I.

Der Kläger ist bayerischer Beamter. Er ist verheiratet und erhielt für seine Tochter bis zum 30. November 1962 einen Kinderzuschlag. Mit Schreiben vom 30. November 1962, bei der Festsetzungsstelle eingegangen am 3. Dezember 1962, beantragte er die Gewährung einer Beihilfe zu Aufwendungen aus Anlaß von Krankheitsfällen, die ihm in der Zeit vom September 1962 bis zum 30. November 1962 erwachsen waren. Der Beklagte setzte die Beihilfe mit Bescheid vom 6. Dezember 1962 auf 55 v.H. der beihilfefähigen Aufwendungen fest. Gegenvorstellungen und der Widerspruch des Klägers, mit denen er sich gegen die Nichtberücksichtigung seiner Tochter bei der Festsetzung des Bemessungssatzes wendete, blieben erfolglos. Das Verwaltungsgericht gab seiner Klage statt und verpflichtete den Beklagten, dem Kläger zu dem Antrag vom 30. November 1962 eine weitere Beihilfe in Höhe von 5 v.H. der beihilfefähigen Aufwendungen zu gewähren. Der Verwaltungsgerichtshof wies die Berufung des Beklagten zurück und begründete sein Urteil im wesentlichen wie folgt:

Die Höhe des Bemessungssatzes der Beihilfe richte sich danach, wie viele Personen im Zeitpunkt des Entstehens der beihilfefähigen Aufwendungen berücksichtigungsfähig im Sinne der Beihilfevorschriften gewesen seien. Das Rundschreiben des Bundesministers des Innern vom 30. Juni 1960 (GMBl. S. 310) bestimme demgegenüber zwar, daß es nicht auf die Zahl der berücksichtigungsfähigen Personen im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, sondern im Zeitpunkt der Stellung des Beihilfeantrages ankomme. Dieses Rundschreiben, das nicht als wirksame Änderung oder Ergänzung der Beihilfevorschriften zu werten sei, stehe mit den Beihilfevorschriften nicht im Einklang. Da die Tochter des Klägers nicht selbst beihilfeberechtigt sei und der Kläger für sie bis zum 30. November 1962 einen Kinderzuschlag vom Beklagten erhalten habe, sei sie neben der Ehefrau des Klägers bis zu diesem Zeitpunkt berücksichtigungsfähig gewesen, so daß dem Kläger zu den bis zu diesem Zeitpunkt entstandenen beihilfefähigen Aufwendungen eine Beihilfe in Höhe von 60 v.H. zustehe.

Mit der Revision begehrt der Beklagte die Aufhebung der Urteile des Verwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs sowie die Abweisung der Klage. Er rügt die unrichtige Auslegung der Nr. 12 Abs. 1 Satz 2 der Beihilfevorschriften.

Der Kläger ist der Revision entgegengetreten.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat einen Anspruch darauf, daß der Festsetzung der Beihilfe zu den bis zum 30. November 1962 entstandenen beihilfefähigen Aufwendungen ein Bemessungssatz von 60 v.H. zugrunde gelegt wird.

Nach Art. 47 Abs. 1 des Bayerischen Besoldungsgesetzes vom 14. Juni 1958 (GVBl. S. 101) gelten für die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen die Beihilfengrundsätze des Bundes. Das sind die Beihilfevorschriften - BhV - vom 17. März 1959 (BAnz. Nr. 54 S. 1), für Bayern bekannt gemacht durch Bekanntmachung des Bayerischen Staatsninisteriunis der Finanzen vom 1. April 1959 (StAnz. Nr. 15) und durch Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 30. November 1959 (GVBl. S. 327). Nach der Nr. 12 Abs. 1 Satz 1 und 2 BhV beträgt die Beihilfe 50 v.H. der beihilfefähigen Aufwendungen und erhöht sich bei Vorhandensein einer oder mehrerer nach der Nr. 2 Abs. 1 Ziff. 1 Buchst. b) und c) BhV berücksichtigungsfähiger Personen um je 5 v.H., höchstens jedoch um 20 v.H. Zu den berücksichtigungsfähigen Personen im Sinne dieser Bestimmungen zählte neben der Ehefrau des Klägers bis zum 30. November 1962 auch seine Tochter (Nr. 2 Abs. 1 Ziff. 1 Buchst. c) in Verbindung mit Nr. 2 Abs. 2 BhV), da diese nicht selbst beihilfeberechtigt war und da der Kläger für sie bis zu diesem Zeitpunkt einen Kinderzuschlag vom Beklagten erhielt. Im Zeitpunkt des Einganges des Beihilfeantrages, am 3. Dezember 1962, war die Tochter des Klägers nicht mehr berücksichtigungsfähig im Sinne der genannten Bestimmungen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend entschieden, daß die Erhöhung des Bemessungssatzes davon abhängt, wie viele Personen im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen berücksichtigungsfähig waren, nicht aber davon, wie viele berücksichtigungsfähige Personen im Zeitpunkt der Stellung des Antrages vorhanden sind.

Die Staffelung des Bemessungssatzes nach der Zahl der berücksichtigungsfähigen Angehörigen trägt dem Umstand Rechnung, daß der mit der Besoldung zur Verfügung gestellte Durchschnittssatz für Aufwendungen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen die auf den Beihilfeberechtigten zukommenden zusätzlichen Aufwendungen für seine Angehörigen nicht ausreichend berücksichtigt - der Kinderzuschlag und die unterschiedliche Höhe des Ortszuschlages je nach dem Familienstand schaffen bezüglich der zusätzlichen Aufwendungen jedenfalls keinen vollen Ausgleich - und daß deshalb ein Beamter mit mehreren Angehörigen gegen Hingabe dieses Durchschnittssatzes als Prämie zu privaten Krankenversicherungen nur geringere tarifliche Erstattungen für jeden einzelnen Versicherten erzielen kann als der Beamte ohne Angehörige oder mit weniger Angehörigen. Deshalb ist es erforderlich, die geringeren Versicherungsleistungen durch höhere Beihilfen zu ergänzen. Diese Zweckbestimmung der Staffelung des Bemessungssatzes macht es deutlich, daß ein Bedürfnis nach einer Erhöhung des regelmäßigen Bemessungssatzes nur insoweit, aber auch stets insoweit besteht, als im Zeitpunkt der Belastung des Beamten mit Krankheitskosten Angehörige vorhanden sind, die der Dienstherr bei der Alimentierung und bei der zusätzlichen Hilfe in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen berücksichtigen muß. Ob in der Zeit zwischen dem Entstehen der Belastung mit Krankheitskosten und der Stellung des Beihilfeantrages berücksichtigungsfähige Angehörige hinzugekommen oder weggefallen sind, ist ohne Bedeutung; denn dadurch werden die Umstände, die für die Bemessung der Beihilfe zu den bereits entstandenen Aufwendungen maßgebend sind, nicht mehr verändert.

Zu dem gleichen Ergebnis führt die folgende Erwägung: Aus der Systematik der Nrn. 1 bis 3 BhV ergibt sich, daß der Beihilfeanspruch in dem Zeitpunkt entsteht, in welchen der "Beihilfefall" im Sinne der Nr. 2 BhV eingetreten ist, in welchem also einer beihilfeberechtigten Person (Nr. 1 BhV) für sich oder für seine nach der Nr. 2 BhV berücksichtigungsfähigen Angehörigen beihilfefähige Aufwendungen (Nr. 3 BhV) erwachsen sind. Die Höhe der Beihilfe wird durch zwei Faktoren bestimmt: durch die Höhe der beihilfefähigen Aufwendungen und durch die Höhe des Hundertsatzes, nach welchem die Beihilfe aus den erwachsenen beihilfefähigen Aufwendungen zu bemessen ist. Da die Höhe des Bemessungssatzes vom "Vorhandensein einer oder mehrerer ... berücksichtigungsfähiger Personen" abhängt, der Beihilfeanspruch aber in dem Zeitpunkt entsteht, in welchen die beihilfefähigen Aufwendungen erwachsen sind, muß das "Vorhandensein" der berücksichtigungsfähigen Personen auf diesen Zeitpunkt bezogen sein. Anders wäre es nur, wenn die Beihilfevorschriften bestimmten, daß der Eintritt des "Beihilfefalles" (Nr. 2 BhV) einen Anspruch nur dem Grunde nach entstehen lasse, während seine Höhe nach der Zahl der im Zeitpunkt der Antragstellung vorhandenen berücksichtigungsfähigen Personen zu bestimmen sei. Das ist nicht der. Fall.

Ein dahin gehender Wille des für den Erlaß der Beihilfevorschriften zuständigen Bundesministers des Innern hat in Wortlaut der Vorschriften keinen Niederschlag gefunden. Entgegen der Auffassung der Revision ist ein solcher Wille auch nicht dem Einführungserlaß des Ministers zu den Beihilfevorschriften vom 26. März 1959 (GMBl. S. 167) zu entnehmen, in welchem zu der Nr. 12 Abs. 1 BhV unter der Nr. 2 ausgeführt ist: "Bei der Bemessung einer Beihilfe für die aus Anlaß der Krankheit und der Beisetzung, eines Verstorbenen entstandenen Aufwendungen ist der Verstorbene bei der Feststellung der berücksichtigungsfähigen Personen mitzurechnen." Die Revision meint, diese Verlautbarung im Einführungserlaß wäre überflüssig gewesen, wenn ohnedies der Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgebend wäre; sie sei nur sinnvoll unter der Voraussetzung, daß im übrigen die Beihilfevorschriften auf den Zeitpunkt der Stellung des Antrages abstellten. Dem ist entgegenzuhalten, daß ohne diese Verlautbarung jedenfalls bezüglich der regelmäßig ins Gewicht fallenden Kosten der Beisetzung der Verstorbene überhaupt nicht als berücksichtigungsfähig in Betracht kommen könnte, gleichgültig, ob man auf den Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen oder auf den Zeitpunkt der Antragstellung abhebt; denn in beiden Zeitpunkten hat der Verstorbene nicht mehr gelebt.

Aus der Verlautbarung im Einführungserlaß ergibt sich sonach allein der - durch die Änderung der Nr. 14 Abs. 1 BhV vom 14. Januar 1964 (GMBl. S. 26) nun auch förmlich zur Verwaltungsvorschrift erhobene - Wille des Bundesministers des Innern, daß der Verstorbene auf jeden Fall bei der Festlegung des Bemessungssatzes berücksichtigt werden soll, es läßt sich aus ihr jedoch nichts für die Auslegung der Nr. 12 Abs. 1 BhV in übrigen gewinnen.

Im Rundschreiben vom 30. Juni 1960 (GMBl. S. 310) hat der Bundesminister des Innern allerdings seiner Meinung Ausdruck gegeben, es sei die Zahl der berücksichtigungsfähigen Personen im Zeitpunkt der Stellung des Beihilfeantrages maßgebend; er hat ferner gebeten, nach seiner Auffassung zu verfahren. Dieses Rundschreiben ist ein für die Gerichte nicht verbindliches "Zweifelsfragenrundschreiben"; die Beihilfevorschriften werden dadurch weder geändert noch ergänzt. Das ergeben die folgenden Erwägungen: Die Beihilfevorschriften binden das Ermessen bei der Erfüllung der Fürsorgepflicht für die gesamte allgemeine Bundesverwaltung ohne Rücksicht darauf, welchem Ressort die jeweils zur Erfüllung der Fürsorgepflicht zuständige Behörde zugehört. Ein Bundesminister kann eine derartige Bindung über die Grenzen seines Ressorts hinaus nur verfügen, wenn er ermächtigt ist, das Ermessen für alle Ressorts zu binden. Das ist für den Bereich der Beihilfen durch § 200 des Bundesbeamtengesetzes - BBG - in der Fassung vom 1. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1801) geschehen, wonach der Bundesminister des Innern die zur Durchführung des Bundesbeamtengesetzes erforderlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften erläßt. Will dieser die allgemeinen Verwaltungsvorschriften ändern, ergänzen oder auch nur authentisch interpretieren, d.h. alle mit ihrem Vollzug betrauten Behörden aller Ressorts auf einen bestimmten Inhalt der Beihilfevorschriften verbindlich festlegen, so kann er das wirksam nur tun, indem er auf der Grundlage der ihn durch § 200 BBG erteilten Ermächtigung tätig wird und allgemeine Verwaltungsvorschriften erläßt.

Diesen Weg hat der Bundesminister des Innern nicht beschritten, sondern das genannte Rundschreiben an die obersten Bundesbehörden gerichtet; er hat darin zur Klärung von Zweifeln "im Interesse einer einheitlichen Handhabung" auf die Motive der Neuregelung des Beihilferechts hingewiesen und gebeten, nach seiner Auffassung zu verfahren. Die Bezeichnung als Rundschreiben und die Begrenzung des Kreises der Empfänger auf die obersten Bundesbehörden, die zur Entscheidung der Beihilfefälle nicht ausschließlich zuständig sind (Nr. 13 Abs. 1 BhV), zeigt, daß es sich nicht um allgemeine Verwaltungsvorschriften im Sinne des § 200 BBG handelt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat auch zutreffend entschieden, laß der Inhalt des Rundschreibens des Bundesministers des Innern vom 30. Juni 1960 von den Beihilfevorschriften nicht gedeckt wird. Der Minister hat darin die Meinung vertreten, es habe der Neuregelung des Beihilfenrechts mit Rücksicht auf die Praktikabilität der Normen die Absicht zugrunde gelegen, für die Höhe des Bemessungssatzes auf die Zahl der im Zeitpunkt der Antragstellung vorhandenen berücksichtigungsfähigen Personen abzustellen; "eine andere Regelung hätte in vielen Fällen schwierige und umfangreiche Ermittlungen notwendig gemacht; diese sollten vermieden werden". Die hier bekundete Absicht hat jedoch in den Beihilfevorschriften selbst keinen Niederschlag gefunden. Der Vergleich mit den früheren Beihilfengrundsätzen vom 25. Juni 1942 (RBB S. 157) läßt zwar erkennen, daß die Gestaltung der neuen Beihilfevorschriften unter anderen auch von dem Bestreben nach einer weitgehenden Vereinfachung geleitet war. Diese Erkenntnis ist aber erst das Ergebnis des Vergleichs der jeweiligen Einzelregelungen. Soweit diese für bestimmte Gebiete - wie hier für den Einfluß der Zahl der berücksichtigungsfähigen Personen auf den Bemessungssatz - eine Vereinfachung gegenüber dem früheren Recht nicht vorsehen, ist die allgemeine Tendenz zur Vereinfachung rechtlich irrelevant.

Überdies wird im Gegensatz zur Auffassung des Bundesministers des Innern die Bestimmung des Bemessungssatzes nach der Zahl der im Zeitpunkt der Entstehung der Aufwendungen berücksichtigungsfähigen Personen in der Regel nicht schwieriger und zeitraubender sein, als wenn von der im Zeitpunkt der Antragstellung vorhandenen Personenzahl ausgegangen wird. Die Festsetzungsstellen müssen die Zahl der berücksichtigungsfähigen Personen feststellen und zu diesem Zweck das Vorliegen der in der Nr. 2 Abs. 1 Ziff. 1 Buchst. b) und c) BhV vorgeschriebenen Voraussetzungen für die Berücksichtigungsfähigkeit nachprüfen, ob sie nun auf den Zeitpunkt der Antragstellung oder auf den Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen abheben. Diese Feststellung ist im ersteren Fall mit nicht mehr Aufwand und Schwierigkeiten verbunden als im letzteren, zumal da bezüglich der in Fällen der Krankheit von mitberücksichtigungsfähigen Personen entstandenen Aufwendungen ohnedies nach der Nr. 3 Abs. 5 BhV geprüft werden muß, ob diese Personen im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen berücksichtigungsfähig waren. Würde man auf den Zeitpunkt der Antragstellung abstellen, so müßte für diese Personen sogar zusätzlich geprüft werden, ob sie auch in diesem Zeitpunkt berücksichtigungsfähig waren. Soweit für berücksichtigungsfähige Personen Aufwendungen nicht entstanden sind, eine Prüfung nach der Nr. 3 Abs. 5 BhV also nicht erforderlich ist, ist die Prüfung der Berücksichtigungsfähigkeit im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen nicht schwieriger als im Zeitpunkt, der Antragstellung; denn für jede einzelne der geltend gemachten Aufwendungen muß allein schon mit Rücksicht auf die Kontrolle der Einhaltung der Antragsfrist (Nr. 13 Abs. 3 BhV) der Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen festgestellt werden. Die Bestimmung des Bemessungssatzes nach der Zahl der berücksichtigungsfähigen Personen im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen dürfte somit zu einer Mehrarbeit für die Verwaltung allein insoweit führen, als unter Umständen die in einen Antrag zusammengefaßten Beihilfeansprüche aus Anlaß verschiedener Aufwendungen nach verschiedenen Hundertsätzen zu bemessen sind. Abgesehen davon, daß diese Mehrarbeit geringfügig und keinesfalls mit besonderen Schwierigkeiten verbunden ist, ist es nicht gerechtfertigt, sie um den Preis einer mit den Beihilfevorschriften nicht zu vereinbarenden Benachteiligung einer Gruppe von Beihilfeberechtigten zu vermeiden. Auch der Umstand, daß nach der Lebenserfahrung die Zahl der Fälle des Ausscheidens berücksichtigungsfähiger Personen sich die Waage hält mit der Zahl der Fälle des Hinzutretens solcher Personen, entbindet die Behörden nicht von ihrer Pflicht, die Beihilfe im Einzelfall nach Maßgabe der Beihilfevorschriften festzusetzen.

Hiernach war die Revision zurückzuweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.