I.

Die klagende Gemeinde wendet sich gegen einen Widerspruchsbescheid der Regierung der O., die von der Klägerin gezahlte Darlehnszinsen nicht als beitragsfähigen Erschließungsaufwand für eine Erschließungsanlage angesehen hat. Der Beitragsbescheid war am 1. Februar 1967 gegen die beigeladene Eigentümerin des Grundstücks Fl. Nr. 2662/115 der Gemarkung Regensburg in Höhe von 10.619,37 DM ergangen. Der Berechnung waren auch Planungskosten der Klägerin sowie Kosten für Beschaffung von Geldmitteln (Darlehnszinsen) zugrunde gelegt worden. Der Beitrag wurde für die Thüringer Straße erhoben, an die das Grundstück der Beigeladenen als Eckgrundstück angrenzt. Im Widerspruchsbescheid vom 6. Dezember 1967 setzte die Regierung der O. den Beitrag auf 8.471,69 DM herab. Planungskosten und Darlehnszinsen hielt die Regierung nicht für beitragsfähig. Aus gleichem Grunde wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage mit Urteil vom 14. Juni 1968 ab.

Im Urteil vom 21. März 1972 hat das Berufungsgericht den Beitrag in Höhe von 8.709,79 DM für rechtmäßig gehalten, indem es Darlehnszinsen als beitragsfähig anerkannte, während die Klägerin ihre Planungskosten nicht mehr geltend machte. Zu Recht habe die Klägerin der Beigeladenen 238,10 DM Darlehns Zinsen in Rechnung gestellt, da Zinsen aus den für den Straßenbau aufgenommenen Darlehen beitragsfähiger Erschließungsaufwand seien. Als Herstellungskosten seien auch Kapitalbeschaffungskosten und Zinsen für notwendige Darlehen anzusehen. Grundsätzlich seien die Gemeinden zur Vorleistung verpflichtet, wodurch sie gezwungen sein konnten, die notwendigen Mittel durch Kreditaufnahme zu beschaffen, wenn sie aus allgemeinen Haushaltsmitteln nicht verfügbar seien. Dies müsse vor allem dann gelten, wenn in einer Gemeinde viele neue Wohngebiete erschlossen würden oder wenn der Straßenbau in den vergangenen Jahren vernachlässigt worden sei. Durch die Umlegung des Zinsendienstes auf die Beitragspflichtigen würden diese zwar stärker belastet, hätten jedoch den Vorteil, früher in den Genuß einer fertigen Straße zu kommen. Vorausleistungen, Erschließungsverträge oder Kostenspaltung allein könnten die notwendige Finanzierung nicht in allen Fällen gewährleisten. Andererseits müsse zum Schutz der Beitragspflichtigen verlangt werden, daß Zinsen nur für einen Zeitraum umgelegt würden, der mit dem Zeitpunkt beginne, zu dem die Darlehnsaufnahme notwendig gewesen sei, und mit dem Zeitpunkt ende, an dem frühestens der Erlaß der Beitragsbescheide möglich gewesen sei. Hinsichtlich der Höhe der Zinsforderung stelle der bankübliche Zins die Richtschnur für den umlegungsfähigen Zinsaufwand dar, soweit nicht Darlehen zu günstigeren Bedingungen aufgenommen werden könnten. Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt. Die Klägerin habe ihr Wohnstraßenprogramm nicht voll aus Eigenmitteln finanzieren können und ein Darlehen von 700.000 DM aufnehmen müssen. Dem habe die Aufsichtsbehörde zugestimmt, woraus entnommen werden müsse, daß die vorgesehenen Straßenbauarbeiten - eine Pflichtaufgabe der Gemeinde - nicht ohne Fremdmittel hätten ausgeführt werden können. Erst bei der 7. Abschlagszahlung in Höhe von 40.000 DM an die Baufirma sei auf das Darlehen zurückgegriffen worden, und zwar etwa sechs Monate nach Abschluß der Bauarbeiten für die Thüringer Straße. Wenn im vorliegenden Falle Zinsen in jährlicher Höhe von 6,6 % für die Zeit vom 8. März 1965 bis 19. April 1966 verlangt würden, so sei das nicht zu beanstanden. Zwar seien die Bauarbeiten bei Beginn dieses Zeitraumes bereits etwa sechs Monate abgeschlossen gewesen, die Klägerin habe aber nicht früher Fremdmittel einsetzen müssen. Das Ende des Zeitraumes sei mit 18 Monaten nach Beendigung der Baumaßnahmen nicht zu weit hinausgeschoben, da die Klägerin erst sämtliche notwendigen Unterlagen habe beiziehen müssen, bevor sie die Beiträge habe berechnen können. Nach finanztechnischen Wahrscheinlichkeitsberechnungen seien bei einem generellen Fremdmittelanteil von 54 % auch für die Thüringer Straße 54 % = 12.441,45 DM (Gesamtkosten 23.093,73 DM) verwendet worden.

Mit der zugelassenen Revision wendet sich der Beklagte gegen die Einbeziehung von Darlehnszinsen in den Erschließungsaufwand. Er beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, daß unter bestimmten Voraussetzungen Zinsen (Kapitalkosten) zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehören.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz, da weitere Aufklärungen erforderlich sind.

Das Berufungsgericht ist richtig davon ausgegangen, daß Zinsen für Darlehen, die eine Gemeinde für Erschließungszwecke aufgenommen hat, zu den Kosten im Sinne von § 128 Abs. 1 Satz 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - gehören, wenn und soweit bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Das entspricht der herrschenden Lehre und den Urteilen des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 26. Februar 1970 (KStZ 1970, 181) und des Verwaltungsgerichtshofs Kassel vom 27. September 1968 (DÖV 1969, 867). Zinsen für Baudarlehen gelten in der Wirtschaft allgemein als Kosten der durchgeführten Baumaßnahmen. Dem entspricht auch die Regelung in der vom Oberbundesanwalt angeführten Verordnung über wohnungswirtschaftliche Berechnungen vom 14. Dezember 1970 (BGBl. I S. 1682) in ihrem § 5 Abs. 4 Nr. 4, wenn diese Verordnung auch auf den vorliegenden Fall keine unmittelbare oder analoge Anwendung erfahren kann. Tatsächlich sind Zinsen für Erschließungsdarlehen Kosten, die den Gemeinden für die Erschließung entstanden sind, mögen sie auch als mittelbare oder sekundäre Kosten bezeichnet werden können.

Aus dem Wortlaut des § 128 Abs. 1 BBauG kann der Beklagte jedenfalls keinen anderen Schluß ziehen. Er meint, dort seien als Kosten der Erschließung katalogmäßig die Kosten für den Erwerb und die Freilegung der Flächen, der Herstellung der Anlage mit Entwässerung und Beleuchtung sowie der Übernahme von Anlagen durch die Gemeinde aufgeführt, so daß für Darlehnszinsen kein Raum sei. Diese Folgerung ist irrig. Ob Zinsen in den Erschließungsaufwand einbezogen werden können, ergibt sich nämlich ausschließlich aus der Auslegung des Begriffes der Kosten, der vom Gesetz nicht definiert wird und vom Senat nach der allgemeinen Verkehrsauffassung ausgelegt wird, die der tatsächlichen Bedeutung von Darlehnszinsen gerecht wird. Ein Katalog wird in § 128 Abs. 1 BBauG nur insoweit aufgestellt, als bestimmte Vorgänge angeführt werden, die allein den Erschließungsaufwand kostenmäßig belasten dürfen. Insofern mag der Katalog ausschließlich sein, besagt aber nichts zu der Frage, was im einzelnen unter Kosten dieser Vorgänge zu verstehen ist.

Auch aus der Tatsache, daß allgemeine Verwaltungskosten nicht in den Erschließungsaufwand einbezogen werden dürfen, kann der Beklagte nichts zu seinen Gunsten herleiten. Die Verwaltungskosten sind vom erkennenden Senat u.a. im Urteil vom 22. November 1968 - BVerwG IV C 82.67 - (BVerwGE 31, 90) nicht als Kosten der Erschließung angesehen worden, soweit sie nicht eindeutig und ausschließlich für die Erschließung einer bestimmten Anlage entstehen. Insoweit können indessen auch Darlehnszinsen nicht in den Erschließungsaufwand einbezogen werden, wie noch ausgeführt werden wird.

Die Möglichkeit der Einbeziehung von Zinsen entspricht auch der vom Berufungsgericht für das frühere Recht in Preußen und Bayern festgestellten Rechtslage (vgl. zur Einbeziehung der Zinsen nach der Rechtsprechung des preußischen Oberverwaltungsgerichts: Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 26. Februar 1970 a.a.O.). Hieraus können freilich keine unmittelbaren rechtlichen Folgen für das geltende Erschließungsbeitragsrecht des Bundesbaugesetzes abgeleitet werden. Allerdings kann der Beklagte auch nicht dartun, die rechtlichen Voraussetzungen seien im früheren Recht für die Beitragserhebung gegenüber dem gegenwärtigen Beitragsrecht so entscheidend andere gewesen, daß sich schon deswegen eine Einbeziehung der Zinsen für Darlehen in den Erschließungsaufwand heute nicht mehr rechtfertige. Wenn der Beklagte nämlich davon ausgeht, die Gemeinden hätten nach dem früheren Recht so gestellt werden sollen, wie wenn die Anlieger die Erschließungsmaßnahmen selbst ausgeführt hätten, während nach dem Bundesbaugesetz die Beitragspflicht lediglich eine sekundäre Deckungsmöglichkeit sei, so kann dem jedenfalls für das ehemalige preußische Recht nicht zugestimmt werden. Wenn es aber früher gerade in Bayern so gewesen sein mag, und wenn seinerzeit die Beitragspflicht auch erst mit der Bebauung des Grundstücks entstanden ist (und nicht wie heute mit der Herstellung der Anlage), so kann daraus nicht geschlossen werden, die Notwendigkeit einer Darlehnsaufnahme durch die Gemeinde liege heute gegenüber der früheren Rechtslage so fern, daß der Anlieger mit Darlehnszinsen nicht belastet werden dürfe. Das gilt auch gegenüber dem Einwand, nach dem gegenwärtigen Recht bestehe für die Gemeinde die Möglichkeit, durch Kostenspaltung, Vorausleistung oder Ablösung vor der (endgültigen) Herstellung der Erschließungsanlage in den Besitz von Beitragsmitteln zu gelangen. Diese Finanzierungsmöglichkeiten machen weder wirtschaftlich die Aufnahme verzinslicher Fremdmittel entbehrlich, noch schließen sie rechtlich die Anerkennung solcher Zinsen als Kosten im Sinne des § 128 Abs. 1 Satz 1 BBauG aus: Im Falle der Kostenspaltung muß jedenfalls der abzurechnende Teil der Anlage bereits hergestellt, also in dar Regel auch schon weitgehend finanziert sein, bevor Beiträge erhoben werden können. Vorausleistung und Ablösung hängen so stark von den besonderen Umständen oder dem Willen des Beitragspflichtigen ab, daß sie in aller Regel für die vorzeitige Finanzierung eines Bauvorhabens ohne Bedeutung sind. Die Frage, inwieweit ein mit einer Vorausleistung in Anspruch genommener Anlieger auch noch mit Darlehenszinsen belastet werden kann, ist hier nicht zu entscheiden. Auch der Abschluß eines Erschließungsvertrages, durch den der Gemeinde die Sorge der Finanzierung bis auf ihren Eigenanteil genommen werden kann, ist nur in besonderen Fällen möglich. Für die Frage, ob die Gemeinde grundsätzlich Zinsen für Erschließungsdarlehen umlegen kann, ist daher auch die Möglichkeit, unter Umständen Erschließungsverträge abzuschließen, ohne rechtliche Bedeutung.

Der Beklagte kann seine Rechtsansicht auch nicht damit begründen, daß er zwischen einem Beitrag und einem reinen Kostenersatz unterscheidet; denn der Beitrag dient dem Kostenersatz nach Haßgabe des § 128 Abs. 1 BBauG. Auch der handels- und steuerrechtliche Grundsatz, Bauzinsen nicht zu den aktivierungspflichtigen Herstellungskosten, sondern zu den laufenden Betriebsausgaben zu rechnen, führt nicht weiter, weil das Erschließungsbeitragsrecht nur auf die (einmaligen) Herstellungskosten der Anlage abstellt, eine Heranziehung zu den (laufenden) Unterhaltungskosten aber nicht kennt. Ob Darlehnszinsen auch für andere kommunale Einrichtungen zu Lasten des Bürgers gehen können, interessiert für die hier zu entscheidende Frage nicht. Es kann auch nicht von Bedeutung sein, ob Gesetzgebung oder Rechtsprechung aus der im vorliegenden Fall zu treffenden Entscheidung Folgerungen für andere Sachverhalte des kommunalen Beitragsrechts ziehen werden.

Eine gesetzliche Vorleistungspflicht der Gemeinde ist nicht normiert, wenn sich auch aus der Erschließungspflicht der Gemeinde im Sinne von § 123 Abs. 1 BBauG und der Regelung der Beitragspflicht des Bürgers ergibt, daß die Gemeinde grundsätzlich die Erschließungsanlage vor der Erhebung des Beitrages herzustellen hat. Hierzu weist der Oberbundesanwalt aber mit Recht darauf hin, daß diese Verpflichtung nichts über den Umfang der Leistungspflicht besagt. Allein um diesen Umfang der - regelmäßig erst nach der Herstellung der Anlage von Beitragspflichtigen zu erbringenden - Leistung geht es aber, wenn der Beklagte davon ausgeht, es entstehe eine wirtschaftliche Vorleistungspflicht des Bürgers, wenn er auch Finanzierungskosten übernehmen müsse. Auch aus dem Gedanken des Vorteilsausgleiches, der jeder Beitragserhebung zugrunde liegt, kann der Beklagte nichts für seine Rechtsansicht herleiten. Es erscheint schon fraglich, ob sich aus diesem Gedanken ableiten läßt, daß der Bürger den Vorteil bereits erlangt haben müsse, bevor er zum Ausgleich herangezogen wird. Jedenfalls geht es hier, wie oben ausgeführt, gar nicht um die Reihenfolge der Leistungen von Gemeinde und Bürger, sondern lediglich um deren Umfang.

Auch kann der Beklagte nicht einwenden, die Einbeziehung von Darlehnszinsen beeinträchtige die Bestimmbarkeit des Beitrages. Eine Bestimmbarkeit des Beitrages sichert das Bundesbaugesetz nur sehr eingeschränkt ab (vgl. auch Urteil vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 15.71 - in BVerwGE 40, 177 [179]), indem es etwa durch § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG nur erforderliche Anlagen für beitragsfähig erklärt oder durch § 132 BBauG die Kennzeichnung der Herstellungsmerkmale in der Satzung verlangt. Indessen wirken sich auf die Höhe des Beitrages zahlreiche nicht genau bestimmbare Momente aus, beginnend mit der Vergabe der Bauarbeiten an eine bestimmte Firma bis zur Ausführung der Arbeiten im einzelnen, so daß die ohnehin beschränkte Bestimmbarkeit des Beitrages durch die Einbeziehung von Darlehnszinsen in den Erschließungsaufwand nicht entgegen dem Sinn des Gesetzes erheblich beeinträchtigt wird, zumal dieser Rechnungsposten nur einen kleinen Teil der Erschließungskosten ausmacht. Soweit der Beklagte Manipulationen der Gemeinde dahin befürchtet, daß Darlehen mit ihrer Zinslast auf bestimmte Straßen dirigiert werden könnten, ist entgegenzuhalten, daß nach dem geltenden Recht, das eben auf die konkreten Kosten der einzelnen Erschließungsanlage (bzw. des Abschnitts oder der Erschließungseinheit) abstellt, Ungleichheiten in den Kosten für die einzelnen Erschließungsanlagen auch in anderer Hinsicht entstehen können und rechtlich in Kauf genommen werden. Außerdem muß man bei der Auslegung der in Rede stehenden Vorschriften von dem Regelfall einer geordneten und möglichst gerechten Gemeindeverwaltung ausgehen.

Wenn somit grundsätzlich auch Darlehnszinsen in den Erschließungsaufwand einbezogen werden können, so ist dies doch nur unter bestimmten Voraussetzungen und in bestimmten Grenzen zulässig. Erste Voraussetzung ist, daß die Gemeinde die Fremdmittel nicht unnötigerweise, sondern, um ihrer Erschließungspflicht nachkommen zu können, aus sachlichen Gründen im Rahmen einer ordnungsmäßigen Haushaltsführung aufgenommen hat. Entsprechendes gilt für die Höhe des Zinssatzes; er ist als Erschließungsaufwand verrechnungsfähig höchstens in der banküblichen Höhe, sofern er nicht im konkreten Fall niedriger war. Da der beitragsfähige Erschließungsaufwand gemäß § 130 BBauG nach den für die einzelne Erschließungsanlage (bzw. den Abschnitt oder die Erschließungseinheit) tatsächlich entstandenen Kosten zu berechnen ist, sind drittens die Darlehnszinsen nur in dem Umfange beitragsfähig, in dem sie feststellbar als Kosten für die Herstellung der konkreten Erschließungsanlage (Abschnitt, Erschließungseinheit) angefallen sind. Deshalb sind die Zinsen nur eines Darlehens beitragsfähig, das feststellbar für die Herstellung der konkreten Erschließungsanlage (Abschnitt, Erschließungseinheit) verwendet worden ist. Diese Feststellung bereitet keine Schwierigkeiten, wenn das Darlehen für eine einzelne bestimmte Anlage aufgenommen worden ist. Ist dagegen, wie häufig und auch im vorliegenden Falle, ein Darlehen für ein umfassendes Erschließungsprogramm aufgenommen worden, so können Zinsen als Erschließungsaufwand der einzelnen Anlage nur verrechnet werden, soweit die hierfür zuständige Stelle der Gemeinde einen bestimmten Teilbetrag des Darlehens der einzelnen abzurechnenden Anlage feststellbar zugeordnet hat. Diese Zuordnung braucht nicht notwendig schon vor Beginn der Bauarbeiten zu erfolgen; über sie muß aber spätestens in dem Zeitpunkt entschieden worden sein, in dem im Anschluß an die technische Herstellung der Anlage ihre Kosten mit den Baufirmen abgerechnet werden, weil spätestens dann feststehen muß, in welchem Umfange Fremdmittel und damit ihre Zinsen für die Anlage verwendet worden sind. Die Zinsen sind viertens nur insoweit verrechnungsfähig, als sie für den nachfolgend bezeichneten Zeitraum entstanden sind: Dieser Zeitraum beginnt mit dem Zeitpunkt, in dem die betreffenden Fremdmittel tatsächlich feststellbar für die Herstellung der abzurechnenden Anlage in Anspruch genommen worden sind. Er endet mit dem Zeitpunkt, in dem in der Regel die Verwendung der Fremdmittel und damit der Zinsendienst für die betreffende Anlage nicht mehr erforderlich sind, weil der Gemeinde nunmehr die Beiträge der Anlieger für die betreffende Anlage zur Verfügung stehen oder doch bei ordnungsgemäßer Verwaltung zur Verfügung stehen können. Dieser Endzeitpunkt errechnet sich wie folgt: Nach der technischen Herstellung der Anlage benötigt die Gemeinde einen angemessenen, je nach den Umständen des Falles unterschiedlichen Zeitraum, um im Rahmen ordnungsgemäßer Verwaltung die Kostenunterlagen zu sammeln, den Erschließungsaufwand zu berechnen und danach die Beitragsbescheide zu erlassen. Einen Monat nach Zustellung des Beitragsbescheides wird gemäß § 135 Abs. 1 BBauG der Beitrag fällig; im Laufe des darauf folgenden Monats wird dann regelmäßig der Beitrag von den Anliegern gezahlt oder kann die Gemeinde die Vollstreckung einleiten, so daß sie von dieser Zeit an nicht mehr auf die Fremdfinanzierung für die Anlage angewiesen ist. Nur die Darlehnszinsen, die für den so abgegrenzten Zeitraum anfallen, dürfen dem Erschließungsaufwand für die betreffende Anlage zugerechnet werden. Dabei kommt eine vermeidbare Verzögerung der Abrechnung und des Erlasses der Beitragsbescheide nicht der Gemeinde zugute; maßgebend ist vielmehr - wie dargelegt - der Zeitraum, in dem die Gemeinde die Abrechnung vornehmen und die Beitragszahlungen erlangen konnte. Damit soll allerdings nicht ausgesprochen werden, daß erst zu diesem Zeitpunkt die Beitragspflicht im Sinne von § 133 Abs. 2 BBauG entsteht.

Weiter oben wurde bemerkt, daß hier nicht zu entscheiden ist, inwieweit mit den Darlehnszinsen auch, ein Anlieger belastet werden darf, der gemäß § 133 Abs. 3 Satz 1 BBauG eine Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag erbracht hat. Die vorstehenden Darlegungen legen aber den Gedanken nahe, dem in einem geeigneten Falle weiter nachzugehen sein wird, daß ein solcher Anlieger bei der Berechnung seines Beitrages von der Beteiligung an den Zinskosten insoweit zu entlasten sein wird, als seine Vorausleistung den Rückgriff auf Fremdmittel unnötig gemacht hat.

Legt man die erörterten vier Kriterien im vorliegenden Fall an, so sind die beiden ersten Kriterien nach den Feststellungen des Berufungsgerichts erfüllt: Danach war die Darlehnsaufnahme erforderlich, damit die Gemeinde ihrer Erschließungspflicht nachkommen konnte; und die Aufsichtsbehörde hat der Aufnahme des Darlehens zugestimmt. Auch die Höhe des Zinssatzes von jährlich 6,6 % unter Berücksichtigung des Disagios ist nicht zu beanstanden.

Ausreichende Feststellungen fehlen aber zu dem dritten Kriterium, demzufolge die Zinsen nur eines solchen Darlehnsbetrages beitragsfähig sind, der feststellbar für die betreffende Anlage verwendet worden ist. Dem entspricht nicht die von der Klägerin angewendete Berechnungsweise, nach finanztechnischen Wahrscheinlichkeitsgrundsätzen für die Thüringer Straße ebenso wie für die Finanzierung des gesamten Erschließungsprogramms einen Fremdmittelanteil von 54 % zu unterstellen, ohne festzustellen, ob ein solcher Darlehns-Teilbetrag tatsächlich für die Thüringer Straße Verwendung gefunden hat. Deshalb bedarf es noch der Feststellung, in welcher Höhe ein Teilbetrag des Globaldarlehns gerade für die Thüringer Straße verwendet worden ist.

Was das vierte Kriterium angeht, so ist der von der Klägerin und dem Berufungsgericht zugrunde gelegte Zinszeitraum vom 8. März 1965 bis zum 19. April 1966 an sich nicht zu beanstanden. Nach den Darlegungen des Berufungsgerichts hat die Klägerin "nicht vor dem 8. März 1965 Fremdmittel dafür verwenden müssen". Das entspricht an sich dem oben erörterten Beginn des verrechenbaren Zins-Zeitraums. Zu klären ist allerdings, ob die Klägerin am 8. März 1965 - oder zu welchem anderen Zeitpunkt - Fremdmittel wirklich konkret für die Herstellung gerade der Thüringer Straße eingesetzt hat. Gegen den 19. April 1966 als Endzeitpunkt bestehen keine Bedenken; daß dieser Zeitpunkt 18 Monate nach der Beendigung der Baumaßnahmen lag, bedeutet nach den Feststellungen des Berufungsgerichts keine unangemessene Verzögerung.

Zur Klärung der Frage, ob und zu welchem Zeitpunkt das Darlehen im vorliegenden Falle unter den oben festgelegten Voraussetzungen in Anspruch genommen worden ist, war das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen, der auch über die Kosten des Revisionsverfahrens entscheiden wird.