I.

Gegenstand der beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof anhängigen Normenkontrollsache ist die Verordnung über den Verkehr mit Lebensmitteln und über die Reinlichkeit in Lebensmittelbetrieben im Bereich der Stadt Würzburg (Würzburger Lebensmittelverordnung) vom 26. Oktober 1983, bekanntgemacht in den örtlichen Verkündungsblättern - Main-Post und Fränkisches Volksblatt, jeweils Nr. 261/83 vom 12. November 1983 - in der Fassung der Änderungsverordnung vom 24. Februar 1986, die ebenfalls ortsüblich bekanntgemacht worden ist.

Diese Verordnung ist aufgrund des Art. 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Buchst. a und Art. 15 des bayerischen Landesstraf- und Verordnungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. November 1974 (GVBl. S. 753), zuletzt geändert durch Gesetz vom 7. September 1982 (GVBl. S. 722) und des § 10 Abs. 2 des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes in Verbindung mit § 1 der bayerischen Verordnung über Zuständigkeiten im Lebensmittel- und Bedarfsgegenständerecht vom 7. November 1975 (GVBl. S. 354) erlassen worden.

Wegen mehrfacher Zuwiderhandlungen ist der Antragsteller in der Vergangenheit zu verschiedenen Geldbußen verurteilt worden. Mit Bescheid vom 13. August 1981 legte die Antragsgegnerin dem Antragsteller bestimmte Verpflichtungen zur Erfüllung der Anforderungen der Lebensmittelverordnung auf. Das diesbezügliche Verwaltungsstreitverfahren endete durch Vergleich. Im Normenkontrollverfahren rügt der Antragsteller, daß die Lebensmittelverordnung, da sie nicht landesweit gelte, das Gleichbehandlungsgebot verletze und daß sie nicht in der gebotenen Weise zwischen Betrieben, die der Lagerung von Lebensmitteln dienen, und sonstigen lebensmittelverarbeitenden Betrieben unterscheide In § 1 Abs. 2 der Verordnung sei eine Unterscheidung zwischen "Behandeln" und "Aufbewahren" der Lebensmittel geboten. Auch hätte in § 1 Abs. 4 und in § 7 der Verordnung zwischen Betriebsräumen, die dem Verkauf von Lebensmitteln dienen, und Lagerräumen differenziert werden müssen. Auch in § 9 der Verordnung fehle die gebotene Differenzierung zwischen Lagerhäusern und sonstigen lebensmittelbehandelnden Betrieben. Insbesondere die in § 9 Abs. 6 angeordnete tägliche Betriebsreinigung sei für Lagerhäuser, in denen an Samstagen, Sonn- und Feiertagen nicht gearbeitet werde, unzumutbar.

Mit seinem Normenkontrollantrag beantragt der Antragsteller, festzustellen, daß § 1 Abs. 2 und 4, §§ 7 und 9 der Würzburger Lebensmittelverordnung nichtig sind.

Die Antragsgegnerin beantragt vor dem Normenkontrollgericht, den Normenkontrollantrag abzulehnen. Sie ist der Auffassung, der Begriff "Behandeln" umfasse auch den Begriff des "Lagerns". § 7 der Verordnung sei gerechtfertigt, da in einem Lebensmittellager ebenso wie in einem Verkaufsraum oder einem Warenhaus bei nicht hygienischer Behandlung oder unhygienischen Zuständen Lebensmittel negativ beeinflußt werden könnten. Unterschiedliche Anforderungen an Lagerhäuser und sonstige Betriebsräume seien daher nicht sachgerecht. § 9 Abs. 6 der Verordnung sei im übrigen dahin zu verstehen, daß die tägliche Reinigung nur bei tatsächlichem Offenhalten des Betriebes zu erfolgen habe.

Das Normenkontrollgericht hat aufgrund mündlicher Verhandlung vom 25. Februar 1988 mit Beschluß vom 28. April 1988 die Sache dem Bundesverwaltungsgericht zur Klärung folgender Frage vorgelegt:

Ist § 10 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen (Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz - LMBG) vom 15. August 1974 (BGBl. I S. 1945), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2610) dahin auszulegen, daß die Landesregierungen die Ermächtigung zum Erlaß der Rechtsverordnungen nach § 10 Abs. 1 LMBG analog § 10 Abs. 1 Satz 2 LMBG nur insoweit auf Landkreise und kreisfreie Gemeinden weiter übertragen können, als dies erforderlich ist, um besonderen regionalen Gegebenheiten Rechnung tragen zu können?

Das Normenkontrollgericht geht davon aus, daß die gesetzliche Ermächtigung in § 10 Abs. 2 Satz 2 LMBG den Landesregierungen nicht nur eigene Regelungen, sondern auch eine regionale Subdelegation solange ermöglicht, als der Bundesminister von seiner Verordnungskompetenz nach § 10 Abs. 1 Satz 1 LMBG keinen Gebrauch gemacht hat. Es hält den Regionalvorbehalt in § 10 Abs. 1 Satz 2 LMBG nur im Verhältnis zwischen Bund und Ländern für einschlägig, nicht aber für das Verhältnis zwischen Landesregierungen und nachgeordneten Behörden.

Zu der Vorlage hat sich der Antragsteller nicht geäußert. Die Landesanwaltschaft Bayern und der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht folgen in der Sache der Auffassung des Normenkontrollgerichts.

II.

Die Vorlage ist zulässig. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO legt das Normenkontrollgericht die Sache dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Auslegung revisiblen Rechts vor, wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat und es für seine Entscheidung auf die Beantwortung der vorgelegten Frage ankommt. Diese Voraussetzungen für eine Vorlage hat das Normenkontrollgericht im Vorlagebeschluß unter Begründung seiner Rechtsauffassung darzulegen (vgl. Beschluß vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - in BVerwGE 56, 172 <175> = Buchholz 310 § 47 Nr. 3 S. 4 und Beschluß vom 18. August 1982 - BVerwG 4 N 1.81 - in BVerwGE 66, 116 <118>).

Die vorgelegte Rechtsfrage betrifft die Auslegung des § 10 Abs. 2 Satz 2 des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes und damit die Auslegung revisiblen Rechts. Sie hat auch grundsätzliche Bedeutung, wie das Normenkontrollgericht zutreffend ausgeführt hat. Denn von der Auslegung der Subdelegationsermächtigung in § 10 Abs. 2 Satz 2 LMBG hängt es ab, ob über den vom Normenkontrollgericht zu entscheidenden Fall hinaus eine Vielzahl kommunaler Hygienevorschriften rechtlichen Bestand hat oder nicht.

Die Vorlagefrage ist im vorliegenden Fall auch entscheidungserheblich, wie das Normenkontrollgericht zutreffend dargelegt hat. Bei Bejahung der Vorlagefrage hätte der Normenkontrollantrag Erfolg, da der maßgeblichen Verordnung die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage fehlen würde. Bei Verneinung der Vorlagefrage wäre hingegen der Normenkontrollantrag abzulehnen, da er zwar zulässig, nicht aber begründet wäre.

Die vorgelegte Rechtsfrage ist dahin zu beantworten, daß § 10 Abs. 2 Satz 2 LMBG nicht voraussetzt, daß die Weiterübertragung erforderlich ist, um besonderen regionalen Gegebenheiten Rechnung tragen zu können (§ 10 Abs. 1 Satz 2 LMBG).

Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen: In § 10 LMBG sind zwei verschiedene Verordnungsermächtigungen geregelt. Zum einen wird in Absatz 1 der zuständige Bundesminister im Einvernehmen mit den dort genannten anderen Bundesministern und mit Zustimmung des Bundesrates ermächtigt, Hygienevorschriften zu erlassen, die eine einwandfreie Beschaffenheit der Lebensmittel von ihrer Herstellung bis zur Abgabe an den Verbraucher sicherstellen, soweit es erforderlich ist, um der Gefahr einer ekelerregenden oder sonst nachteiligen Beeinflussung von Lebensmitteln, wie durch Mikroorganismen, Verunreinigungen, Gerüche, Temperaturen, Witterungseinflüsse oder Behandlungs- oder Zubereitungsverfahren, vorzubeugen, sofern nicht die Voraussetzungen für eine Regelung durch Rechtsverordnungen nach § 9 LMBG oder nach § 11 Abs. 2 des Bundes-Seuchengesetzes erfüllt sind. Zum anderen sind durch Absatz 2 die Landesregierungen ermächtigt, Rechtsverordnungen dieser Art solange zu erlassen, wie der Bundesminister von seinem Verordnungsrecht keinen Gebrauch macht.

In § 10 Abs. 1 LMBG ist damit die Ermächtigung zum Erlaß einer Bundeshygieneverordnung für den zuständigen Bundesminister eingeräumt, während in Absatz 2 die Kompetenz der Landesregierungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen der in Absatz 1 näher umschriebenen Art bundesrechtlich bestätigt wird, solange der Bundesminister von seinem Verordnungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat. Damit wird dem Grundsatz der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 72 Abs. 1 GG ("Im Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrechte keinen Gebrauch macht") Rechnung getragen, allerdings mit der Maßgabe, daß die Rechtsverordnungen den materiellen Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 LMBG entsprechen müssen. Die Verordnungsermächtigung nach § 10 Abs. 2 Satz 1 LMBG gilt damit gewissermaßen nur zeitlich befristet, nämlich solange der Bund von seinem Verordnungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat oder mit anderen Worten: die Sperrwirkung des Bundesrechts für landesrechtliche Hygienevorschriften tritt erst ein, wenn eine bundesrechtliche Verordnung nach § 10 Abs. 1 LMBG vorliegt, was bisher nicht der Fall ist.

Ausgehend von diesem grundlegenden Unterschied zwischen den Verordnungsermächtigungen in § 10 Abs. 1 und Abs. 2 sind die Möglichkeiten der Subdelegation in § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 sowie in § 10 Abs. 2 Satz 2 LMBG zu würdigen. Nach § 10 Abs. 1 Satz 2 LMBG kann der Bundesminister die Ermächtigung in den Rechtsverordnungen nach Satz 1 auf die Landesregierungen übertragen, soweit dies erforderlich ist, um besonderen regionalen Gegebenheiten Rechnung tragen zu können. Nach § 10 Abs. 1 Satz 3 LMBG sind die Landesregierungen ihrerseits befugt, diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere (Landes-)Behörden zu übertragen. Damit liegt eine weitere Subdelegationsmöglichkeit vor. Beide Übertragungsmöglichkeiten der Verordnungsermächtigung in § 10 Abs. 1 LMBG haben jedoch wiederum zur Voraussetzung, daß ein bundesrechtlicher Übertragungsakt durch den zuständigen Bundesminister vorliegt.

Die Subdelegation in § 10 Abs. 2 Satz 2 spiegelt hingegen den bis zum Erlaß einer Bundeshygieneverordnung geltenden Rechtszustand wider, wonach entsprechend der Maßgabe des jeweiligen Landesrechts (z.B. durch Polizeiverordnungen oder ordnungsbehördliche Verordnungen) die Länder eigene Hygienevorschriften erlassen können, wobei sie auch über die Frage einer möglichen Verordnungaermächtigung und einer etwaigen Subdelegation entscheiden können.

Die besonderen regionalen Gegebenheiten spielen dabei nur für eine Subdelegation nach § 10 Abs. 1 Satz 2 LMBG eine Rolle. Das ergibt eine am Wortlaut, an der Entstehungsgeschichte und an der Systematik orientierte Gesetzesauslegung. Die besonderen regionalen Gegebenheiten ("Regionalvorbehalt") sind vom Gesetzgeber bei der Subdelegationsmöglichkeit des § 10 Abs. 2 LMBG nicht erwähnt. Hätte ein Regionalvorbehalt hier verankert werden sollen, so hätte das der Gesetzgeber zum Ausdruck bringen können und müssen. Die Wortlautinterpretation wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt, worauf zutreffend der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hingewiesen hat. § 10 LMBG in der Fassung des Regierungsentwurfs (vgl. BT-Drucks. 7/255) sah überhaupt keine Ermächtigungsübertragung vor. In der Stellungnahme des Bundesrates (Nr. 5 zu Art. 1) ist der Vorschlag enthalten, dem § 10 folgenden Absatz 2 anzufügen: "(2) Die Landesregierungen werden ermächtigt, Rechtsverordnungen nach Abs. 1 soweit und solange zu erlassen, wie der Bundesminister von seinem Verordnungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat. Die Landesregierungen sind befugt, die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Behörden zu übertragen". Zur Begründung führte der Bundesrat aus, daß in den Übergangs- und Außerkraftsetzungsvorschriften der Art. 2 bis 11 des LMBG keine Regelung für die Fortgeltung der Hygienevorschriften der Länder getroffen worden sei. Daneben werde es erforderlich sein, in Bereichen, für die eine Bundesverordnung nicht erlassen werden wird, örtliche Regelungen treffen zu können.

In ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates (Anlage 3 zur BT-Drucks. 7/255) hat die Bundesregierung den Ergänzungsvorschlag des Bundesrates aufgegriffen, aber in der Weise modifiziert, wie es der vom Bundestag beschlossenen, geltenden Fassung des § 10 LMBG entspricht. In ihrer Begründung hat die Bundesregierung darauf hingewiesen, daß die vom Bundesrat vorgeschlagene Fassung es den Landesregierungen ermöglichen würde, auch in den Fällen, in denen bundeseinheitliche Regelungen getroffen werden, unbeschränkt darüber hinausgehende örtliche Sonderregelungen zu erlassen. Damit würde aber die mit der Ermächtigung des § 10 Abs. 1 angestrebte bundeseinheitliche Gestaltung der hygienerechtlichen Bestimmungen im Verkehr mit Lebensmitteln in Frage gestellt werden. Im übrigen hat die Bundesregierung darauf hingewiesen: "Andererseits ist nicht zu verkennen, daß in bestimmten Fällen besondere örtliche Gegebenheiten Regelungen erforderlich machen, die jedoch nicht geeignet sind, in einer Bundes-Hygieneverordnung Platz zu finden. Diesen Besonderheiten kann durch die in Satz 2 des Absatzes 1 vorgesehene Delegationsbefugnis Rechnung getragen werden".

Der Bericht des Ausschusses für Jugend, Familie und Gesundheit zum Entwurf des Gesetzes zur Gesamtreform des Lebensmittelrechts geht auf die unterschiedlichen Formulierungsvorschläge nicht mehr ein und schließt sich insoweit der Gegenäußerung der Bundesregierung an (vgl. BT-Drucks. 7/2269).

Aus der Entstehungsgeschichte wird somit deutlich, daß die Verordnungsermächtigung und die Subdelegationsmöglichkeit in § 10 Abs. 2 das Fortgelten der landesrechtlichen Hygienevorschriften sicherstellen sollten, bis eine bundesrechtliche Hygienevorschrift erlassen worden ist. Die Rücksichtnahme auf besondere regionale Gegebenheiten sollte nach dem objektivierten Willen des Gesetzgebers hingegen nur bei Vorliegen einer bundeseinheitlichen Regelung eine Rolle spielen.

Dieses Ergebnis wird auch durch die systematische Interpretation gestützt. Denn der Regionalvorbehalt ist nur bei Vorliegen einer bundeseinheitlichen Regelung sinnvoll. Er stößt ins Leere, wenn es um das - einstweilige - Fortgelten der bisherigen landesrechtlichen Bestimmungen geht. Diese können nach dem jeweiligen Landesorganisationsrecht entweder landeseinheitlich oder dezentralisiert von verschiedenen örtlichen Verwaltungsträgern getroffen sein. Daß an diesem Zustand § 10 Abs. 2 LMBG nichts ändern wollte, zeigt in aller Deutlichkeit die Gesetzesbegründung.