Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.12.1973, Az.: BVerwG VI C 40.72

I.

Der im Jahre 1919 geborene Kläger ist Berufssoldat, jetzt im Range eines Oberstleutnants. Er ist verheiratet, seine zwei Kinder sind erwachsen. Durch Verfügung des Bundesministers der Verteidigung (BMVtg) vom 25. Februar 1970 wurde er - damals noch Major - mit Wirkung vom 1. April 1970 von seinem bisherigen Dienst- und Wohnort M... unter Zusage von Umzugskostenvergütung an die Feldjägerschule S... versetzt und bezog aufgrund dessen Trennungsgeld. - Am 26. April 1970 kündigte der Kläger seine 5 1/2 Zimmer große Bundesdarlehenwohnung in M... zum 31. Mai 1970 und mietete ab 1. Juni 1970 eine Wohnung in O.... Dorthin zog er am 5. Juni 1970 mit seiner Familie um.

Ein am 26. Mai 1970 gestellter Antrag des Klägers, ihm Umzugskostenvergütung für einen Umzug von M... nach O... (näher als nach S...) zuzusagen, wurde durch Bescheid vom 9. Juni 1970 abgelehnt, seine Beschwerde mit Bescheid vom 9. Juli 1970 zurückgewiesen.

Der Kläger hat das Verwaltungsgericht angerufen mit dem Antrag, unter Aufhebung der genannten Bescheide die Beklagte zur Zusage der Vergütung für die Kosten des Umzugs von M... nach O... zu verpflichten; hilfsweise, sie zu verpflichten, über seinen Antrag nach Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Zur Begründung hat der Kläger u.a. vorgebracht: Im April 1970 habe sich bei seiner Versetzung die einmalig günstige Gelegenheit ergeben, bei einem ehemaligen Kriegskameraden eine in Ausstattung und Preislage vorteilhafte Wohnung in O... zu bekommen. Laut Bescheinigung seiner Dienststelle hätten keine Bedenken dagegen bestanden, daß er dort und nicht in S... seinen Wohnsitz begründe. Für die Beklagte ergäben sich dadurch nur Ersparnisse. - In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Kläger eine Bescheinigung der Standortverwaltung M... vom 8. Mai 1970 vorgelegt, wonach an der Freimachung der Bundesdarlehenwohnung in M... ein wohnungsfürsorgerisches Interesse bestehe, da an diesem Ort zur Zeit noch Wohnungsmangel herrsche. Der Kläger hat hierzu ergänzend erklärt, im Anschluß an seine Versetzung nach S... habe ihn der Leiter der Standortverwaltung M... wiederholt auch schon mündlich aufgefordert, seine bisherige Wohnung mit Rücksicht auf die vielen dort auf Unterbringung wartenden Trennungsgeldempfänger zu räumen.

Das Verwaltungsgericht hat dem Hilfsantrag der Klage stattgegeben und sich auf den Standpunkt gestellt, der Kläger sei von der zuständigen Standortverwaltung M... zur Räumung seiner dortigen im Besetzungsrecht des Bundes stehenden Wohnung im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 4 Bundesumzugskostengesetz - BUKG - (F. 1964) veranlaßt worden.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Berufungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung insbesondere ausgeführt: Nach der hier allein in Betracht kommenden Vorschrift des § 2 Abs. 3 Nr. 4 BUKG (F. 1964) könne die Umzugskostenvergütung zugesagt werden für Umzüge aus Anlaß der Räumung einer bundeseigenen oder im Besetzungsrecht des Bundes stehenden Mietwohnung, wenn sie auf Veranlassung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten Behörde im dienstlichen Interesse geräumt werden solle. Die Rechtsvoraussetzungen für eine solche Ermessensentscheidung hätten hier jedoch nicht vorgelegen. Der Kläger habe zwar in M... eine im Besetzungsrecht des Bundes stehende Mietwohnung geräumt, jedoch habe das weder die oberste Dienstbehörde des Klägers, der BMVtg veranlaßt, noch sei die Standortverwaltung zu einer solchen Maßnahme ermächtigt gewesen (wird näher dargelegt). Der BMVtg sei auch nicht kraft Fürsorgepflicht oder nach Treu und Glauben, etwa mit Rücksicht auf dadurch erzielbare finanzielle Ersparnisse, gehalten, die Standortverwaltungen zu ermächtigen, die Wohnungsräumung zu veranlassen. Soweit die Standortverwaltungen unter Verkennung der einschlägigen Erlasse der Meinung gewesen seien, vom BMVtg nach § 2 Abs. 3 Nr. 4 BUKG (F. 1964) ermächtigt zu sein, hätten sie als unzuständige Behörden gehandelt. Dadurch sei die Beklagte nicht gebunden worden.

Die Revision gegen dieses Urteil ist durch Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts zugelassen worden. Der Kläger hat Revision eingelegt, mit der er die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils erstrebt. Er hat Verletzung des § 2 Abs. 3 Nr. 4 BUKG (F. 1964) sowie eines hier entsprechend anzuwendenden allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatzes gerügt, daß die Zusage einer Behörde deren Träger binde und der Bürger in einem besonderen Gewaltverhältnis sich auf die Zusage seiner übergeordneten Behörde verlassen könne.

Die Beklagte hat beantragt, die Revision zurückzuweisen. Sie hat das Berufungsurteil verteidigt und insbesondere noch ausgeführt: Eine Räumungsveranlassung im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 4 BUKG (F. 1964) bewirke ebenso wie eine Zusage eine Selbstverpflichtung zu einem späteren Tun. Diese Vergleichbarkeit rechtfertige es auch, den für Zusagen entwickelten Grundsatz heranzuziehen, daß die von einer unzuständigen Behörde gegebene Zusage nicht das Handeln der zuständigen Stelle ersetzen könne. Ausnahmen kämen nach BVerwGE 26, 31 (49) [BVerwG 19.01.1967 - VI C 73/64] regelmäßig nur dann in Betracht, wenn die Nichteinhaltung der Zusage zu nahezu untragbaren Verhältnissen für den Betroffenen führen würde. Ein Sonderfall liege hier nicht vor. Da dem Kläger bereits im Zusammenhang mit der ab 1. April 1970 angeordneten Versetzung nach S... eine Umzugskostenvergütung nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 BUKG (F. 1964) zugesagt worden sei und er somit die Möglichkeit gehabt habe, dorthin umzuziehen und entsprechend abzurechnen, widerspreche es dem Sinn und Zweck des Gesetzes, daneben noch eine weitere Zusage zu erteilen. Der Kläger hätte in S... eine Wohnung bekommen können, rein persönliche Gründe hätten ihn bewogen, nach O... umzuziehen, in einen Ort, der mit dem Dienstort in keinem räumlichen Zusammenhang stehe.

Der Oberbundesanwalt hat sich beteiligt. Er ist dem angefochtenen Urteil beigetreten und hat insbesondere ausgeführt:

Die dem Revisionszulassungsbeschluß zugrunde liegende Auffassung, daß ein Anwendungsfall des § 2 Abs. 3 Nr. 4 BUKG (F. 1964) vorliege, wenn man von der fehlenden Zuständigkeit absähe, könne nicht geteilt werden. Sie beruhe auf einer unzutreffenden Interpretation der Verhaltensweise der Standortverwaltung.

Der Kläger hat erwidert: Er sei von der Standortverwaltung M... immer wieder dazu gedrängt worden, seine Wohnung frei zu machen, zumal sie damals die einzige "Großwohnung" in M... gewesen sei und verschiedene dort stationierte Trennungsgeldempfänger mit mehreren Kindern auf diese Wohnung gewartet hätten. Er seinerseits habe sich nach seiner Versetzung nach S... sowohl dort als auch in den umliegenden Orten I..., H..., F... und A... um eine passende Wohnung bemüht. Mit Zuweisung einer Dienstwohnung habe damals nicht so schnell gerechnet werden können, es habe in S... sehr viele Trennungsgeldempfänger gegeben.

II.

Die Revision ist begründet und führt zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz.

Das Berufungsgericht hat knapp bemerkt, daß als Rechtsgrundlage des Klagebegehrens allein § 2 Abs. 3 Nr. 4 des Bundesumzugskostengesetzes vom 8. April 1964 (BGBl. I S. 253) - BUKG (F. 1964) - in Betracht kommt (entspricht § 2 Abs. 3 Nr. 3 des Bundesumzugskostengesetzes in der Fassung vom 13. November 1973 [BGBl. I S. 1629]). Damit hat es zugleich entschieden, daß der Umzug nach O... nicht "aus zwingenden persönlichen Gründen" ausgeführt worden ist (§ 2 Abs. 3 Nr. 6 BUKG F. 1964). Das Gericht erster Instanz hatte sich mit diesem Punkt noch ausdrücklich auseinandergesetzt und war insoweit ebenfalls zu einem verneinenden Ergebnis gekommen. Es besteht kein Anlaß, dieses Ergebnis in Frage zu stellen.

Daß der Kläger seine im Besetzungsrecht des Bundes stehende Mietwohnung in M... im Sinne der erstgenannten Vorschrift "auf (behördliche) Veranlassung" geräumt hat, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt, aber auch nicht ausgeschlossen. Wenn der Oberbundesanwalt davon ausgehen zu können glaubt, die Standortverwaltung habe die Räumung der M... Wohnung im Sinne jener Vorschrift gar nicht "veranlaßt" und tatsächlich sei der Kläger auch ganz unabhängig von dem Verhalten der Standortverwaltung nach O... umgezogen, so mag dafür manches sprechen. Auf tatsächliche Feststellungen des Berufungsgerichts kann der Oberbundesanwalt sich dabei aber nicht stützen. Das Berufungsurteil beruht vielmehr allein auf der vom Berufungsgericht gewonnenen Überzeugung, die Standortverwaltung M..., die den Kläger nach seiner Darstellung zur Räumung seiner dortigen Wohnung veranlaßt hat, sei für eine solche Maßnahme im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 4 BUKG (F. 1964) nicht zuständig, insbesondere auch nicht von der zuständigen obersten Bundesbehörde dazu ermächtigt gewesen. Hieran ist das Bundesverwaltungsgericht gebunden, denn den hierzu getroffenen tatsächlichen und rechtlichen Feststellungen des Berufungsgerichts haften keine revisiblen Mängel an (§ 137 Abs. 1 und 2 VwGO).

Der Kläger empfindet die ihm zuteil gewordene und vom Berufungsgericht gebilligte Behandlung ersichtlich in erster Linie als fürsorgepflichtwidrig. Das wird besonders deutlich in seinem ursprünglichen Vortrag: Er vermag nicht einzusehen, daß die Beklagte aus seiner von der vorgesetzten Dienststelle gebilligten Entscheidung, unter Inkaufnahme persönlicher Unbequemlichkeiten 60 km vom Dienstort entfernt Wohnung zu nehmen, finanzielle Vorteile zieht ("Ersparnisse" macht). Der Kläger verkennt jedoch, daß der Dienstherr durchaus legitim handeln kann, wenn er solche "Ersparnisse" zu machen trachtet. Seine im Bundesumzugskostengesetz konkretisierte Fürsorgepflicht gebietet es ihm zwar, unter näher bestimmten Voraussetzungen bestimmte Mittel aufzuwenden, um seine Bediensteten von Umzugskosten frei zu stellen, die diesen insbesondere infolge dienstlicher Maßnahmen erwachsen; dementsprechend war auch dem Kläger bei der Versetzung nach S... die Vergütung der Kosten des Umzugs dorthin zugesagt worden. Wenn der Bedienstete aber gar nicht an den Versetzungsort umzieht (und auch nicht in dessen Nähe) und ihm folglich jene nach dem Gesetz erstattungspflichtigen Kosten überhaupt nicht entstehen, so ist es - auch unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht - belanglos, daß der Dienstherr durch das Verhalten des Bediensteten die Kosten spart, die ihm bei dessen Umzug an den Versetzungsort entstanden wären. An solchen Ersparnissen beteiligt zu werden, hat der Bedienstete keinen Anspruch; vielmehr war es sachgerecht und sinnvoll, daß der Gesetzgeber bei der von ihm im Rahmen seines gesetzgeberischen Spielraumes zu treffenden Vergütungsregelung ausschließlich auf die Aufwendungen des Bediensteten abstellt und bei der näheren Ausgestaltung insbesondere auf die mehr oder weniger starke Abhängigkeit solcher Aufwendungen von dienstlichen Maßnahmen.

In diesen Zusammenhang fügt sich auch die hier streitige Regelung des § 2 Abs. 3 Nr. 4 BUKG (F. 1964) ein. Während für die Kosten, die durch den Umzug an den Versetzungsort (oder dessen nähere Umgebung) entstehen, in § 2 Abs. 2 Nr. 1 BUKG (F. 1964) ein Vergütungsanspruch des Bediensteten normiert ist, stellt jene Regelung die Gewährung von Umzugskostenvergütung in das Ermessen des Dienstherrn, läßt andererseits aber als Voraussetzung hierfür genügen, daß dem Bediensteten die fraglichen Aufwendungen aus Anlaß der Räumung einer bundeseigenen oder im Besetzungsrecht des Bundes stehenden Mietwohnung entstehen und daß er diese Wohnung auf "Veranlassung" der in der Vorschrift näher bezeichneten Behörde "im dienstlichen Interesse" räumen soll. Der Beklagten und dem Oberbundesanwalt schwebt zwar möglicherweise vor, für eine Anwendbarkeit dieser Vorschrift sei in Versetzungsfällen neben der hierfür in § 2 Abs. 2 Nr. 1 BUKG (F. 1964) getroffenen Regelung gar kein Raum. Das liefe aber auf eine ungerechtfertigte Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 2 Abs. 3 Nr. 4 BUKG (F. 1964) hinaus. Die erstgenannte Regelung soll dem Bediensteten den Umzug an den Versetzungsort ermöglichen. Dieser Umzug ist grundsätzlich auch dienstlich geboten. Ist das aber einmal nicht der Fall oder ist der Bedienstete aus anderen Gründen dazu nicht gehalten oder (noch) nicht in der Lage, so kann doch ein selbständiges dienstliches Interesse daran bestehen, daß wenigstens die bisher benutzte Wohnung alsbald geräumt wird. Es liegt auf der Hand, daß der Bedienstete sich hierzu meist nur bei Vergütung der Umzugskosten bereit finden wird. Die Vorschrift des § 2 Abs. 3 Nr. 4 BUKG (F. 1964) ist geeignet und bestimmt, auch solchen bei Versetzungen sich ergebenden Interessenlagen Rechnung zu tragen, mag dieser ihr Anwendungsbereich auch atypisch sein. Ein entsprechendes Räumungsersuchen des Dienstherrn wird zwar im Erfolgsinteresse regelmäßig bereits von vornherein mit der Zusage der Umzugskostenvergütung verknüpft werden; begriffsnotwendig ist das aber nicht.

Rechtlich käme es somit entscheidend auf die vom Berufungsgericht vorweg geprüfte und verneinte Frage an, ob eine Veranlassung durch die Standortverwaltung genügen kann, obgleich diese von der originär zuständigen obersten Dienstbehörde hierzu nicht ermächtigt war. Daß sich das Berufungsgericht hierbei an der für Zusicherungen unzuständiger Stellen geltenden, richterrechtlich konkretisierten Rechtslage orientiert hat, ist im Prinzip einleuchtend. Daß danach die Zusicherung einer unzuständigen Stelle schlechthin ungeeignet ist, Bindungswirkung auszulösen, nimmt das Berufungsgericht aber zu Unrecht an; das hatte der Senat schon im Revisionszulassungsbeschluß unter Anführung von BVerwGE 26, 31 und der dort zitierten Entscheidung des I. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juli 1965 - BVerwG I C 91.62 - (DÖV 1966, 202) klargestellt. In der Entscheidung des I. Senats ist die Verbindlichkeit einer unzuständigerweise gemachten Zusage unter dem Gesichtspunkt des Vertrauens Schutzes bejaht worden für den Fall einer "schwierigen und für den Außenstehenden erst recht nicht erkennbaren Kompetenzabgrenzung". Im Fall der Entscheidung BVerwGE 26, 31 (49) [BVerwG 19.01.1967 - VI C 73/64] hat der erkennende Senat einen derartigen Vertrauensschutz versagt und ausgesprochen, daß er solchermaßen nur in besonders gelagerten Fällen in Betracht kommen könne; in der Regel sei das Vertrauen in diesem Zusammenhang nur dann schutzwürdig, wenn die Nichteinhaltung der Zusage zu nahezu untragbaren Verhältnissen für den Betroffenen führen würde. - Unter Berücksichtigung der durch diese Rechtsprechung aufgezeigten unterschiedlichen Einordnungsmöglichkeiten bieten sich für eine Fallgestaltung der vorliegenden Art folgende Kriterien an:

Eine "Räumungsveranlassung" zielt ihrem Wesen nach auf einen Eingriff in die private Rechtssphäre des Adressaten; und wenn dieser so handelt, wie ihm hoheitlich nahegelegt worden ist, dann tritt die Beeinträchtigung tatsächlich ein. Eine Zusicherung hingegen soll eine derartige Wirkung nicht haben und hat sie regelmäßig auch nicht; sie zielt vielmehr regelmäßig auf die Begründung oder Verfestigung einer Rechtsstellung des Adressaten. Hierdurch wird an sich nahegelegt, schon generell für die erstgenannte Fallgruppe weniger strenge Anforderungen an die Schutzwürdigkeit des Vertrauens zu stellen. In dieser Allgemeinheit wird das freilich nicht gelten können. Der Gesetzgeber, der im Anwendungsbereich des § 2 Abs. 3 Nr. 4 BUKG (F. 1964) die "Veranlassungsbefugnis" grundsätzlich bei der obersten Dienstbehörde angesiedelt hat, wollte damit ersichtlich bewirken, daß derartige Maßnahmen "distanziert" getroffen werden; der Abstand von dem betreffenden Bediensteten läßt erwarten, daß nach übergeordneten strengen Grundsätzen zwischen fürsorgerischer Unterstützung bei der Realisierung persönlicher Umzugswünsche - so besonders innerhalb des Dienstortes - und Maßnahmen unterschieden wird, die in diesem Zusammenhang eine dienstlich gerechtfertigte zusätzliche Kostenbelastung der öffentlichen Hand auszulösen geeignet sind. Die Zubilligung von Vertrauensschutz darf grundsätzlich nicht dazu führen, daß diese Zweckbestimmung der gesetzlichen Zuständigkeitsregelung vernachlässigt wird. Vielmehr werden in solcher Interessenlage ähnlich strenge Anforderungen an die Schutzwürdigkeit des Vertrauens eines "Veranlassungsadressaten" zu stellen sein wie im Falle der Entscheidung BVerwGE 26, 31 für den Regelfall der Zusicherung angenommen.

So gesehen ist aber, wie oben bereits angedeutet, innerhalb des Anwendungsbereichs des § 2 Abs. 3 Nr. 4 BUKG (F. 1964) ein Fall der vorliegenden Art atypisch; denn er ist (die Richtigkeit des Revisionsvortrags unterstellt) dadurch charakterisiert, daß die mit einer "Räumungsveranlassung" möglicherweise verbundene Belastung der öffentlichen Kasse, wenn man sie an den Kosten der bereits zugesagten, nun aber wegfallenden Vergütung für einen Umzug an den Versetzungsort mißt - sogar niedriger ist - und dies zugleich, ohne daß sonstige öffentliche Belange beeinträchtigt werden. Gerade deshalb offenbar vermag der Kläger, wie bereits hervorgehoben, die ihm zuteil gewordene Ablehnung nicht zu verstehen. Nicht freilich unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht, wohl aber unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben - hier in der besonderen Ausgestaltung als Vertrauensschutz - könnte dieser Umstand rechtliche Relevanz gewinnen: Es liegt immerhin nahe, daß der Kläger keinen Aulaß hatte, daran zu zweifeln, daß die Standortbehörde innerhalb ihrer den Berufsoffizieren sonst wohlbekannten umfassenden Kompetenz in Wohnungsangelegenheiten auch für die streitige "Räumungsveranlassung" zuständig war. Wenn dieses Vertrauen hier geschützt würde, wären Kostenfolgen für die öffentliche Hand angesichts der Kannregelung des § 2 Abs. 3 BUKG (F. 1964) nicht einmal zwingend, sondern blieben eine Sache behördlichen Ermessens; und auch für den Fall einer positiven Ermessensentscheidung würde die öffentliche Kasse offenbar immer noch weniger in Anspruch genommen werden, als es beim Umzug des Klägers an den Versetzungsort der Fall gewesen wäre.

Entscheidende Bedeutung gewinnt damit die tatsächliche Frage, ob die Standortverwaltung wirklich die Räumung der Wohnung in M... "veranlaßt" hat; insbesondere also, ob ihr vom Kläger behauptetes Drängen überhaupt kausal für seinen Entschluß war, das Freiwerden einer Wohnung in S... nicht abzuwarten, sondern in O... zu mieten und auf diese Weise die Wohnung in M... frühzeitig freizugeben. Die vom Kläger vorgelegte Bescheinigung der Standortverwaltung besagt wenig; abgesehen davon, daß sie erst nach der Kündigung seiner Wohnung in M... datiert, ist sie so vorsichtig abgefaßt, daß sie schwerlich als "Räumungsveranlassung" interpretiert werden kann. In welcher Weise der Leiter der Standortverwaltung den Kläger zuvor schon mündlich gedrängt hat (wie dieser behauptet), ist nicht aufgeklärt. Mit einer für den Kläger günstigen Klärung dieses Punktes wäre aber noch nicht die weitere Frage nach der Kausalität beantwortet. Rechtlich ist zwar insoweit genügend, daß die Räumungsveranlassung für das Verhalten des Klägers nicht wegdenkbare Bedingung (conditio sine qua non) war; es braucht sich nicht um die wesentliche oder prägende Ursache der dann durchgeführten Räumung gehandelt zu haben. In der ursprünglichen Darstellung des Klägers war aber zunächst nur die Rede davon, daß die Anmietung der Wohnung in O... als "einmalig günstige" Gelegenheit in seinem höchstpersönlichen Interesse lag, daß der Dienstherr einverstanden war und daß für den Staat dabei nur Ersparnisse heraussprangen. Im Laufe des Rechtsstreits ist dann zwar in seinem Vorbringen die Berufung auf eine "Räumungsveranlassung" seitens der Standortverwaltung mehr in den Vordergrund getreten. Das Beweisrisiko liegt aber insoweit (einschließlich der Kausalität) bei ihm. Dieser Umstand und die Ermessenskriterien waren in der Revisionsverhandlung bereits Gegenstand der Erörterung. Für die Revisionsentscheidung sind diese Punkte zwar noch belanglos. Jedoch lassen die hier wurzelnden Unsicherheiten für den endgültigen Ausgang der Streitsache und der durch den Akteninhalt vermittelte Gesamteindruck es dem erkennenden Senat nach wie vor als sachgerecht erscheinen, daß die Beklagte dem Kläger vergleichsweise entgegenkommt. Hierzu bietet sich nunmehr vor dem Berufungsgericht Gelegenheit.