Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.07.1977, Az.: BVerwG VII C 72.74

I.

Das klagende Luftverkehrsunternehmen wendet sich dagegen, daß der Beklagte die Erhöhung der Entgelte für das Landen und Abstellen von Kleinluftfahrzeugen (Gebührenordnung) auf dem von der Beigeladenen betriebenen Verkehrsflughafen H... ... genehmigt hat.

Die Gebührenerhöhung der Beigeladenen entsprach einem Vorschlag der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen (ADV) und geschah mit der Begründung, daß die bisherige Höhe der Benutzungsentgelte nicht ausreiche, um die anfallenden Kosten zu decken. Der von der Beklagten beteiligte Bundesminister für Verkehr stimmte dem ADV-Vorschlag zu. Die daraufhin von der Beklagten der Beigeladenen mit Bescheid vom 7. Juni 1971 erteilte Genehmigung wurde zusammen mit dem Wortlaut der genehmigten Änderung der Gebührenordnung vom Bundesminister für Verkehr in den Nachrichten für Luftfahrer, Teil I vom 24. Juni 1971 S. 92 veröffentlicht.

Der Kläger, der bis 1973 den Motorflug betrieb und seit Erlaß der Genehmigung vom 7. Juni 1971 für eine Reihe von gebührenpflichtigen Landungen auf dem Flughafen H... in Anspruch genommen wird, ist der Ansicht, daß die von der Beklagten genehmigte Erhöhung der Flughafenbenutzungsentgelte, die Steigerungen bis zu 150 v.H. für das Landen und bis zu etwa 170 v.H. für das Abstellen von Kleinluftfahrzeugen vorsehe, weder durch konkrete Berechnungen untermauert noch mit dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip vereinbar sei. Er - der Kläger - habe gegen die Beklagte als Genehmigungsbehörde einen Rechtsanspruch darauf, mit derartigen Benutzungsentgelten nur in der rechtlich zulässigen Höhe belastet zu werden.

Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren gegen die Genehmigung gerichtete Anfechtungsklage des Klägers ist als unzulässig abgewiesen worden. Das Berufungsgericht hat in seinem die Berufung des Klägers zurückweisenden Urteil im wesentlichen ausgeführt:

Dem Kläger fehle die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Er werde durch den Genehmigungsbescheid der Beklagten nicht betroffen und könne dementsprechend nicht in seinen Rechten berührt sein.

Der Kläger stehe nicht in unmittelbaren Rechtsbeziehungen zur Beklagten. Der angefochtene Genehmigungsbescheid sei vielmehr aus einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis hervorgegangen, das ausschließlich zwischen der Beigeladenen als Flughafenunternehmer und der Beklagten als zuständiger Luftfahrtbehörde zustande gekommen sei und bestimmte, im Luftverkehrsgesetz und in der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung geregelte Genehmigungs- und Aufsichtsbefugnisse der Beklagten umfasse. Die Rechtsbeziehungen zwischen dem Flughafenunternehmer und dem Kläger als Flughafenbenutzer würden erst durch die Benutzung der Flughafeneinrichtung begründet. Sie seien privatrechtlicher Natur, wobei die Benutzungsordnungen und die Entgeltregelung des Flughafenunternehmers in der Art allgemeiner Geschäftsbedingungen Bestandteil des in der Regel als Mietvertrag zu qualifizierenden zivilrechtlichen Vertrages würden. Erstmalig in diesem Augenblick sei der Benutzer von der Entgeltregelung rechtlich betroffen. Die Genehmigung dieser Regelung durch die Beklagte finde in einem rechtlichen Vorfelde statt. Von ihr gingen lediglich mittelbare rechtliche Ausstrahlungen auf das jeweils einzeln und zeitlich später begründete privatrechtliche Nutzungsverhältnis aus.

Die Genehmigung habe auch nicht einen der Befriedigung des Eigeninteresses des Klägers dienenden Rechtssatz zum Gegenstand. Sie diene ausschließlich dem öffentlichen Interesse. Die Wahrung dieses Interesses schließe nicht aus, daß die Genehmigungsbehörde auch die Interessenlage der Flughafenbenutzer würdigen müsse. Dies geschehe aber lediglich durch Berücksichtigung des Gruppeninteresses mit der Sicht auf das Allgemeininteresse an einem geordneten und zufriedenstellenden Luftverkehr. Der einzelne Luftfahrtunternehmer finde gegenüber der Entgeltregelung durch die Flughafenunternehmer Rechtsschutz vor den Zivilgerichten. Ihm böten die allgemeinen Grundsätze des Vertragsrechts und die Vorschrift des § 315 Abs. 3 BGB eine ausreichende Handhabe, um unbilligen Forderungen zivilrechtlich entgegenzutreten.

Mit der Revision verfolgt der Kläger seine Anfechtungsklage weiter, hilfsweise beantragt er,

Er macht geltend:

Der Kläger stehe zu der Beklagten wegen der streitbefangenen Genehmigung in unmittelbaren Rechtsbeziehungen. Grundlage der Gebührenpflicht sei nicht ein Vertragsschluß zwischen Flughafenunternehmen und Flughafenbenutzer, sondern die Auferlegung der Gebührenpflicht durch den Gebührentarif und seitens des Benutzers das sozialtypische Benutzungsverhalten. Auf den Willen des Flughafenbenutzers komme es nicht an. Er sei gebührenpflichtig, wenn er den Tatbestand des Gebührentarifs verwirkliche, auch wenn er mit dem Tarif nicht einverstanden sei. Die behördliche Genehmigung des Gebührentarifs sei somit das, was den Benutzer dem Gebührentarif unterwerfe. Sie beschränke seine Freiheitsrechte aus Art. 2 Abs. 1 GG. Der Benutzer habe gegen den Staat den Anspruch auf Vermeidung eines rechtsfehlerhaft hohen Gebührentarifs. Dabei gehe es um die rechtlich richtige Gebühr für den typisierten Regelfall.

Überdies habe das Berufungsgericht seine Aufklärungspflicht aus § 86 Abs. 1 VwGO verletzt. Der Flughafenbetrieb der Beigeladenen sei nicht nur materiell öffentliche Verwaltung, die Beigeladene sei auch ein Unternehmen der öffentlichen Hand. Ihre Gesellschafter und damit Inhaber seien zu 100 % staatliche Subjekte. Das Berufungsgericht habe versäumt, diese tatsächliche Feststellung zu treffen.

Die Beklagte beantragt,

Sie unterstützt das angefochtene Urteil mit weiteren Rechtsausführungen. Die Verfahrensrüge der Revision hält sie für unbegründet. Die Beteiligung der öffentlichen Hand an der Beigeladenen sei nach der maßgebenden und richtigen Rechtsauffassung des Berufungsgerichts nicht entscheidungserheblich, um die Klagebefugnis des Klägers zu verneinen.

Der Oberbundesanvalt beteiligt sich am Verfahren. Auch nach seiner Auffassung fehlt dem Kläger für die Anfechtungsklage die Klagebefugnis.

II.

Die Revision des Klägers kann keinen Erfolg haben. Das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts verstößt nicht gegen Bundesrecht.

1.

Die vom Kläger angefochtene behördliche Genehmigung der Änderung der "Gebührenordnung" des beigeladenen Flughafenunternehmers - nämlich des Entgelts für das Landen und Abstellen von Flugzeugen auf dem Verkehrsflughafen der Beigeladenen findet ihre Rechtsgrundlage in § 6 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG - und in dem auf Grund der Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Nrn. 1 und 3 dieses Gesetzes erlassenen § 43 Abs. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung vom 28. November 1968 (BGBl. I S. 1264) - LuftVZO -. § 6 Abs. 1 LuftVG erlaubt die Anlage und den Betrieb von Flughäfen nur mit behördlicher Genehmigung, die von der Luftfahrtbehörde des Landes erteilt wird, in dem das Gelände liegt (§ 39 Abs. 1 LuftVZO). Da zum Betrieb des Flughafens auch die Ordnung seiner Benutzung gehört, bestimmt § 43 Abs. 1 LuftVZO, daß der Lufthafenunternehmer der Genehmigungsbehörde eine Benutzungsordnung und bei Verkehrsflughäfen außerdem eine Regelung der Entgelte für das Starten, Landen und Abstellen von Luftfahrzeugen sowie für die Benutzung von Fluggasteinrichtungen zu erlassen und der Genehmigungsbehörde zur Genehmigung vorzulegen hat, die gemäß § 43 Abs. 2 LuftVZO die Bekanntmachung der Benutzungsordnung und der Regelung der Entgelte veranlaßt. Das gleiche gilt für jede Änderung der Benutzungsordnung und der Entgeltregelung (§ 6 Abs. 4 LuftVG).

Die Genehmigung der (generellen) Regelung der Flughafenbenutzungsentgelte gemäß § 43 LuftVZO ist mithin ein Mittel der gemäß § 47 LuftVZO angeordneten staatlichen Aufsichtsgewalt. Sie ist eine im öffentlichen Recht wurzelnde behördliche Maßnahme, die die Voraussetzung für eine wirksame Entgeltregelung des Flughafenunternehmers schafft und demgemäß rechtsgestaltenden Charakter hat. Sie ist damit ein gestaltender Verwaltungsakt im Sinne von § 42 Abs. 1 VwGO (vgl. Hofmann-Grabherr, Luftverkehrsgesetz, 1971, § 6 RdNrn. 27, 56; ebenso für die Genehmigung nach § 6 LuftVG Urteil des IV. Senats vom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 -, NJW 1969, 340 ff., insoweit nicht abgedruckt). Für die Anfechtung der Genehmigung ist daher der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 VwGO gegeben.

2.

Das Berufungsgericht hat gleichwohl zutreffend die Klage abgewiesen; denn der Kläger kann durch die der Beigeladenen erteilten Genehmigung der Beklagten nicht in seinen eigenen Rechten verletzt sein, so daß es auf die behauptete Rechtswidrigkeit der Genehmigung nicht ankommt (§§ 42 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Ein Kläger ist in seinen Rechten nur dann verletzt, wenn sein rechtlich geschützter Lebenskreis durch den angefochtenen Verwaltungsakt betroffen wird (statt vieler BVerwGE 10, 122 [123]). Ob diese Voraussetzung bei einem Kläger erfüllt ist, der - wie hier - allenfalls Drittbetroffener des nicht an ihn, sondern einen anderen - hier an den beigeladenen Flughafenunternehmer - gerichteten Verwaltungsakts ist, kann nur den jeweils in Frage stehenden Vorschriften entnommen werden, auf denen der Verwaltungsakt beruht (BVerwGE 27, 29 [31]). Diese Prüfung wird nicht erübrigt durch den Hinweis des Klägers auf sein Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG, nämlich auf sein "Recht auf Freiheit von ungesetzlichen Eingriffen". Denn bei Klagen sog. Drittbetroffener ist eben gerade entscheidend, ob überhaupt ein "Eingriff" in ihren rechtlichen Status vorliegt.

a)

Die gemäß § 43 LuftVZO erteilte öffentlich-rechtliche Genehmigung des erhöhten Entgelts für das Landen und Abstellen von Luftfahrzeugen beschränkt sich in ihrer Rechtswirkung allein auf das Rechtsverhältnis der Beklagten zur Beigeladenen als Genehmigungsempfängerin. Die Genehmigung gibt dem entsprechenden Antrag der Beigeladenen statt und schafft die rechtliche Voraussetzung für den Bestand des geänderten Entgelts, indem sie die Beigeladene nunmehr berechtigt, diese neue Regelung den Flughafenbenutzern gegenüber geltend zu machen. Eine weitere rechtlich selbständige Wirkung hat die Genehmigung nicht. Sie ist im Verhältnis zur Klägerin ebenso wie das Aufstellen der Regelung selbst ein rein tatsächlicher Vorgang. Die Genehmigung kann daher ebensowenig wie der bloße Bestand der Entgeltregelung die Rechtsstellung des Luftfahrtunternehmers berühren. Das geschieht - wie bei jeder abstrakt generellen Regelung - erst durch die Anwendung der genehmigten Regelung im konkreten Einzelfall. Diese Anwendung wird hier dadurch ausgelöst, daß der Kläger den Tatbestand der Entgeltregelung verwirklicht, also den Verkehrsflughafen der Beigeladenen durch das Landen oder Abstellen eines von ihm gehaltenen Luftfahrzeugs benutzt und auf diese Weise in Rechtsbeziehungen zu der Beigeladenen tritt.

Ob diese Rechtsbeziehungen entsprechend der nahezu einhelligen Ansicht (BGH, Urteil vom 10. Juli 1969 in BB 1969, 1239 = Der Betrieb 1969, 1790 = MDR 1970, 214 und Urteil vom 27. Oktober 1972 in DVBl. 1974, 558 ff.; ferner Hofmann-Grabherr, a.a.O., RdNrn. 35 ff. zu § 6 LuftVG; Schleicher-Reymann-Abraham, Das Recht der Luftfahrt, 2. Bd., 3. Aufl. 1966, Anm. 24, 29 zu § 6 LuftVG; Ruhwedel, BB 1965, 1093 [1094]) privatrechtlich oder, wie Ossenbühl (DVBl. 1974, 541 ff.) annimmt, öffentlich-rechtlich sind, ist hier unerheblich. Für die Frage nach der rechtlichen Eingriffsqualität der vom Kläger angefochtenen Genehmigung nach § 43 LuftVZO ist allein entscheidend, daß für den Kläger der rechtliche Entstehungsgrund des Entgelts nicht die Genehmigung der Beklagten, sondern die von ihm bewirkte Benutzung des Flughafens der Beigeladenen ist und daß die Genehmigung die durch diese Benutzung begründeten Rechtsbeziehungen zwischen dem Kläger und der Beigeladenen nicht rechtlich bindend mitgestaltet. Nur wenn letzteres der Fall wäre, könnte in ein Recht des Klägers eingegriffen sein (BVerwGE 28, 131 [135]). Der BGH hat jedoch von seinem privatrechtlichen Ausgangspunkt her ausdrücklich betont, daß die Genehmigung nach § 43 LuftVZO im Falle der Anwendung der genehmigten Entgeltregelung auf den Benutzer die richterliche Inhaltskontrolle dieser Regelung im Zivilrechtswege nicht ausschließt (DVBl. 1974, 558 [561]). Nichts anderes würde gelten, wenn die Entgeltregelung nach § 43 LuftVZO entgegen der herrschenden Ansicht als öffentlich-rechtliche Gebühr angesehen werden sollte. Denn es bedarf keiner weiteren Ausführungen, daß eine abstrakt generelle Gebührenregelung öffentlich-rechtlicher Art (Satzung oder Rechtsverordnung) bei ihrer Anwendung im Einzelfalle verwaltungsgerichtlich voll nachprüfbar wäre.

Dabei ist weiterhin unerheblich, ob die Beigeladene ein Unternehmen ist, das in öffentlicher Hand ist. Die in diesem Zusammenhang von der Revision erhobene Aufklärungsrüge ist unbegründet. Auch wenn wirtschaftlicher Träger der Beigeladenen allein die beklagte Stadt H... wäre, würde diese Tatsache weder an der rechtlichen Selbständigkeit der Beigeladenen als einer juristischen Person des Privatrechts noch daran etwas ändern, daß die behördliche Genehmigung nach § 43 LuftVZO allein für das öffentlich-rechtliche Verhältnis der Beklagten zum Genehmigungsempfänger - hier zu der Beigeladenen - rechtliche Bedeutung hat und auf die durch die Flughafenbenutzung im Einzelfall begründeten Rechtsbeziehungen zwischen dem Kläger und der Beigeladenen nicht unmittelbar und rechtlich bindend durchschlägt. Die rechtlichen Wirkungen der Genehmigung der Beklagten aus § 43 LuftVZO greifen nicht über den Rechtskreis der Beklagten und der Beigeladenen hinaus, auch wenn beide Rechtssubjekte mit der Ansicht des Klägers als "wirtschaftliche Einheit" behandelt werden müßten.

b)

Ein durch die angefochtene Genehmigung bewirkter Eingriff in ein Recht der Klägerin kann auch nicht mit der Begründung bejaht werden, daß § 43 LuftVZO, weil er die Regelung des Benutzungsentgelts von der behördlichen Genehmigung abhängig mache, ein Rechtssatz sei, der auch den Schutz des individuellen Interesses der einzelnen Luftfahrtunternehmer zum Gegenstand habe (vgl. hierzu BVerwGE 2, 290 [293]; 6, 167 [169]; 27, 29 [31]; 28, 131 [134]; 30, 135 [137]).

Das Berufungsgericht weist mit Recht darauf hin, daß die inhaltliche Beschreibung und Begrenzung der behördlichen Aufsichtspflicht über die § 43 LuftVZO nichts aussagt, dem § 6 LuftVG zu entnehmen ist, der zusammen mit § 32 Abs. 1 Nrn. 1 und 3 LuftVG die Ermächtigungsnorm des § 43 LuftVZO bildet, und daß dabei für die Beurteilung des Genehmigungszwecks, soweit dieser sich auf die Entgeltregelung als Teil der Ordnung des Flughafenbetriebes bezieht, allein der § 6 Abs. 3 LuftVG in Betracht kommt. Dort sind als Schutzgegenstand ausschließlich "die öffentlichen Interessen" genannt. Dies sind vor allem die Interessen der Allgemeinheit an einem sicheren, zuverlässigen und alle berechtigten Belange erfüllenden öffentlichen Verkehr mit Luftfahrzeugen (Hofmann-Grabherr, Luftverkehrsgesetz, a.a.O., RdNr. 25 zu § 6). Mit diesen Interessen der Allgemeinheit sind die wirtschaftlichen Eigenbelange des Klägers und der übrigen Luftfahrtunternehmer nicht identisch. Deren Abwägung mit den ihnen widerstreitenden Interessen des Flughafenunternehmers sieht § 6 Abs. 3 LuftVG in Verbindung mit § 43 LuftVZO lediglich aus dem Gesichtspunkt der Wahrung des öffentlichen Interesses vor (so auch der BGH in DVBl. 1974, 558 [561]). Die Revision des Klägers sagt selbst, daß der Prüfungsbereich, den § 43 LuftVZO der behördlichen Genehmigung gibt, nicht das individuelle Einzelinteresse, sondern das "typisierte Interesse der Gesamtheit der Flughafenbenutzer" umfasse (Bl. 226, 227 d.A.). Aus einer Rechtsvorschrift, die ein derartiges - nicht dem einzelnen Benutzer, sondern dem Gesamt(Staatsaufsichts-)interesse dienendes - Genehmigungsverfahren geschaffen hat, kann der einzelne Flughafenbenutzer kein geschütztes öffentliches Eigenrecht auf die gesetzmäßige Ausübung der behördlichen Aufsichtspflicht herleiten (so auch besonders BVerwGE 21, 338 [BVerwG 12.07.1965 - VII C 7/64] [340], bestätigt durch BVerfGE 31, 33 [BVerfG 27.04.1971 - 2 BvR 708/65] [39 ff.]; BVerwGE 31, 359 [367]).

Das vom Kläger geltend gemachte Interesse daran, daß die Beklagte die Entgeltregelung der Beigeladenen nur unter Einhaltung der Grundsätze ordnungsgemäßer Verwaltung genehmigt, ist demnach kein Individualinteresse im Sinne eines subjektiven öffentlichen Rechts. Es ist vielmehr gleichzusetzen dem Interesse der Allgemeinheit an der Wahrung der gesetzlichen Bestimmungen. Der Kläger ist nicht der Anwalt der Allgemeinheit. Seine Klage ist daher ihrem Wesen nach eine Popularklage, die dem verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz nicht unterliegt (BVerwGE 19, 269 [271]).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.