Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.03.1970, Az.: BVerwG IV C 39.66

I.

Die klagende Gemeinde wendet sich gegen einen Planfeststellungsbeschluß, mit dem der Plan für ein Kreuzungsbauwerk der Bundesstraße 2 im Bereich der Klägerin festgestellt worden ist. Die Klägerin hatte bereits im Planfeststellungsverfahren Einwendungen erhoben, weil als Folge der Planung neue Ortsstraßen erschlossen und unterhalten werden müßten, die Planung daher zu untragbaren Folgelasten für sie führen und im Ergebnis ihrer homogenen Entwicklung schaden würde. Gleichwohl erließ die Regierung von Oberbayern den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß, ohne daß vorher die Weisung des Bundesministers für Verkehr nach § 18 Abs. 5 Satz 2 des Fernstraßengesetzes (FStrG) eingeholt worden wäre.

Widerspruch und Klage waren erfolglos. Im Laufe des Berufungsverfahrens erteilte der Bundesminister für Verkehr die Weisung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG. Er billigte nachträglich das geplante Vorhaben und wies die Einwendungen der Klägerin zurück.

Auf die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof den Planfeststellungsbeschluß aufgehoben. Das Urteil stützt sich im wesentlichen auf folgende Erwägungen: Die Klagebefugnis der Gemeinde ergebe sich aus § 18 Abs. 1 FStrG. Beteiligt nach dieser Vorschrift sei eine Behörde dann, wenn die Planfeststellung deren eigenen Zuständigkeitsbereich berühre. Das sei hier der Fall; denn die Klägerin mache geltend, das Vorhaben verletze ihre Planungshoheit und bürde ihr neue Unterhaltungskosten sowie allgemeine Aufschließungsfolgekosten auf. Die Klage sei begründet, weil der Beklagte nicht die Vorschrift des § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG beachtet und die Klägerin als beteiligte Gemeinde einen Rechtsanspruch auf Beachtung dieser Vorschrift habe. Allerdings liege eine Meinungsverschiedenheit im Sinne der genannten Vorschrift nur vor, wenn die Meinung beider Beteiligten rechtlich relevant sei. Hieran würde es fehlen, wenn die Planfeststellungsbehörde als übergeordnete Behörde die Einwendungen einer untergeordneten beteiligten Behörde zurückziehen könne. Dies sei hier aber nicht möglich. Die Einwendungen der Klägerin beträfen das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, hinsichtlich dessen sie keiner Weisung einer übergeordneten Behörde unterworfen sei. Damit liege eine echte Meinungsverschiedenheit im Sinne des § 18 Abs. 5 FStrG vor. Vor Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses hätte daher die Weisung des Bundesministers für Verkehr eingeholt werden müssen. Dies habe der Beklagte nicht getan und daher § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG verletzt. Die betroffene Gemeinde habe einen Rechtsanspruch auf die vorherige Einholung der Weisung, weil die Möglichkeit bestehe, daß der Bundesminister ihren Einwendungen Rechnung trage und weil die Gemeinde auch bei einer ungünstigen Weisung wenigstens wisse, woran sie sei, bevor sie den Klageweg beschreite. Die Ordnungsvorschrift des Gesetzes lasse keine am Einzelfall orientierte Auslegung und daher nicht die Möglichkeit zu, eine Heilung durch die verspätet erteilte Weisung des Bundesministers für Verkehr anzunehmen etwa aus der Erwägung, daß der Planfeststellungsbeschluß angesichts der Übereinstimmung zwischen Bundesminister und Landesbehörde alsbald unverändert erneut erlassen werden müßte. § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG solle verhindern, daß die Weisung des Bundesministers für Verkehr erst nach einem "fait accompli" durch die Landesbehörde erfolge.

Der Bundesminister solle nicht in die Zwangslage geraten, Bedenken von einiger Erheblichkeit nur deshalb zurückstellen zu müssen, weil die Staatsautorität es geboten erscheinen lasse, daß es bei dem einmal Verlautbarten und womöglich schon Verwirklichten sein Bewenden haben solle.

Der beklagte Freistaat Bayern hat mit der zugelassenen Revision geltend gemacht, das Berufungsgericht habe § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG unzutreffend dahin ausgelegt, daß zu den beteiligten Behörden auch die Gemeinden gehörten. Diese Interpretation lasse den verfassungsrechtlichen Hintergrund dieser Vorschrift in Gestalt des Instituts der Bundesauftragsverwaltung außer acht. Danach sei die Durchführung der Auftragsangelegenheiten reine Landesverwaltung mit lediglich internem Weisungsrecht der zuständigen obersten Bundesbehörde, nicht dagegen eine Mischverwaltung von Land und Bund. Es sei mit der Eigenständigkeit der Länder unvereinbar, wenn Meinungsverschiedenheiten zwischen der obersten Landesbehörde und einer Gemeinde nicht schon auf Landesebene bereinigt werden könnten, sondern an eine Bundesbehörde herangetragen werden müßten. Außerdem müsse bezweifelt werden, ob hier eine Meinungsverschiedenheit im Sinne der genannten Vorschrift gegeben sei. Es könne vom Gesetz nicht gewollt sein, den Bundesminister für Verkehr mit Bagatellsachen zu befassen. Im übrigen könne eine Meinungsverschiedenheit nur vorliegen, wenn eigene Rechte der Gemeinde verletzt seien. Daran fehle es hier. Die Klägerin greife nicht die Plangestaltung selbst an, sondern die sich daraus für sie ergebende finanzielle Belastung. Hierüber habe nicht der Bundesminister für Verkehr zu entscheiden. Schließlich könne dem Berufungsgericht auch nicht darin gefolgt werden, daß die Gemeinde einen Rechtsanspruch auf Einholung der Weisung habe. Die Verpflichtung der obersten Landesstraßenbehörde, die Weisung des Bundesministers für Verkehr bei Meinungsverschiedenheiten einzuholen, obliege ihr nur gegenüber dem Bund; nur dieser könne ihre Erfüllung verlangen. Dies ergebe sich eindeutig aus der Entstehungsgeschichte des § 18 Abs. 5 FStrG.

Der Beklagte beantragt die Aufhebung des Berufungsurteils und die Zurückweisung der Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts.

Die Klägerin bittet um Zurückweisung der Revision. Sie meint, es könne nicht zweifelhaft sein, daß die Gemeinde zu den beteiligten Behörden im Sinne des § 18 Abs. 5 FStrG gehöre, daß eine Meinungsverschiedenheit im Sinne des Gesetzes vorgelegen habe und daß die Planfeststellungsbehörde daher die Weisung des Bundesministers für Verkehr hätte einholen müssen. Die Möglichkeit einer Heilung dieses Verfahrensmangels scheitere am klaren Gesetzeswortlaut, der besage, daß die Weisung vorher einzuholen sei.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Revision für begründet, da der ursprünglich vorhandene Verfahrensmangel durch die nachträgliche Erteilung der Weisung geheilt worden sei. Der Versuch der Revision, die Gemeinden aus dem Kreis der Behörden im Sinne der genannten Vorschrift auszuklammern, müsse schon an deren Wortlaut scheitern. Es liege hier entgegen der Ansicht der Revision eine Meinungsverschiedenheit im Sinne der genannten Vorschrift vor. Auch die von der Revision aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Einbeziehung der Meinungsverschiedenheiten zwischen der Planfeststellungsbehörde und einer Gemeinde im Bereich des eigenen Wirkungskreises in das Verfahren nach § 18 Abs. 5 FStrG seien unbegründet. Die Planfeststellungsbehörde hätte daher die Weisung des Bundesministers für Verkehr vor Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses einholen müssen. Auf die Einhaltung dieser Verfahrensvorschrift habe die Gemeinde einen Rechtsanspruch, weil diese Vorschrift zumindest auch dem Schütze der Betroffenen diene, im vorliegenden Fall also der klagenden Gemeinde. Würde man dem § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG diese Wirkung nicht beilegen, könnten also die Betroffenen seine Anwendung nicht erzwingen, so bliebe er weitgehend wirkungslos; er wäre angesichts der Möglichkeit für den Bundesminister für Verkehr, nach Art. 85 Abs. 3 GG Weisungen zu erteilen, überflüssig gewesen, wenn er den Betroffenen keine subjektiven Rechte hätte einräumen wollen. Mit der nachträglich eingeholten, in sachlicher Übereinstimmung mit dem Planfeststellungsbeschluß erteilten Weisung des Bundesminsters für Verkehr sei der ursprünglich vorhandene Verfahrensmangel aber geheilt worden. Die gegenteilige Auffassung führe zu prozessual und verwaltungsverfahrensmäßig nicht vertretbaren Ergebnissen. Denn es sei zu berücksichtigen, daß bei seiner Aufhebung der angefochtene Planfeststellungsbeschluß alsbald mit unverändertem Inhalt auf Grund einer ebenfalls unverändert erteilten Weisung erneut erlassen werden müßte.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet und muß zur Rückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof führen.

1.

a)

Zutreffend ist es allerdings, daß das Berufungsgericht die Klagebefugnis der klagenden Gemeinde bejaht hat. Dies ergibt sich freilich nicht aus § 18 Abs. 1 FStrG, wonach die höhere Verwaltungsbehörde des Landes die Stellungnahme aller beteiligten Behörden des Bundes, der Länder, der Gemeinden und der übrigen Beteiligten zu der. Plänen für neue Bundesfernstraßen herbeizuführer, hat. Wie der Senat wiederholt entschieden hat, ist der Kreis der Personen, die im Anhörungsverfahren Einwendungen erheben können, nicht mit dem Kreis der klagebefugten Personen identisch (vgl. Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 215.65 - in BVerwGE 31, 263 [267/68]). Die Klagebefugnis, ergibt sich vielmehr aus den Erwägungen, die der erkennende Senat in dem erwähnten Urteil vom 14. Februar 1969 (a.a.O. S. 266) zu § 316 des Bundesbahngesetzes und in dem Urteil vom 13. Februar 1970 - BVerwG IV C 104.68 - zu § 17 FStrG angestell hat. Danach ist die Klagebefugnis einer Gemeinde zu bejahen, die substantiiert geltend macht, durch eine Planfeststellung nach § 17 FStrG in dem ihr Gemeindegebiet betreffenden Planungsrecht verletzt zu sein. Dies hat die Klägerin getan. Sie hat nämlich vorgetragen und näher dargelegt, ihr Planungsrecht sei durch die mit der Fernstraßenplanung verbundenen Folgelasten in dem ihrer Planung unterworfenen Bereich sowie dadurch verletzt worden, daß der angefochtene Planfeststellungsbeschluß ihr letztlich eine inhomogene, ihren Vorstellungen zuwiderlaufende Entwicklung aufzwinge.

b)

Der Senat folgt dem Verwaltungsgerichtshof weiter darin, daß er als beteiligte Behörden im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG auch die Behörden der Gemeinden und damit die Klägerin angesehen hat. Der Versuch der Revision, Gemeinden, soweit sie im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts handeln, aus dem Kreis der beteiligten Behörden auszuklammern, muß schon am Wortlaut des § 18 Abs. 5 FStrG scheitern. Diese Vorschrift spricht nicht von Behörden hinsichtlich eines bestimmten Aufgabenkreises, sondern von "einer anderen beteiligten Behörde", also von der Behörde schlechthin. Daß hierzu auch die Gemeindebehörde gehört, ergibt sich aus Absatz 1 des § 18 FStrG. Er enthält eine umfassende Aufzählung aller Behörden, die am Verfahren zu beteiligen sind; dazu gehören auch die Behörden der Gemeinden. Diese Aufzählung ist in § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG nicht im einzelnen wiederholt, sondern durch den allgemeinen Begriff der beteiligten Behörde aufgenommen worden. Wenn damit eine Beschränkung des Kreises der beteiligten Behörden beabsichtigt gewesen wäre, hätte dies zum Ausdruck gebracht werden müssen (vgl. Nr. 41 b aa der Richtlinien für die Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz [Planfeststellungsrichtlinien], VkBl. 1962, 178 [187], vgl. auch Marschall, Fernstraßengesetz, 2. Aufl. 1963 S. 846 [876]).

Die Notwendigkeit, eine Weisung des Bundesministers für Verkehr einzuholen, war hier auch nicht deswegen entbehrlich, weil die Klägerin Einwendungen lediglich als Vermögensträger geltend gemacht hätte (vgl. Planfeststellungsrichtlinien a.a.O.). In der Tat hat eine Gemeinde, die lediglich als Vermögensträger Einwendungen gegen die Planfeststellung erhebt, insoweit nur die Stellung eines privaten Dritten. Doch auf solche Einwendungen hat sich die Klägerin nicht beschränkt. Vielmehr hat sie ihre Bedenken gegen den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß zumindest auch auf die Verletzung ihrer Planungshoheit gestützt; daß sie insoweit in ihrer Funktion als Träger öffentlicher Aufgaben gehandelt hat, läßt sich nicht bezweifeln. Ebensowenig läßt sich die Notwendigkeit, die Weisung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG einzuholen, damit in Frage stellen, daß die Planfeststellungsbehörde als übergeordnete Behörde die Einwendungen zurückgezogen habe (vgl. Planfeststellungsrichtlinien a.a.O.). Eine solche Möglichkeit besteht gegenüber der im eigenen Wirkungskreis wahrzunehmenden Planungshoheit der Gemeinde nicht; darauf hat der Verwaltungsgerichtshof mit Recht hingewiesen.

c)

Mit dem Berufungsgericht ist schließlich davon auszugehen, daß zwischen der Klägerin und der Planfeststellungsbehörde Meinungsverschiedenheiten im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG bestehen. Die Revision meint demgegenüber, von einer Meinungsverschiedenheit könne nur gesprochen werden, wenn es sich um Einwendungen von besonderem Gewicht handele, wie etwa bei Bedenken gegen die Grundkonzeption der Linienführung. Diese Auslegung des Begriffs der Meinungsverschiedenheit ist zu eng. Schon die Formulierung des Gesetzes spricht dafür, daß der Begriff der Meinungsverschiedenheit umfassend zu verstehen ist. Ob von ihm jede auch noch so untergeordnete Detailfrage erfaßt wird, kann jedoch offenbleiben. Denn die Einwendungen der Klägerin richten sich gegen das Hauptobjekt der Planung, nämlich gegen das Kreuzungsbauwerk, also gerade nicht gegen ein nebensächliches Detail in der Planung.

2.

Gleichwohl kann das Berufungsurteil keinen Bestand haben. Der Senat vermag der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht zu folgen, daß die klagende Gemeinde einen Rechtsanspruch auf die Einholung der Weisung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG habe. Maßgebend sind für den Senat folgende Erwägungen:

Der Wortlaut des Gesetzes ergibt nichts für das Bestehen oder die Einräumung eines solchen Anspruchs durch § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG. Was Sinn und Zweck des § 18 Abs. 5 FStrG anlangt, so steht hinter dieser Vorschrift die Regelung des Art. 85 Abs. 3 GG, wonach die Landesbehörden bei der Bundesauftragsverwaltung, die hier nach Art. 90 Abs. 2 GG gegeben ist, den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden unterstehen. Daß dieses Weisungsrecht nicht im Interesse irgendwelcher Verfahrensbeteiligten - sei es juristischer oder natürlicher Personen - geschaffen worden ist, kann ernsthaft nicht in Zweifel stehen. Wenn also eine Landesbehörde einer Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG zuwiderhandelt - z.B. wenn eine Weisung von der angewiesenen Behörde mißverstanden wird - oder entgegen einer etwa nach Art. 85 Abs. 2 GG erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschrift nicht eine Weisung gemäß Art. 85 Abs. 3 GG einholt, so könnte sich niemand als der Bund selbst auf diese Verletzung seiner Rechte berufen. Weder der unmittelbar von einem belastenden Verwaltungsakt Betroffene noch eine beteiligte Behörde könnte mit Erfolg vor Gericht geltend machen, die Weisung sei falsch verstanden oder eine Weisung entgegen einer allgemeinen und für die Länder nach Art. 85 Abs. 2 GG verbindlichen Verwaltungsvorschrift nicht eingeholt worden. Mit § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG war der Gesetzgeber, wie Köttgen zutreffend bemerkt hat, um "eine Effektuierung des Weisungsrechts bemüht" (DÖV 1955, 485 [489], vgl. weiter Maunz-Dürig-Herzog, Rdnr. 37 zu Art. 85). Bei einer solchen Zielsetzung spricht kaum etwas dafür, daß § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG irgendwelchen Verfahrensbeteiligten etwas einräumen will und einräumt, was Art. 85 Abs. 3 GG mit der grundsätzlichen Statuierung des Weisungsrechts gerade nicht zur Verfügung stellt: nämlich ein Recht Dritter auf Befolgung oder Einholung einer Weisung. Wäre im vorliegenden Fall eine vorherige Weisung eingeholt worden, diese aber von der obersten Landesbehörde mißverstanden und deswegen nicht richtig befolgt worden, so ließe sich schwerlich zweifeln, daß die Klägerin keinen Anspruch auf Befolgung der Weisung entsprechend ihrem Verständnis (oder auch Mißverständnis) hätte (vgl. Kersten in BayVBl. 1968, 189 [192]). Zwar ist es etwas anderes, ob man einen Anspruch auf Einholung einer Weisung zubilligt oder auch einen Anspruch auf deren Befolgung. Ist aber der zuletzt genannte Anspruch abzulehnen, so ist es weder naheliegend noch sonderlich sinnvoll, den zuerst genannten Anspruch zu gewähren. Daraus, daß die Weisung möglicherweise zugunsten der beteiligten Gemeinde ausgehen könnte, läßt sich entgegen den in diese Richtung zielenden Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs ein schutzwürdiges Interesse und ein Rechtsanspruch der Gemeinde nicht herleiten; genausowenig ist es nämlich ausgeschlossen, daß eine Weisung die Gemeinde noch stärker belastet, als es die zuständige Landesbehörde zu tun vorhat.

Auch die Überlegungen des Oberbundesanwalts, bei § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG handele es sich um eine über Art. 85 Abs. 3 GG hinausgehende Sonderregelung, sprechen nicht für ein Recht der beteiligten Behörden auf Einholung der Weisung. § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG ist keineswegs überflüssig oder wirkungslos, wenn man ihm keine Rechte der beteiligten Behörden auf Einholung einer Weisung entnimmt. Es widerspricht aller Verwaltungserfahrung, daß eine nachgeordnete Behörde die Weisung einer Aufsichtsbehörde dann nicht befolgt, wenn kein Dritter einen Anspruch darauf hat. Gewiß mag es vorkommen, daß der Bundesminister für Verkehr von einem Vorlagefall des § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG keine Kenntnis erhält, wenn die Vorlage gesetzwidrig unterlassen wird, so daß der Bundesminister von sich aus keinen Anlaß hat, eine Weisung zu erteilen. Ebenso wie jedoch erfahrungsgemäß Verwaltungsvorschriften befolgt werden, obwohl Dritte keinen Anspruch darauf haben, kann hier davon ausgegangen werden, daß die zuständigen Landesbehörden dem Gebot des § 18 Abs. 5 Satz 2 FStrG Folge leisten, wenn durch die vorliegende Entscheidung des erkennenden Senats der Umfang der Pflicht zur Einschaltung des Bundesministers für Verkehr klargestellt ist.

Aus Art. 28 Abs. 2 GG läßt sich ein Anspruch der Klägerin auf Einholung der Weisung ebenfalls nicht herleiten. Es besteht kein Anhalt für die Annahme, daß die generelle Verpflichtung, bei Meinungsverschiedenheiten mit Behörden jedweder Art die Weisung des Bundesministers für Verkehr einzuholen, die durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Rechtsstellung der Gemeinden im Auge gehabt haben sollte. Es mag offenbleiben, ob sich bei einer Vorschrift wie § 37 Abs. 2 Satz 3 des Bundesbaugesetzes eine Schutzfunktion zugunsten der Gemeinden annehmen läßt (vgl. OVG Münster, Beschluß vom 24. November 1967 - X B 627/67 - in DVBl. 1968, 526 [528] mit Anm. v. Schack S. 528 f.); denn das dort vorgesehene Zustimmungsverfahren ist - anders als hier - auf das Erfordernis eines Einvernehmens speziell der Gemeinde zugeschnitten. Offenbleiben kann schließlich, wie der Fall zu beurteilen wäre, wenn - wie bei der Planfeststellung nach § 36 des Bundesbahngesetzes - nicht nur eine Weisung des Bundesministers für Verkehr einzuholen wäre, sondern die Zuständigkeit auf diesen überginge, sich also die Außenzuständigkeiten änderten. Denn ein solcher Fall ist hier nicht gegeben und wäre - worauf die Revision zutreffend hingewiesen hat - im Verhältnis zwischen Landes- und Bundesverwaltung angesichts des grundsätzlichen Verbots der Mischverwaltung ohnehin nicht zulässig. Deswegen verbietet sich - von allem anderen abgesehen - auch die Annahme, die Weisung des Bundesministers für Verkehr könne einem streitentscheidenden Verwaltungsakt vergleichbar sein.

Nach alledem ist die Klägerin in ihren Rechten nicht dadurch verletzt worden, daß es versäumt worden ist, vor Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses die Weisung des Bundesministers für Verkehr einzuholen; einer Stellungnahme dazu, ob die nachträglich eingeholte und erteilte Weisung den Verfahrensmangel geheilt hat, bedarf es daher nicht. Ob die Klägerin durch den Planfeststellungsbeschluß in ihren Rechten, insbesondere in ihrer Planungshoheit, verletzt worden ist, wird im weiteren Verfahren zu prüfen sein, wobei die Erwägungen des erkennenden Senats in dem bereits erwähnten Urteil vom 14. Februar 1969 (vgl. insbesondere a.a.O. S. 271 f.) berücksichtigt werden müssen. Eine Entscheidung in der Sache selbst nach § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO und eine Zurückweisung der Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, die der Revision offenbar vorschwebte, kommt nicht in Betracht, da der Verwaltungsgerichtshof das Klagevorbringen unter materiellrechtlichen Gesichtspunkten - von seinem Standpunkt aus zutreffend - bisher nicht geprüft hat.