I.

Der Kläger begehrt vom beklagten Freistaat im Hinblick auf seine Baumaßnahmen zur Vermehrung der Kuhplätze eine Bescheinigung über die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge nach der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. August 1989 (BGBl. I S. 1654) - MGVO -, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 10. August 1990 (BGBl. I S. 1726), wobei eine Zielmenge auf der Grundlage von 51 Kuhplätzen berücksichtigt wird.

Der Kläger bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb. Er hatte im Jahre 1981 seinem Käufer 169.872 kg Milch und im Jahre 1983 217.438 kg Milch angeliefert; als Anlieferungs-Referenzmenge wurden ihm 193.600 kg zugeteilt. Der Kläger hatte in seinem 1970 gebauten Rinderstall ursprünglich 15 Kuhplätze und nach einem Umbau im Jahre 1975 weitere 8 Kuhplätze errichtet. Mit Bewilligungsbescheid vom 24. April 1979 wurde eine Stallerweiterung um 20 Kuhplätze öffentlich gefördert. Ein Betriebsentwicklungsplan wurde nicht erstellt. Daneben errichtete der Kläger im Jahre 1981 in einem vormaligen Stall für Zuchtsauen einen Abkalbstall mit 12 Plätzen für trockenstehende Kühe und 14 Kälberboxen; eine Melkanlage ist in diesem Stall nicht eingebaut. Der Kläger beabsichtigte, nach weiteren, nicht mehr durchgeführten Baumaßnahmen und mit Abschluß der Betriebsumstellung auf reine Milcherzeugung 62 Kuhplätze vorzuhalten.

Im Juni 1984 beantragte der Kläger eine entsprechende Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO. Das Amt für Landwirtschaft Moosburg lehnte mit Bescheid vom 12. September 1984 den Antrag ab; der Widerspruch und die Klage beim Verwaltungsgericht München blieben erfolglos.

Gegen das klageabweisende Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt und beantragt, das erstinstanzliche Urteil zu ändern, den Bescheid des Amtes für Landwirtschaft Moosburg vom 12. September 1984 und den Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberbayern vom 27. Februar 1985 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, eine Bescheinigung für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge bei Berücksichtigung der Zahl der geplanten Kuhplätze mit 62 auszustellen.

Der beklagte Freistaat hat die Zurückweisung der Berufung beantragt.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 29. Juli 1986 nach durchgeführter Beweisaufnahme durch Anhörung eines Sachverständigen das Urteil des Verwaltungsgerichts teilweise geändert und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger zu bescheinigen, daß die Voraussetzungen für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge gegeben sind und daß dabei eine Zielmenge auf der Grundlage von 51 Milchkühen zu berücksichtigen ist. Im übrigen hat er die Berufung zurückgewiesen.

Zur Begründung hat er ausgeführt: Liege neben einer öffentlich geförderten Baumaßnahme zur Erweiterung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 vom Hundert eine weitere nicht geförderte Baumaßnahme vor, so handele es sich um eine einheitliche Maßnahme, wenn der Milcherzeuger beide Maßnahmen als einzelne Abschnitte eines einheitlichen Vorhabens von Anfang an geplant habe. Eine solche Gesamtplanung sei im Falle des Klägers in bezug auf den Abkalbstall, nicht aber für weitere Baumaßnahmen, anzunehmen. Wie bei einer derartigen Gesamtplanung nach § 9 Abs. 2 MGVO zu verfahren sei, sei nicht ausdrücklich geregelt. Der Senat nehme in diesem Falle an, daß es für die rechtliche Beurteilung auf die Einzelregelung in § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO ankomme, welche für die überwiegende Baumaßnahme zutreffe. Dies sei im Falle des Klägers die Erweiterung des Rinderstalles 1979 gewesen, die öffentlich ohne Betriebsentwicklungsplan gefördert worden sei. Dies führe zur Anwendung von § 6 Abs. 3 Nr. 2 MGVO. Neben den neugebauten Kuhplätzen im Milchkuhstall seien auch Kuhplätze im Abkalbstall zu berücksichtigen. Aus den Unterlagen der Stallerweiterung im Jahre 1979 folge nämlich, daß von einem konstanten Bestand von 43 zu melkenden Kühen auszugehen sei. Daraus ergebe sich für die Berechnung der Kuhplätze im Abkalbstall insgesamt, daß der Kuhplatzzahl im Melkstall weitere Kuhplätze hinzuzurechnen seien. Von den errichteten 12 Abkalbplätzen könnten 8 Plätze dem Kläger zugute kommen. Auf die Mindestinvestitionssumme des § 6 Abs. 5 MGVO komme es bei der ausschließlichen Anwendung von § 6 Abs. 3 MGVO nicht an. Ebenso sei unbeachtlich, daß diese 8 Plätze keine funktionsfähigen Melkplätze seien, für trockenstehende Kühe folge dies aus der Natur der Sache. Für eine weitergehende Planung über die Baumaßnahmen des Jahres 1979 und des Jahres 1981 hinaus habe der Senat keine ausreichenden Anhaltspunkte gefunden.

Gegen das den Beteiligten jeweils am 15. Oktober 1986 zugestellte Berufungsurteil haben der Beklagte am 11. November 1986 und der Kläger am 17. November 1986 die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt; der Kläger hat seine Revision später zurückgenommen.

Der Beklagte trägt vor: Die im Berufungsurteil berücksichtigten 8 Abkalbplätze ergäben sich nicht aus den Unterlagen im Sinne des § 6 Abs. 3 Nr. 2 MGVO. Das Berufungsgericht lege ferner den Begriff "Kuhplätze" fehlerhaft aus, denn nur die Errichtung von Milchkuhplätzen sei unter diesem Begriff zu verstehen. Zu Unrecht gehe das Berufungsurteil von einer Regelungslücke für den Fall aus, daß im Rahmen einer Gesamtplanung neben eine öffentlich geförderte Baumaßnahme eine nicht geförderte Baumaßnahme trete. Die Absätze 2 bis 5 des § 6 MGVO stünden in einer Rangfolge, der einschlägige vorhergehende Absatz schließe die Anwendung des nachfolgenden Absatzes aus. Die ausschließende Wirkung trete erst recht ein, wenn - wie im vorliegenden Fall - die Investition den Vertrauenstatbestand des nachrangigen § 6 Abs. 5 MGVO gar nicht erfülle.

Der Beklagte beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er trägt vor: Die zu seinen Gunsten anerkannten 8 Abkalbplätze als Kuhplätze ergäben sich aus den Unterlagen im Sinne des § 6 Abs. 3 Nr. 2 MGVO, denn hierunter seien nicht nur die Bewilligungsantragsunterlagen zu verstehen, sondern auch andere Nachweise. Entgegen der Revision seien unter dem Begriff "Kuhplatz" keinesfalls nur Milchkuhplätze, sondern auch bei einer fachgerechten Tierhaltung benötigte Pufferplätze für kranke Tiere und zum Abkalben zu verstehen. Eine restriktivere Auslegung verstoße gegen Art. 12 und Art. 3 GG. Fehl gehe auch der Angriff der Revision, die Absätze 2 bis 5 des § 6 MGVO stünden in einer Rangfolge derart, daß der vorhergehende Absatz die Anwendung des nachfolgenden ausschließe.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt keinen Antrag und führt aus: Ein Kuhplatz setze eine festinstallierte Melkanlage voraus. Es sei sachgerecht, daß ein Landwirt nicht schutzwürdig darauf vertrauen könne, weitere Bevorzugungen dafür zu erfahren, daß er ohne Wissen der Bewilligungsstelle eine erweiterte Ausführung der geförderten Baumaßnahme vorgenommen habe.

II.

Die zulässige Revision ist begründet; das angefochtene Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), nämlich des § 6 Abs. 3 MGVO.

Das Berufungsgericht hätte die Berufung des Klägers in vollem Umfang zurückweisen müssen; denn das Urteil des Verwaltungsgerichts, das den angegriffenen Bescheid des beklagten Freistaats sowie den Widerspruchsbescheid bestätigt hat, erweist sich als rechtsfehlerfrei. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Bescheinigung, die eine höhere Zielmenge ausweist, als sich auf der Grundlage von 43 Kuhplätzen errechnet.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist § 6 Abs. 3 i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO keine Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Klageanspruch. Die Erteilung einer Bescheinigung nach § 6 Abs. 3 MGVO setzt voraus, daß dem Milcherzeuger - ohne einen nach der Richtlinie 72/159/EWG aufgestellten Entwicklungsplan - zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 öffentliche Mittel für eine Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 v.H. bewilligt worden sind.

Liegen diese Voraussetzungen - wie im Falle des Klägers - vor, so wird nach § 6 Abs. 3 Nr. 1 MGVO für die Berechnung der Referenzmenge die Milchmenge zugrunde gelegt, die sich als Zielmenge unmittelbar aus den Bewilligungsunterlagen ergibt, die der Bewilligungsbehörde vor dem 1. März 1984 vorgelegen haben. Zielmenge in diesem Sinne ist die Milchmenge, die der Milcherzeuger zu produzieren beabsichtigt, wenn die geförderte Baumaßnahme realisiert worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 3 C 45.87 - Buchholz 451.512 Nr. 15). Den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ist zu entnehmen, daß sich unmittelbar aus den Bewilligungsunterlagen keine Zielmenge ergibt, zumindest keine Zielmenge, die über das hinausgeht, was sich aus einer Belegung von 43 Kuhplätzen mit Milchkühen errechnet. Das Berufungsgericht wendet denn auch den § 6 Abs. 3 Nr. 1 MGVO nicht an, sondern hält ausdrücklich § 6 Abs. 3 Nr. 2 MGVO für einschlägig.

Geht die Zielmenge aus den Bewilligungsunterlagen nicht hervor, so ermöglicht § 6 Abs. 3 Nr. 2 MGVO eine Ersatzberechnung: Referenzmenge ist dann das Produkt aus der Zahl der geplanten Kuhplätze, sofern sich diese unmittelbar aus den Unterlagen ergibt, und der im betreffenden Bundesland 1983 durchschnittlich angelieferten Milchmenge je Kuh, dem sogenannten Landesdurchschnittssatz. Aber auch diese Vorschrift führt zu keiner höheren Referenzmenge, als sich aus 43 Kuhplätzen vervielfacht mit dem Landesdurchschnittssatz ergibt. Die vom Berufungsgericht berücksichtigten 8 Abkalbplätze im umgebauten ehemaligen Stall für Zuchtsauen sind nämlich keine Kuhplätze im Sinne des § 6 MGVO. Deshalb kann dahinstehen, ob das Berufungsgericht überhaupt von einem zutreffenden Begriff der Unterlagen im Sinne des § 6 Abs. 3 Nr. 2 MGVO ausgegangen ist.

Der Begriff des "Kuhplatzes" im Sinne des § 6 MGVO ist auslegungsbedürftig und auslegungsfähig; er bedarf allerdings im Hinblick auf die vom Berufungsgericht festgestellten Tatsachen im vorliegenden Verfahren keiner abschließenden Klärung.

Aus dem Wortsinn des Begriffs und seiner Funktion im Rahmen des § 6 MGVO ergibt sich, daß Kuhplätze Stallplätze sind, die zur Aufstallung milchgebender Kühe dauernd geeignet und bestimmt sind. Stallplätze ausschließlich für nicht auszumelkende Kühe gehören nicht dazu.

Bei der Auslegung des Begriffs "Kuhplatz" steht seine Funktion als Berechnungsfaktor für das Ausmaß des vom Normgeber vorgesehenen Investitionsschutzes für bestimmte Baumaßnahmen im Vordergrund. Schon deshalb muß der Kuhplatz als Teil einer Bemessungsgrundlage auf Dauer angelegt, als solcher mit einer gewissen Verläßlichkeit als Kuhplatz erkennbar und gegenüber einem beliebigen Platz für sonstiges Großvieh unterscheidbar sein.

Ein Kuhplatz im Sinne des § 6 MGVO muß ferner so eingerichtet sein, daß er für die dauerhafte und nicht nur vorübergehende Aufstallung einer Milchkuh geeignet ist. Es genügt nicht, daß die Kuh nach den tatsächlichen betrieblichen Verhältnissen nur während einer bestimmten Phase - etwa während der Zeit, in der sie trocken steht - auf diesem Platze sinnvollerweise gehalten werden kann. Andererseits verliert ein Stallplatz selbstredend seine Eigenschaft als Kuhplatz nicht, wenn tatsächlich auf ihm trockenstehende Kühe aufgestaut sind, vorausgesetzt, daß er auch zur Aufstallung von auszumelkenden Kühen geeignet ist.

Die Zahl der Kuhplätze dient als Maß für die mit der - geschützten - Investition geplante Milcherzeugung; sie bestimmt das Ausmaß des vom Normgeber gewährten Vertrauensschutzes. Aus gemeinschaftsrechtlichen Gründen ist es dem Mitgliedstaat - wie der Senat in seinem Urteil vom 8. Dezember 1988 (BVerwG 3 C 45.87 in Buchholz 451.512 Nr. 15) näher ausgeführt hat - verwehrt, zum Zwecke des Investitionsschutzes beliebig Referenzmengen zuzuordnen. Er darf vielmehr nach Art. 3 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 mit der Zuteilung von Referenzmengen grundsätzlich nur die vom Milcherzeuger geplante Erzeugung von Milch und Milcherzeugnissen schützen.

Die Bezifferung dieses Planziels, das durch die Zuordnung von Referenzmengen nicht überschritten werden darf, ist die Zielmenge, nämlich die Angabe der nach Realisierung der Planung zu erwartenden Menge an Milch und Milcherzeugnissen in Kilogramm. Der Normgeber stellt denn auch in § 6 Abs. 3 Nr. 1 MGVO für die Berechnung der Referenzmenge - also für das Ausmaß des gewährten Investitionsschutzes - auf die Milchmenge ab, die sich als Zielmenge unmittelbar aus den Bewilligungsunterlagen ergibt.

Nur für den Fall, daß die Zielmenge aus den Unterlagen nicht unmittelbar hervorgeht, eröffnet § 6 Abs. 3 Nr. 2 MGVO ersatzweise die Möglichkeit, die Zielmenge aus den Unterlagen zu berechnen, vorausgesetzt allerdings, daß die Unterlagen wenigstens Angaben über die Zahl der geplanten Kuhplätze enthalten. An dieser Funktion, die Zielmenge zu ermitteln, muß sich das Verständnis des Begriffs des Kuhplatzes orientieren. Ist nämlich die Zielmenge die Angabe der nach Realisierung der Planung zu erwartenden Menge an Milch und Milcherzeugnissen in Kilogramm, so heißt das zugleich, daß sie das Produkt aus der Anzahl der Kühe nach Realisierung der Planung vervielfältigt mit ihrer Leistung darstellt. Wenn der Normgeber im Rahmen des § 6 Abs. 3 Nr. 2 MGVO mangels näherer Angaben in den Bewilligungsunterlagen zur erwarteten Milchleistung die im betreffenden Bundesland 1983 durchschnittlich angelieferte Milchmenge je Kuh - den sog. Landesdurchschnittssatz - ansetzt, so sieht er in dem zweiten Faktor des Produkts, das die Zielmenge ergeben soll, nämlich der Zahl der geplanten Kuhplätze ein Maß für die Zahl der nach Realisierung der Planung zu erwartenden Milchkühe. Da es sich bei der in der Berechnung der Zielmenge anzusetzenden Milchleistung um einen Durchschnittswert handelt, also die Leistung der Kuh in allen ihren Phasen - auch den Zeiten, in denen sie trocken steht - einbezogen wird, ist zu schließen, daß der Normgeber in dem Kuhplatz einen Stallplatz sieht, der die Kuh auch in allen ihren Phasen aufnimmt. Der Zusammenhang zwischen Kuhplatzzahl und Anzahl der milchproduzierenden Kühe tritt auch in § 6 Abs. 5 Nr. 2 MGVO klar zutage, wenn sich die Referenzmenge danach bestimmt, daß "soviel Kühe aufgestaut waren, wie zur Erzeugung der auf Grund der vorgenommenen Baumaßnahme zu erwartenden Anlieferungs-Referenzmenge erforderlich sind", wobei unter "Baumaßnahme" gemäß § 6 Abs. 5 MGVO eine solche nach § 6 Abs. 2 MGVO - nämlich "zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 vom Hundert" - zu verstehen ist. Plätze, auf denen ausschließlich trockenstehende Kühe aufgestaut sind, entsprechen dem Begriff des Kuhplatzes in diesem Sinne als Berechnungsfaktor nicht; auf ihnen wird keine dem Landesdurchschnittssatz entsprechende Milchmenge erzeugt.

Gegen diesen Teil der Begriffsbestimmung läßt sich nicht einwenden, daß bei einer Einbeziehung der Plätze für trockenstehende Kühe auf den Melkplätzen umso höhere Milchleistungen erzielt würden, so daß sich dies wieder ausgleiche. Es mag durchaus vorkommen, daß ein Milcherzeuger auf Stallplätzen, die an eine Melkanlage angeschlossen sind, nur auszumelkende Kühe aufstallt - mithin auf diesen Plätzen eine weit über dem Landesdurchschnittssatz liegende Milchmenge erzeugt - und diese Kühe auf Plätze ohne Melkanlage verbringt, sobald sie trocken stehen. Hielte man aber diese Plätze auch für Kuhplätze im Sinne des § 6 MGVO, so wäre die Eignung des Begriffs "Kuhplatz" als praktikabler Berechnungsfaktor für die Zielmenge aus einem anderen Grund in Frage gestellt. Es könnte nicht mehr der Forderung des Gemeinschaftsrechts in Art. 3 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 genügt werden, nur auf der Grundlage zuverlässiger Informationen Investitionsschutz zu gewähren, das heißt, auf keinen Fall eine höhere Referenzmenge zuzusprechen, als es dem mit der Investition verfolgten Produktionsziel entspricht. Der Normzweck der Übergangsregelungen und der Bestimmungen über den Vertrauensschutz würde verfehlt, wenn diese Vorschriften dazu führen würden, daß latente Milcherzeugungskapazitäten, die nicht zweifelsfrei durch Planungsabsichten vor Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Regelung manifestiert worden sind, nunmehr in der Krise der Überproduktion mobilisiert werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 36.87 - BVerwGE 79, 180, 184 = Buchholz 451.512 Nr. 2).

Bei Einbeziehung der Plätze für trockenstehende Kühe in den Kuhplatzbegriff wäre ein derartiger Stallplatz als "Kuhplatz" nicht mehr ohne weiteres erkennbar. Die Folge wären Nachweisprobleme und Manipulationsgefahren, denen zu begegnen, einen für Massenverfahren unangemessenen Verwaltungsaufwand notwendig machen würde. Die Qualifikation eines allein für trockenstehende Kühe geeigneten Stallplatzes als Kuhplatz hinge zudem davon ab, daß in dem Betrieb eine hinreichende Anzahl anderer Plätze - nämlich echte Milchkuhplätze - existieren, die für auszumelkende Tiere eingerichtet sind. Schon die Voraussetzung für die Gewährung des Investitionsschutzes, nämlich die Durchführung einer Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze, bliebe im Ungewissen, wenn sich ein Kuhplatz in seiner äußeren Gestaltung von einem beliebigen Großviehstallplatz nicht mehr unterschiede. Der Begriff "Kuhplatz" verlöre seine Funktion als verläßlicher Indikator für die Ermittlung des Planungsziels auf dem Sektor der Milcherzeugung; es wäre keine Gewähr mehr gegeben, daß nicht Stallplätze, die ursprünglich anderen Zielen als der der Milcherzeugung dienen sollten, angesichts der Milch-Garantiemengen-Regelung nunmehr als Manifestation angeblicher Planungsabsichten auf dem Milchsektor ausgegeben werden.

Es versteht sich von selbst, daß diese Ausführungen zum Begriff "Kuhplatz" nur insoweit Bedeutung haben, als der Normgeber auf diesen Begriff auch abstellt. Ergibt sich dagegen die Zielmenge unmittelbar aus den Bewilligungsunterlagen, so mag es durchaus sein, daß der Milcherzeuger trockenstehende Kühe auf allein dafür eingerichteten Plätzen aufstallt; die Manifestation seiner Planungsabsicht - und damit das Ausmaß des Investitionsschutzes - hängt dann eben von der Zahl der geplanten Kuhplätze nicht ab. Diese Differenzierung rechtfertigt sich letztlich von den Tatsachen her, aus denen das zwischen den Stichtagen des § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO manifestierte Planziel ermittelt werden kann. Einer abschließenden Stellungnahme, welche Merkmale vorhanden sein müssen, um einen "Kuhplatz" im Sinne des § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO annehmen zu können, ist für die Entscheidung des vorliegenden Falles nicht erforderlich. Insbesondere braucht nicht entschieden zu werden, ob generell der Anschluß des Platzes an eine Melkanlage zu fordern ist. Es ist denkbar, daß insoweit zwischen Kleinbetrieben, in denen noch per Hand gemolken wird, und größeren Betrieben unterschieden werden muß.

In jedem Falle aber scheidet eine Einrichtung als "Kuhplatz" dann aus, wenn sie vom Milcherzeuger nicht zur Aufstallung von auszumelkenden Kühen bestimmt ist. War garnicht beabsichtigt, die Stallplätze für auszumelkende Kühe zu nutzen, so wird durch die Milch-Garantiemengen-Regelung im Hinblick auf die Eignung des Platzes zur dauernden Aufstallung einer milchgebenden Kuh auch kein Vertrauen enttäuscht. Der in § 6 MGVO gewährte Investitionsschutz ist aber Vertrauensschutz.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts handelt es sich bei den von ihm über die bereits bescheinigten 43 Kuhplätze hinausgehend berücksichtigten 8 Stallplätze um Abkalbplätze, die zudem nicht an eine Melkanlage angeschlossen sind. Auf ihnen ist nur die Aufstallung von trockenstehenden Kühen vorgesehen. Derartige Plätze sind keine "Kuhplätze" im Sinne des § 6 MGVO. Sie dürfen weder im Rahmen des § 6 Abs. 3 Nr. 2 noch im Rahmen des § 6 Abs. 4 oder 5 MGVO bei der Berechnung der Referenzmenge berücksichtigt werden. Insoweit muß das angefochtene Berufungsurteil aufgehoben und die Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.