I.

Die Klägerin wendet sich als Eigentümerin des seit 1952 mit einem Reihenwohnhaus bebauten Grundstücks Z.straße ... in L. gegen den Bescheid vom 19. Dezember 1966, mit dem die Beklagte sie zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 1.429,85 DM heranzieht. Ihr verstorbener Ehemann hatte sich im Jahre 1951 vertraglich verpflichtet, der Beklagten die anteiligen Kosten des Ausbaues der Straßen in voraussichtlicher Höhe von 860,- DM vorzuschießen; der Beklagten blieb vorbehalten, die Erhebung der Straßenbaukosten nach dem bereits beschlossenen neuen Ortsstatut vorzunehmen. Die Zahlung wurde geleistet; und von der Beklagten im Jahre 1956 bestätigt mit der Mitteilung, daß die gezahlten 860,- DM auf die endgültige Heranziehung zu den Straßenbaukosten nach Fertigstellung angerechnet würden.

Die Z.straße, bis 1951 ein Feldweg, wurde in den Jahren ab 1951 abschnittsweise ausgebaut; aufgrund eines Straßenbauprogramms vom Jahre 1961 wurden Ende 1962/Anfang 1963 die Gehwege mit Bürgersteigplatten belegt und das Fahrbahnpflaster mit Asphaltfeinbeton abgedeckt. Die Schlußrechnung des Straßenbauunternehmens ging am 31. Mai 1963 bei der Beklagten ein. Am 1. Februar 1966 widmete die Beklagte die Z.straße dem öffentlichen Verkehr mit Wirkung vom 1. April 1963.

Am 26. Mai 1966 beschloß der Rat der Beklagten in Anwendung des § 130 Abs. 2 Satz 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - für die Erhebung des Erschließungsbeitrags die Bildung eines Abrechnungsgebietes "R. F.", bestehend aus mehreren um die G.straße gruppierten Straßen, einschließlich der Z.straße, mit anliegenden Grundstücken: die innerhalb dieses Gebietes liegenden Flächen an der K.straße und an der W.straße, die bereits im Jahre 1959 fertiggestellt und abgerechnet worden waren, wurden ausgenommen. Die Beklagte ermittelte den Gesamtaufwand mit 1.138.171,86 DM und zog die Klägerin zu einem Erschließungsbeitrag von 2.289,85 DM abzüglich der bereits gezahlten 860,- DM, also in Höhe von 1.429,85 DM heran. Den Widerspruch der Klägerin wies sie durch Bescheid vom 21. Juli 1967 zurück.

Mit der auf Aufhebung der Bescheide vom 19. Dezember 1966 und vom 21. Juli 1967 gerichteten Anfechtungsklage hat die Klägerin im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Ihre Beitragspflicht sei bereits durch die Zahlung der 860,- DM abgelöst. Ein weiterer Beitrag aufgrund des Bundesbaugesetzes könne ferner deshalb nicht von ihr verlangt werden, weil die Z.straße bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits fertiggestellt gewesen und später nur noch verbessert worden sei. Ferner sei die Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten von 4. November 1965 mit späteren rückwirkenden Änderungen fehlerhaft, insbesondere bezüglich der Abrechnungsmaßstäbe (Einheitssätze nach Quadratmetern, Verteilung nach der Geschoßflächenzahl). Fehlerhaft sei auch die Bildung des Abrechnungsgebietes "R. F."; insbesondere fehle diesem Gebiet - zumal angesichts der Herausnahme der K.- und W.straße - die gesetzlich geforderte Einheit.

Das Verwaltungsgericht Braunschweig hat durch Urteil vom 26. März 1969 die Klage abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein durch Urteil von 10. Dezember 1970 das im ersten Rechtszug ergangene Urteil geändert und die angefochtenen Verwaltungsbescheide aufgehoben, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Die Beitragspflicht der Klägerin sei allerdings nicht durch die Zahlung der 860,- DM abgelöst worden; denn nach dem Inhalt des zugrundeliegenden Vertrages sei die Beklagte nicht eine eindeutige Bindung eingegangen, sich allein an diesen Betrag zu halten; vielmehr sei hinreichend deutlich zum Ausdruck gekommen, daß für die noch vorzunehmende endgültige Abrechnung die Rechtslage in Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Straße habe gelten sollen.

Unbegründet seien auch die Bedenken der Klägerin gegen die rückwirkende Änderung der Erschließungsbeitragssatzung bezüglich der Verteilung des Erschließungsaufwands; dies wird im Urteil näher ausgeführt.

Entgegen der Ansicht der Klägerin sei die Z.straße bis zu den letzten Baumaßnahmen des Jahres 1963/64 noch nicht endgültig hergestellt gewesen; dies wird näher dargelegt.

Der Heranziehungsbescheid sei aber rechtsfehlerhaft, weil die Bildung des Abrechnungsgebietes nicht durch § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG gedeckt werde. Das Bundesverwaltungsgericht habe zwar den Begriff der "Erschließungseinheit" im Sinne dieser Vorschrift weit ausgelegt (zu vgl.Urteile vom 5. September 1969 - BVerwG IV C 106.67 - undvom 30. Januar 1970 - BVerwG IV C 108.67 -). Es halte einen Funktionszusammenhang im Sinne einer Abhängigkeit kleiner Straßen und Wege von benachbarten breiteren und aufwendigeren Straßen nicht für erforderlich, sondern lasse "ein in unmittelbarem Zusammenhang stehendes, siedlungsmäßig oder sonst abgegrenztes System mehrerer Erschließungsanlagen" genügen. Es lege aber Wert auf die deutliche Abgrenzung des Erschließungsgebietes. Auch das Berufungsgericht halte eine nähere Konkretisierung des soeben gekennzeichneten "Systems mehrerer Erschließungsanlagen" für geboten, um die in § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG geforderte "Einheit" zu wahren. Eine Stückelung aus mehreren Teilen mit dazwischen gelegenen nicht in die Abrechnung einbezogenen Anlagen müsse ausscheiden. Dem Bundesverwaltungsgericht sei darin beizupflichten, "daß das einheitliche Erschließungsgebiet in aller Regel einheitlich geplant und die Erschließungsanlagen in engerem zeitlichen Zusammenhang ausgeführt zu werden pflegten". Das hier gebildete Abrechnungsgebiet werde diesen Anforderungen nicht gerecht:

Nicht ganz unbedenklich erscheine zunächst die zu fordernde deutlich sichtbare Abgrenzung. Zwar bildeten im Westen die U. Straße und im Osten die B. Straße städtebaulich markante Trennlinien. Dagegen lasse der südliche Abschluß nicht erkennen, woran die Beklagte sich orientiert habe. Auch nach. Norden stimme die Abgrenzung, die sich nicht auf die Grenzen eines Bebauungsplans stützen könne, nicht mit der früheren Altbebauung überein. Indessen brauche das Berufungsgericht den insoweit bestehenden Zweifeln nicht weiter nachzugehen.

Denn das hier gebildete Abrechnungsgebiet fasse Erschließungsanlagen zusammen, die den oben bezeichneten Mindestanforderungen nicht genügen, weil sie nicht nach einheitlicher Planung und in einem engeran zeitlichen Zusammenhang entstanden seien. Zwar enthalte der Bebauungsplan "R. F." vom 1. Oktober 1951 einen wesentlichen Teil der im Laufe der Zeit ausgeführten Ausbumaßnahmen. Die Bebauung und damit auch die Herstellung der Erschließungsanlagen dieses Gebietes, das nach seiner Ausdehnung einen ganzen Stadtteil nahekomme, habe sich indessen in Zeiträumen vollzogen, die eine Einheitlichkeit im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG nicht mehr zuließen. Schon die zwölfjährige Dauer des Ausbaues der Z.straße und die zwischenzeitliche Änderung von Teilanlagen (Austausch der Gasbeleuchtung gegen elektrische Beleuchtung) sprächen gegen die Annahme einer einheitlichen Konzeption. Tatsächlich habe sich die Bebauung und Erschließung dieses Gebietes auch größtenteils über den genannten Zeitraum erstrecke, soweit nicht im nördlichen Teil der L.straße noch ältere Anlagen einbezogen worden seien. Besonders augenfällig werde diese mangelnde Einheitlichkeit an der Ausklammerung der bereits 1959 fertiggestellten und abgerechneten K.- und W.straße, obgleich diese beiden Straßen auf den Anschluß an die breiteren Erschließungsstraßen des Gebietes angewiesen seien. Diese Ausklammerung zerreiße eine sonst etwa gegebene Einheit.

Die Einheitlichkeit der Erschließung könnte dann bejaht werden, wenn etwa in der ersten Ausbaustufe die Straßen befahrbar gemacht und alsdann die weiteren Teile der Anlage einheitlich angelegt würden. Hier dagegen habe allein für die - zudem in mehreren Abschnitten hergestellte - Z.straße die Ausbauart des Gehweges und der Beleuchtung gewechselt. Jedenfalls die Kosten der elektrischen Beleuchtung werde die Beklagte vermutlich aus dem Aufwand ausscheiden müssen, weil die Gasbeleuchtung im Zeitpunkt ihrer Herstellung als ausreichende Teilmaßnahme habe angesehen werden können. Bei einer, derartig unterschiedlichen Ausbauverfahren lasse sich für den einzelnen Eigentümer nicht in zumutbarer Weise die Berechtigung der einzelnen Positionen in der Gesamtrechnung überprüfen.

Da schon hiernach der Heranziehungsbescheid fehlerhaft sei, könne auf sich beruhen, ob die Einbeziehung der Grünflächen in den Erschließungsaufwand ohne weiteres zulässig und ob die dem Bebauunsplanentwurf entnommene Geschoßflächenzahl von 0,5 auf das Grundstück der Klägerin anzuwenden seien.

Gegen dieses Berufungsurteil hat die Beklagte die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt mit dem Antrag,

Die Beklagte rügt Verletzung des materiellen Rechts (§ 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG) sowie Verletzung der Aufklärungspflicht bezüglich der Frage einheitlicher Planung.

Die Klägerin beantragt Zurückweisung der Revision. Sie hält den angefochtenen Heranziehungsbescheid aus den vom Berufungsgericht angeführten sowie aus weiteren Gründen für rechtswidrig.

II.

Die Revision der Beklagten hat mit den Ergebnis Erfolg, daß die Sache zu erneuter Verhandlung und Entscheidung in die Vorinstanz zurückverwiesen werden muß. Das Berufungsgericht hat die Vorschrift des § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG rechtsfehlerhaft angewendet, so daß seine darauf beruhende Entscheidung keinen Bestand haben kann. Eine den Rechtsstreit abschließende Entscheidung läßt sich im Revisionsverfahren noch nicht treffen.

Nach § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG kann der Erschließungsaufwand für mehrere Anlagen, die für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden, insgesamt ermittelt werden. Da der Gesetzgeber diese sogenannte Erschließungseinheit nicht näher bestimmt hat, hat sich der erkennende Senat in mehreren Entscheidungen um ihre Begriffsbestimmung bemüht (vgl. Urteile von5. September 1969 - BVerwG IV C 106.67 - [BVerwGE 34, 15 ff.], von12. Juni 1970 - BVerwG IV C 5.68 - [DVBl. 1970, 904] undvom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 16.71 - [zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen]). Danach stellt die Erschließungseinheit "ein in unmittelbaren Zusammenhang stehendes siedlungsmäßig oder sonst abgegrenztes System mehrerer Erschließungsanlagen" dar (BVerwGE 34, 15 [17]). Dieses System ist gekennzeichnet durch einen Funktionszusammenhang seiner einzelnen Teil und durch seine deutliche Abgrenzung. Die Zusammenfassung, mehrerer miteinander verbundener Erschließungsanlagen trotz ihrer oft unterschiedlichen Erschließungsfunktion (breite Fahrstraßen, kleinere Stichstraßen, Fußwege u. dgl.) zu einer beitragsrechtlichen Erschließungseinheit findet angesichts des Grundsatzes, daß Beiträge ihren Wesen nach zum Ausgleich von Vorteilen erhoben werden, ihre Rechtfertigung darin, "daß die mehreren Erschließungsanlagen ein System bilden ..., daß also zwischen ihnen ein Funktionszusammenhang besteht, der sie - mehr als es für das Verhältnis von Erschließungsanlagen untereinander üblicherweise zutrifft - zueinander in Beziehung setzt und - insofern - voneinander abhängig macht. ... Er braucht; nicht so eng zu sein, daß die sämtlichen Grundstücke des Erschließungsgebiets erst durch die Gesamtheit der Erschlleißungseinheit erschlossen werden", es genügt vielmehr, "daß den einzelnen Grundstücken jeweils nur Teilanlagen des gesamten Systems zum Vorteil dienen, daß aber diese Teilanlagen untereinander in dem soeben gekennzeichneten Funktionszusammenhang stehen ..." (Urteil vom 23. Juni 1972 a.a.O.). Neben diesem Funktionszusammenhang ist eine deutliche Abgrenzung des Systems der Erschließungsanlagen zu fordern, so daß nicht eine Gemeinde - unter Vernachlässigung des Grundsatzes, daß Beiträge zum Ausgleich von Vorteilen erhoben werden, - ein bestimmtes Gebiet wahllos zum einheitlichen Erschließungsgebiet erklären kann (vgl. BVerwGE 34, 15 [17]). Diese Abgrenzung muß je nach den Umständen optisch sichtbar, z.B. durch das Angrenzen an unbebautes Gelände, oder durch auffallend breite Straßen, oder doch sonst deutlich erkennbar sein. Als mögliche Anzeichen für eine solche Abgrenzung hat der Senat (a.a.O.) angeführt, das einheitliche Erschließungsgebiet werde "in aller Regel auch einheitlich geplant, und die Erschließungsarbeiten werden in engeren zeitlichem Zusammenhang ausgeführt werden müssen". Daß es auf eine Abgrenzung des System der Erschließungsanlagen, nicht des Erschließungsgebietes im Sinne seines Grundstücksbeständes, ankommt, wird in Urteil vom 12. Juni 1970 (a.a.O.) deutlich. Denn dort heißt es, die sichtbare Abgrenzung ergebe sich daraus, daß die Nebenstraßen sichtbar Ausläufer des Hauptzuges der Straße seien, dieser Hauptzug aber als eine vom B. W. ausgehende und auf ihn zurückkehrende Straße in Hufeisenform ein einheitliches Ganzes bilde. Wenn im Urteil vom 5. September 1969 (a.a.O.) verschiedentlich von einer deutlichen Abgrenzung "des Erschließungsgebiet es" gesprochen wurde, so war damit nichts anderes als die Abgrenzung des Systems von Erschließungsanlagen gemeint, wie durch den Leitsatz jenes Urteils (BVerwGE 34, 15/16) und durch die soeben wiedergegebenen Darlegungen in dem Urteil vom 12. Juni 1970 (a.a.O.) bestätigt wird. Es kommt also nicht auf eine sichtbare oder gar umgehbare Abgrenzung des Erschließungsgebietes im Sinne der äußeren Begrenzung der der Erschließungseinheit zugeordneten Anliegergrundstücke an.

Mit dieser Begriffsbestimmung der Erschließungseinheit stehen die das Berufungsurteil tragenden Darlegungen nicht im Einklang: Das Berufungsgericht hat dem soeben erörterten Erfordernis eines Funktionszusammenhanges nicht das Gewicht beigelegt, das ihm - klargestellt durch das Urteil des Senats vom 23. Juni 1972 - zukommt, und deshalb hierzu keine tatsächlichen Feststellungen getroffen. Es hat ferner nicht entscheidend auf das Kriterium der deutlich erkennbaren Abgrenzung des Systems von Erschließungsanlagen abgestellt, sondern insofern nur Zweifel geäußert, die sich zudem möglicherweise rechtsirrig auf die Abgrenzung des Erschließungsgebietes im Sinne der Grenzen der Anliegergrundstücke beziehen. Es hat mithin zu keinen der beiden notwendigen Erfordernisse einer Ercchließungseinheit abschließende tatsächliche Feststellungen und eine abschließende Entscheidung getroffen. Statt dessen hat es des Vorliegen einer Erschließungseinheit allein mit der Begründung verneint, es fehle an den "Mindestanforderungen" dafür, nämlich, an einer einheitlichen Planung und an einen engeren seitlichen Zusammenhang der Herstellung der Erschließungsanlagen. Diese Begründung ist schon insoweit rechtlich nicht einwandfrei, als es in nächsten Satz heißt, der Bebauungsplan vom 1. Oktober 1951 enthalte einen wesentlichen Teil der in Laufe der Zeit ausgeführten Ausbaumaßnahmen; dies legt doch den Gedanken, zumindest an eine einheitliche Planung des Erschließungsgebietes "R. F." nahe. Jedenfalls ist diese Begründung deshalb rechtsfehlerhaft, weil sie zum maßgebenden Kennzeichen einer Erschließungseinheit solche Kriterien nacht, die nach der oben erörterten Rechtsprechung des Senats zwar Anzeichen für die Einheitlichkeit sein können, aber keine notwendigen Erfordernisse für die Anerkennung einer Erschließungseinheit sind, deren Fehlen allein also nicht die Entscheidung rechtfertigt, daß eine Erschließungseinheit im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG nicht gegeben sei. Die derart begründete Berufungsentscheidung kann deshalb nicht aufrechterhalten bleiben.

Sie läßt sich auch nicht gemäß § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen als den vom Berufungsgericht angeführten Gründen aufrechterhalten:

Daß die Beklagte aus der Erschließungseinheit abrechnungsmäßig die K.- und die W.straße ausgeklammert hat, die bereits 1959 fertiggestellt und abgerechnet worden waren, schließt für sich allein die Rechtmäßigkeit der Bildung der Erschließungseinheit nicht aus. Ein einheitlich geplantes, abgegrenztes und den erforderlichen Funktionszusammenhang aufweisendes neues Erschließungssystem wird nicht selten um eine bereits bestehende und erschlossene Bebauung herum gebildet werden, z.B. wenn eine Stadtgemeinde in ihre sich erweiternde Bebauung einen nahe gelegenen kleineren Ort einbezieht. Es widerspricht dann nicht den Inhalt und dem Sinn des § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG, das neue Erschließungssystem unter Ausklammerung der bereits erschlossenen Bebauung als Erschließungseinheit abzurechnen. Ähnlich kann es liegen, wenn im Zuge einer umfangreichen zur Ausführung in einem längeren Zeitraum vorgesehenen Bebauungsplanung zunächst ein Teilgebiet für sich bebaut, erschlossen und abgerechnet wird, wie es hier der Fall gewesen sein mag. Wenn sich dann allerdings das bereits erschlossene und abgerechnete Teilgebiet in das System der später gebildeten Erschließungseinheit in der für die Teile einer Erschließungseinheit wesentlichen Weise einfügt, so kann zwar von den Grundstückseigentümern des älteren Teilgebietes, die ihrer Beitragspflicht abschließend genügt haben, nicht die Beteiligung nun auch am Aufwand der Erschließungseinheit verlangt werden. Es kann aber dann geboten sein, die Beitragspflichtigen der Erschließungseinheit von der Beteiligung an Erschließungsaufwand dieser Einheit in den Umfange freizustellen, in dem ihn die Grundstückseigentümer des Teilgebietes über die von ihnen geleisteten Beiträge hinaus zu tragen hätten, wenn sie noch beitragspflichtig wären. Das Gebot einer solchen Kodifikation der Berechnung des beitragsfähigen Aufwands der Erschließungseinheit steht aber nicht der Zulässigkeit ihrer Bildung nach § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG entgegen.

Die Darlegungen des Berufungsgerichts zur Frage der Ablösung der Beitragsschuld durch die Zahlung der 860,- DM sind revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie beruhen in wesentlichen auf der grundsätzlich irrevisiblen Auslegung des seinerzeit abgeschlossenen Vertrages, verstoßen nicht gegen allgemeine Auslegungsgrundsätze und nach dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt auch nicht Gegen die Grundsätze von Treu und Glauben.

Die Darlegungen des Berufungsgerichts mit den Ergebnis, daß die Z.straße erst nach, den Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes endgültig hergestellt worden sei (§ 133 Abs. 2 Satz, 1 BBauG), beruhen im wesentlichen auf irrevisiblen tatsächlichen Feststellungen und stehen, ebenso wie die aus ihnen vom Berufungsgericht gezogenen rechtlichen Folgerungen, im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Was schließlich die Berücksichtigung rückwirkender Satzungsänderungen, insbesondere bezüglich des Verteilungsmaßstabes, angeht, so hat das Berufungsgericht zwar Zweifel geäußert, aber keine abschließenden Feststellungen getroffen, die den Revisionsgericht die Entscheidung ermöglichen würden, daß deshalb der Heranziehungsbescheid rechtswidrig sei. Zudem könnte die Heranziehung der Klägerin unter diesem Gesichtspunkt allenfalls der Höhe, aber nicht dem Grunde nach fehlerhaft sein, so daß auch deshalb eine erneute Prüfung durch das Berufungsgericht angezeigt erscheint.