I.

Am 9. März 1966 fand die Wahl zum Hauptpersonalrat beim Bundesminister der Justiz, dem Beteiligten zu 2), statt. Nach dem Wahlausschreiben des Hauptwahlvorstandes waren 17 Mitglieder des Hauptpersonalrats zu wählen. Davon entfielen 8 Sitze auf die Beamtengruppe, 7 Sitze auf die Angestelltengruppe und zwei Sitze auf die Arbeitergruppe. Am Tage des Wahlausschreibens, dem 24. Januar 1966, sah der Haushaltsplan 1469 Beamten-, 1352 Angestellten- und 224 Arbeiterstellen vor; der tatsächliche Personalbestand betrug an diesem Tage 1321 Beamte, 1439 Angestellte und 219 Arbeiter.

Nach der Bekanntmachung des Wahlergebnisses forderte die Antragstellerin den Hauptwahlvorstand auf, das Wahlausschreiben dahin zu berichtigen, daß sieben Sitze auf die Beamtengruppe, acht auf die Angestelltengruppe und zwei auf die Arbeitergruppe entfallen. Sie machte geltend, die Verteilung der Sitze richte sich nach dem tatsächlichen Personalbestand und nicht nach der Zahl der im Haushaltsplan ausgewiesenen Stellen, die der Hauptwahlvorstand bei der Verteilung zugrunde gelegt habe.

Der Hauptwahlvorstand lehnte den Berichtigungsantrag ab. Die Antragstellerin leitete daraufhin ein Beschlußverfahren ein mit dem Antrag, festzustellen, daß sich der Hauptpersonalrat bei dem Beteiligten zu 2) aus sieben Beamtenvertretern, acht Angestelltenvertretern und zwei Arbeitervertretern zusammensetze.

Die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Köln entschied mit Beschluß vom 12. Oktober 1966, das Wahlausschreiben des Hauptwahlvorstandes werde dahin berichtigt, daß der Hauptpersonalrat nicht aus 17, sondern aus 15 Mitgliedern bestehe, von denen je sieben auf die Beamten- und Angestelltengruppe und ein Sitz auf die Arbeitergruppe entfallen. Im übrigen wies sie den Antrag zurück. Mit Beschluß vom 4. November 1966 berichtigte die Fachkammer ihren vorgenannten Beschluß dahin, daß von den 15 Sitzen sechs auf die Beamten, sieben auf die Angestellten und zwei auf die Arbeiter entfallen.

Die Fachkammer sah die Zahl der am 24. Januar 1966, dem Tage des Wahlausschreibens, tatsächlich Beschäftigten sowohl für die Ermittlung der Zahl der zu wählenden Personalratsmitglieder wie auch für die Verteilung der Sitze auf die einzelnen Gruppen als maßgebend an. Da die Gesamtzahl der tatsächlich Beschäftigten nur 2979 betragen habe, der Hauptwahlvorstand aber von 3007 Beschäftigten ausgegangen sei, seien nur 15 Mitglieder für den Hauptpersonalrat zu wählen. Diese 15 Mitglieder seien nach der tatsächlichen Stärke der einzelnen Gruppen auf diese zu verteilen; daraus ergebe sich die in der berichtigten Entscheidungsformel ausgesprochene Verteilung der Sitze.

Gegen die Beschlüsse vom 12. Oktober und 4. November 1966 legte der Beteiligte zu 3) Beschwerde ein und begehrte, den Antrag der Antragstellerin unter Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse in vollem Umfange zurückzuweisen. Er machte geltend, bei der Ermittlung der Zahl der zu wählenden Personalratsmitglieder sei von der Zahl der "in der Regel" beschäftigten Bediensteten auszugehen, so daß die im Wahlausschreiben angegebene Zahl von 17 Mitgliedern richtig sei. Dasselbe gelte auch für die Verteilung der Sitze auf die einzelnen Gruppen.

Die Antragstellerin legte ebenfalls Beschwerde ein und begehrte, unter Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse ihrem im ersten Rechtszuge gestellten Antrage zu entsprechen.

Der Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen änderte mit Beschluß vom 23. Januar 1967 die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts vom 12. Oktober 1966 und 4. November 1966 ab und wies den Antrag zurück. Bei der Ermittlung der Zahl der zu wählenden Personalratsmitglieder heißt es, in der Begründung des Beschlusses sei von den "in der Regel" Beschäftigten auszugehen. Das bedeute, daß der geregelte Zustand, wie er sich aus dem Stellenplan ergebe, zugrunde zu legen sei. Das gelte nicht nur für die Mitgliederzahl des Personalrats nach § 12 Abs. 1, sondern auch für die Verteilung der Sitze auf die Gruppen nach § 13 Abs. 1 PersVG. Wollte man bei § 12 von der Regelzahl, bei § 13 Abs. 1 PersVG dagegen von der Zahl der tatsächlich Beschäftigten ausgehen, so führe das infolge unterschiedlicher Zahlen zu kaum lösbaren Schwierigkeiten. Ein Ausnahmefall, der zu einer anderen Beurteilung führen könne, liege nicht vor. Von den 117 über den Stellenplan hinaus vorhandenen Angestellten seien 64 Bewerber für den höheren Dienst beim Bundespatentamt, die in absehbarer Zeit in das Beamtenverhältnis übergeführt und schon jetzt aus Beamtenstellen bezahlt würden. Das Wahlausschreiben habe demnach die Zahl der Sitze und ihre Verteilung auf die einzelnen Gruppen richtig ermittelt.

Die Antragstellerin hat die vom Fachsenat zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt und beantragt, unter Aufhebung des Beschlusses des Fachsenats vom 23. Januar 1967 das Wahlausschreiben des Hauptwahlvorstandes vom 24. Januar 1966 dahin zu berichtigen, daß der Hauptpersonalrat bei dem Beteiligten zu 2) aus 17 Mitgliedern bestehe, von denen sieben auf die Beamten, acht auf die Angestellten und zwei auf die Arbeiter entfielen.

Gerügt wird die Verletzung des § 13 PersVG. Richtig sei zwar, daß nach § 12 PersVG bei der Berechnung der Sollstärke des Personalrats von der Zahl der in der Regel in der Dienststelle beschäftigten Bediensteten, also vom Stellenplan auszugehen sei. Bei der Verteilung der Sitze auf die einzelnen Gruppen dagegen sei die Zahl der am Stichtag tatsächlich beschäftigten Gruppenangehörigen zugrunde zu legen. Das ergebe der Wortlaut des § 15 Abs. 1 PersVG, der nicht, wie § 12, auf die Zahl der in der Regel Beschäftigten abstelle, sondern bestimme, daß jede Gruppe ihrer Stärke entsprechend im Personalrat vertreten sein müsse. Das Gesetz messe dem Gruppenprinzip zwingenden Charakter bei. Wenn der Unterschied zwischen dem Stellenplan und der Zahl der tatsächlich Beschäftigten in den einzelnen Gruppen noch krasser wäre als im vorliegenden Falle, würde die vom Fachsenat vertretene Auffassung zu einer Verschiebung der Kräfteverhältnisse im Personalrat führen, die im Widerspruch zu § 13 PersVG stehe. Daß § 12 PersVG es auf den Stellenplan abstelle, sei sinnvoll. Es könne davon ausgegangen werden, daß die Verwaltung bemüht sei, möglichst die Gesamtzahl der Stellen zu besetzen. Andererseits sei es für die Verwaltung weniger bedeutsam, ob die zur Verfügung stehenden Stellen immer mit einem Bediensteten der im Stellenplan vorgesehenen Gruppe besetzt würden. Die Praxis zeige, daß Beamtenstellen oft nicht mit Beamten besetzt seien und Angestellte zur Bewältigung der betreffenden Aufgaben beschäftigt würden. Auf Grund des Gruppenprinzips bestehe ein Interesse daran, daß jede Gruppe, entsprechend ihrer tatsächlichen Stärke im Personalrat vertreten sei. Die Zahl der bei Erlaß des Wahlausschreibens tatsächlich Beschäftigten ergebe die von ihr angegebene Verteilung der Sitze auf die einzelnen Gruppen.

Der Beteiligte zu 3) beantragt,

Er bezieht sich auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich. Er ist der Auffassung, daß es bei der Verteilung der Sitze auf den tatsächlichen Personalbestand ankomme.

II.

Die Rechtsbeschwerde hat keinen Erfolg.

Die unrichtige Verteilung der Personalratssitze auf die Gruppen kann nach Durchführung der Wahl nicht durch einen Antrag nach § 76 Abs. 1 Buchst. b des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG -, sondern nur durch Anfechtung der Wahl unter den in § 22 PersVG bestimmten Voraussetzungen geltend gemacht werden (vgl. hierzu BVerwGE 9, 149). Ist die Anfechtungsfrist abgelaufen, so ist die Wahl unanfechtbar und endgültig geworden. Verstöße gegen wesentliche Vorschriften des Wahlverfahrens, das auch die Verteilung der Sitze regelt, können dann nicht mehr geltend gemacht werden. Eine Ausnahme bildet lediglich die in § 27 Buchst. g PersVG auch nach Ablauf der Anfechtungsfrist zulässige Feststellung, daß der Gewählte schon im Zeitpunkt der Wahl nicht wählbar war. Aber auch in diesem Falle kann die Wahl nicht mehr im ganzen oder auf eine Gruppe beschränkt angefochten, sondern nur der Mangel der Wählbarkeit eines Mitgliedes festgestellt werden.

Die Antragstellerin hat deshalb mit Recht die Wahl angefochten, um die unrichtige Verteilung der Personalratssitze geltend zu machen. Die von dem Beteiligten zu 3) geäußerten Bedenken, ob überhaupt eine Anfechtung der Wahl erklärt worden sei, sind unbegründet. Die Anfechtung der Wahl muß, wie der Senat bereits in BVerwGE 14, 153 ausgesprochen hat, von dem Anfechtungsberechtigten eindeutig erklärt werden. Das ist geschehen, denn in der Antragsschrift vom 1. April 1966 heißt es ausdrücklich: "Wegen Anfechtung der Wahl zum Hauptpersonalrat beim Bundesjustizministerium." Die weitere Erklärung, im Beschlußverfahren gemäß § 76 PersVG werde begehrt, dahin zu entscheiden, daß der Hauptpersonalrat eine andere Zusammensetzung als im Wahlausschreiben angegeben, aufweise, läßt Zweifel an dem Willen, die Wahl anzufechten, nicht aufkommen. Wie sich aus § 76 Abs. 2 PersVG ergibt, wird nicht nur über die in § 76 Abs. 1 Buchst. a bis d bestimmten Streitigkeiten, sondern auch über die in § 76 Abs. 1 in Bezug genommene Wahlanfechtung des § 22 PersVG im arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahren entschieden. Aus der Erklärung der Antragstellerin, es solle im Beschlußverfahren entschieden werden, kann daher nicht geschlossen werden, daß sie ein Feststellungsverfahren nach § 76 Abs. 1 Buchst. b PersVG und keine Wahlanfechtung durchführen wolle.

Auch der Antrag auf Entscheidung über eine andere Verteilung der Sitze auf die Gruppen spricht nicht gegen eine Anfechtung der Wahl, weil diese sich nicht ausschließlich auf die Ungültigkeitserklärung der Wahl richten muß, sondern auch eine Berichtigung des Wahlergebnisses, hier also eine andere Sitzverteilung zum Ziel haben kann.

Da die Klägerin anfechtungsberechtigt ist und auch die für die Anfechtung der Wahl vorgeschriebene Frist von 2 Wochen eingehalten hat, ist der Antrag zulässig.

Er ist aber unbegründet.

Daß die Zahl der zu wählenden Personalratsmitglieder in dem Wahlausschreiben richtig ermittelt ist, wird weder von der Antragstellerin noch von den übrigen Verfahrensbeteiligten in Zweifel gezogen. Streitig allein ist die Frage, ob für die Verteilung der Sitze auf die Gruppen der tatsächliche Personalbestand am Tage des Wahlausschreibens oder die Zahl der "in der Regel" Beschäftigten maßgebend ist.

Zutreffend hat das Beschwerdegericht entschieden, daß die Regelzahl der Beschäftigten in einer Gruppe für die Verteilung der Sitze maßgebend ist.

§ 13 Abs. 1 PersVG, der die Verteilung der Sitze auf die Gruppen regelt, spricht allerdings nicht wie § 12 Abs. 1 und 3 PersVG, der die Bildung und Größe von Personalräten regelt, von den in der Regel beschäftigten Wahlberechtigten, oder wie § 12 Abs. 2 und § 13 Abs. 5 PersVG von der "in der Regel" vorhandenen Mindestzahl von Bediensteten, sondern stellt es auf die Stärke der Gruppen ab. Daß hiermit der tatsächliche Personalbestand gemeint sein soll, wird von der Antragstellerin aus dem Wortlaut der Vorschrift und aus dem das Personalvertretungsrecht beherrschenden Gruppenprinzip geschlossen, das jeder Gruppe im Verhältnis zu den anderen Gruppen eine entsprechende Vertretung sichern soll. Beide Gesichtspunkte vermögen jedoch die Auffassung der Antragstellerin nicht zu tragen.

Aus dem Wortlaut der Vorschrift läßt sich Entscheidendes zur Lösung der Streitfrage nicht gewinnen. Der Begriff "Stärke" ist nicht etwa eindeutig und nur in dem Sinne zu begreifen, daß es sich hierbei um die Zahl der tatsächlich beschäftigten Gruppenangehörigen handelt. Der Sprachgebrauch unterscheidet zwischen der Ist- und Sollstärke, ja auch der Begriff der Regelstärke verbindet sich mit diesem Wort. Das allein zeigt schon, daß eine Verbalinterpretation nicht weiterhilft, weil aus der Vorschrift selbst nicht ersichtlich ist, welchen Begriff der "Stärke" der Gesetzgeber im Auge hat.

Auch der Hinweis auf das Gruppenprinzip vermag die von der Antragstellerin vertretene Auffassung nicht zu rechtfertigen. Das Gruppenprinzip ist, wie das Bundesverwaltungsgericht wiederholt ausgesprochen hat, eines der tragenden Elemente des Personalvertretungsrechts. Es besagt, daß die besonderen Interessen der verschiedenen Gruppen weitgehend geschützt werden sollen (BVerwGE 5, 118 [BVerwG 13.06.1957 - II CO 3/56]). Die Vorschrift des § 13 Abs. 1 PersVG, daß jede Gruppe ihrer Stärke entsprechend im Personalrat vertreten sein soll, ist zwar ein Ausfluß dieses Prinzips. Damit ist aber noch nicht entschieden, daß nur die Berücksichtigung der tatsächlichen Stärke, d.h. der am Tage des Wahlausschreibens vorhandenen Gruppenangehörigen den Gruppenschutz verwirklicht.

Dagegen spricht folgendes: Die Amtszeit der Personalräte beträgt drei Jahre (§ 24 Satz 1 PersVG). Würde lediglich die am Tage des Wahlausschreibens bestehende tatsächliche Stärke maßgebend sein, so könnte schon kurze Zeit später, wenn eine Gruppe aus bestimmten Gründen vorübergehend besonders stark war, die gruppenmäßige Zusammensetzung des Personalrats den normalen Verhältnissen nicht mehr entsprechen mit der Folge, daß die vorübergehend besonders starke Gruppe ein durch nichts gerechtfertigtes Übergewicht, im Personalrat besäße. Das würde zwangsläufig zu einer Benachteiligung der übrigen Gruppen führen. Die von der Klägerin vertretene Auffassung widerspricht in einem solchen Falle der Schutzfunktion des Gruppenprinzips.

Dem Gruppenprinzip wird in weitaus größerem Maße und wirksamer Rechnung getragen, wenn solche vorübergehenden und meist auch voraussehbaren Veränderungen der Stärke keinen Einfluß auf die Verteilung der Sitze haben. Geht man von den "geregelten Verhältnissen" aus und wendet zur Bestimmung der Stärke eine auf längere Sicht abgestellte Betrachtungsweise des Personalbestandes an, so wird eine gruppenmäßige Zusammensetzung des Personalrats herbeigeführt, die während der Amtszeit nicht nur ein vorübergehendes, sondern nahezu ständiges echtes Spiegelbild der Stärke der einzelnen Gruppen in der Dienststelle gibt.

Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb es der Gesetzgeber bei der Bildung von Personalvertretungen und von Gruppenvertretungen innerhalb dieser Personalvertretungen auf die Zahl der in der Regel beschäftigten Wahlberechtigten oder auf die in der Regel Beschäftigten abstellt, bei der Verteilung der Sitze aber auf einmal von diesem Grundsatz abweichen sollte. Die Vorschriften der §§ 12 und 13 PersVG zeigen in ihrer Gesamtheit, daß es der Gesetzgeber nicht den Zufälligkeiten des Tages überlassen wollte, ob eine Personalvertretung gebildet wird und welche Stärke sie haben soll. Dasselbe gilt auch für die Gruppenvertretungen. Warum von diesem Prinzip auf einmal bei der Verteilung der Personalratssitze - also bei der Stärke der Gruppenvertretungen - abgewichen werden soll, dafür läßt die von der Antragstellerin vertretene Auffassung eine einleuchtende Erklärung vermissen. Sie läßt sich auch nicht geben.

Verschiedentlich beruft man sich zur Begründung der Auffassung der Antragstellerin auf eine Entscheidung des Reichsarbeitsgerichts zu den §§ 15, 16 des Betriebsrätegesetzes vom 4. Februar 1920 (RGBl. S. 147), ohne dabei jedoch zu berücksichtigen, daß das Reichsarbeitsgericht in dieser Entscheidung sowohl für die Sollstärke der Betriebsvertretung als auch für die gruppenmäßige Verteilung die z. Zt. der Wahlanberaumung vorhandene Belegschaftszahl für maßgebend erklärt hat (RAG 13, 428). Es fand also bereits damals ein einheitliches Prinzip bei der Ermittlung der Größe und der gruppenmäßigen Zusammensetzung der Personalvertretung Anwendung, so daß diese Entscheidung nicht für die von der Antragstellerin vertretene Auffassung, sondern dafür spricht, daß der Gesetzgeber, wenn er bei der Bildung und Größe der Personalvertretungen auf die Regelstärke abgestellt hat, kein anderes Prinzip bei der Bildung und Stärke der Gruppenvertretungen einführen wollte. Deshalb kann das Wort "Stärke" bei seinem vielfältigen Sinngehalt nur im Gesamtzusammenhang der die Bildung von Personalvertretungen regelnden Vorschriften ausgelegt werden. Daß diese Auslegung dazu führt, die Regelstärke der Gruppen maßgebend sein zu lassen, wird auch noch durch folgendes bewiesen:

§ 25 Abs. 1 Buchst. a PersVG sieht eine Neuwahl dann vor, wenn mit Ablauf eines Jahres, vom Tage der Wahl gerechnet, die Zahl der regelmäßig Beschäftigten um die Hälfte, mindestens um 50 gestiegen oder gesunken ist. Durch diese Regelung soll eine wesentliche Veränderung in der Stärke des Personals durch Neuwahl berücksichtigt werden. Auch hier stellt es der Gesetzgeber auf die Regelzahl der Beschäftigten ab. Er will damit einen diesem Stand angepaßte Stärke der Personalvertretung, die für die ordnungsgemäße Erfüllung der ihr zugewiesenen Aufgaben wesentlich ist, sicherstellen. Mit diesen gesetzgeberischen Absichten wäre es unvereinbar, die Stärke der Gruppenvertretungen den Zufälligkeiten des gerade vorhandenen Personalbestandes zu überlassen. Vielmehr kommt es auch hier nach der erkennbaren Absicht des Gesetzgebers auf den Regelstand an.

In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, daß es § 18 Abs. 2 des Betriebsrätegesetzes entsprechend dem dort geltenden Prinzip der tatsächlichen Beschäftigtenzahl bei den Neuwahlen auf die Erhöhung oder Verminderung der Zahl der tatsächlich Beschäftigten abstellte und deshalb auch bei der Erhöhung der Belegschaftszahl die vorübergehend Beschäftigten berücksichtigte.

Das Beschwerdegericht hat es somit zu Recht bei seiner Entscheidung auf die Zahl der regelmäßig beschäftigten Bediensteten abgestellt. Daß es sich dabei um wahlberechtigte Bedienstete handeln muß, fordert § 13 Abs. 1 PersVG nicht.

Der Regelstand der Bediensteten einer Behörde ergibt sich nicht, auch was die Gruppenzugehörigkeit betrifft, ausschließlich aus dem Stellenplan; er kann nur als Anhalt dienen und macht keineswegs eine Nachprüfung der Frage, wer als regelmäßig Beschäftigter anzusehen ist, gegenstandslos. Nicht selten bleiben die im Stellenplan vorgesehenen Stellen unbesetzt. Geschieht dies über einen längeren Zeitraum hinaus, wobei schon ein Zeitraum von einem Jahr genügen kann, so ist nicht der Stellenplan, sondern die länger andauernde Verwaltungspraxis bei der Stellenbesetzung maßgebend für die Bestimmung dessen, was Regelstand ist. Ebenso werden nicht selten abweichend vom Stellenplan Angestellte über einen längeren Zeitraum hinaus mit Aufgaben beschäftigt, zu deren Erfüllung nach dem Stellenplan Beamte vorgesehen sind. Auch in einem solchen Falle kann dem Stellenplan eine ausschlaggebende Bedeutung nicht beigemessen werden. Auch müssen zu der Dienststelle abgeordnete Bedienstete, wenn derartige Abordnungen in einem bestimmten Umfange regelmäßig verfügt werden, bei der Größe und Sitzverteilung mitgerechnet werden, weil es sich hierbei um "in der Regel Beschäftigte" handelt. Andererseits können saisonbedingt eingestellte Bedienstete ebensowenig bei der Ermittlung der Regelzahl mitgerechnet werden, wie solche Kräfte, die nur vorübergehend für eine auf kurze Zeit bemessene Arbeitsleistung eingestellt sind.

Nach den für das Rechtsbeschwerdegericht bindenden Feststellungen der Vorinstanz handelt es sich bei dem größten Teil der über den Stellenplan hinaus beschäftigen Angestellten um Kräfte, die eigentlich hätten im Probebeamtenverhältnis stehen müssen und die auch später in das Beamtenverhältnis übergeführt worden sind. Daraus geht hervor, daß nicht eine sich über längere Zeit erstreckende Besetzung von Beamtenstellen mit Angestellten vorlag, sondern es sich lediglich um vorübergehende Maßnahmen handelte, deren Berücksichtigung bei der Sitzverteilung zu einer Verzerrung des zwischen den Gruppen bestehenden Stärkeverhältnisses führen würde. Das Beschwerdegericht hat es daher mit Recht auf den Stellenplan abgestellt.

Der angefochtene Beschluß ist daher durch Zurückweisung der Rechtsbeschwerde zu bestätigen.

Unbegründet ist der Hinweis des Beteiligten zu 3), die Entscheidungsformel des angefochtenen Beschlusses sei unzulänglich gefaßt. Dadurch, daß das Beschwerdegericht die beiden Beschlüsse des Verwaltungsgerichts aufgehoben und den Antrag zurückgewiesen hat, steht fest, daß die im Wahlausschreiben angegebene und bei der Bekanntmachung des Wahlergebnisses festgestellte Zahl der Personalratssitze und deren Verteilung auf die Gruppen richtig ist. Zweifel können sich hieraus nicht ergeben.

Unerheblich ist auch die von dem Beteiligten zu 3) aufgeworfene Frage, ob der Berichtigungsbeschluß des Verwaltungsgerichts ergehen konnte. Nachdem das Beschwerdegericht ihn aufgehoben hatte und die Rechtsbeschwerde der Antragstellerin dagegen keine Einwände erhoben hatte, unterlag das Verfahren insoweit nicht mehr der rechtlichen Nachprüfung durch den Senat.