Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 07.11.1990, Az.: BVerwG 8 C 71.88

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Umlage der Abwasserabgabe (Kleineinleiterabgabe). Er ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs. Die in seinem Haushalt anfallenden Abwässer leitet er ungeklärt in die Güllesammeigruben des Betriebs und bringt sie zusammen mit der Gülle auf seine landwirtschaftlichen Nutzflächen aus.

Die Beklagte zog den Kläger mit Bescheid vom 2. Januar 1984 zu einer Abwasserabgabe (Umlage) für das Jahr 1983 von 38,40 DM heran und wies den dagegen erhobenen Widerspruch des Klägers mit Bescheid vom 6. August 1985 zurück.

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage des Klägers durch Urteil vom 1. Juli 1987 abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers durch Urteil vom 26. Mai 1988 zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die Beklagte habe den Kläger zu der Abwasserabgabe für Kleineinleiter 1983 ohne Rechtsfehler herangezogen. Die Beklagte wälze die Abwasserabgabe, die sie für Einleiter zu entrichten habe, die im Jahresdurchschnitt weniger als 8 cbm/Tag Schmutzwasser aus Haushaltungen und ähnliches Schmutzwasser unmittelbar in ein Gewässer oder in den Untergrund einleiten (Kleineinleitungen), gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 a ihrer Satzung über die Abwälzung der Abwasserabgabe vom 25. Januar 1982 auf diese ab. Sie erhebe hierzu gemäß § 5 Abs. 2 der Satzung für das Jahr 1983 eine Abgabe von 9,60 DM je auf dem Grundstück gemeldeten Einwohner. Der Kläger habe im Jahr 1983 das Abwasser seines Haushalts in ein Gewässer im Sinne von §§ 1 Satz 1, 2 Abs. 2 des Abwasserabgabengesetzes vom 13. September 1976 - AbwAG - eingeleitet. Denn er habe das Abwasser seines Haushalts dadurch in den Untergrund verbracht, daß er es vermischt mit der Gülle seines landwirtschaftlichen Betriebes auf seine landwirtschaftlichen Nutzflächen aufgebracht habe. Der Wertung als "Verbringen" stehe nicht entgegen, daß das Abwasser des Haushalts nur mittelbar in den Untergrund gelange. Als Einleiten in ein Gewässer im Sinne von § 2 Abs. 2 Halbsatz 2 AbwAG könne nicht allein das unmittelbare Verbringen von Abwasser in den Untergrund angesehen werden. Diese Vorschrift stelle zwar eine Ausnahmeregelung gegenüber der allgemeinen Regelung in § 2 Abs. 2 Halbsatz 1 AbwAG dar, die als Einleiten im Sinne des Gesetzes das unmittelbare Verbringen des Abwassers in ein Gewässer bestimme. Der Rechtsgedanke, der dieser Ausnahmeregelung zugrunde liege, gelte indessen in gleicher Weise sowohl für das unmittelbare als auch für das mittelbare Verbringen von Abwasser in den Untergrund. Der Gesetzgeber sei bei dieser Ausnahmeregelung davon ausgegangen, daß Abwasser, das in den Untergrund verbracht werde, letztlich in das Grundwasser gelange. Das treffe auch für das Abwasser zu, das auf den Boden aufgebracht werde. Es gelange in aller Regel zumindest teilweise durch Versickern in den Untergrund und letztlich in das Grundwasser. Auf die Ausnahme von der Abgabenpflicht gemäß § 2 Abs. 2 Halbsatz 2 AbwAG für das Verbringen von Abwasser im Rahmen landbaulicher Bodenbehandlung könne sich der Kläger nicht berufen. Das Verbringen von Abwasser in den Untergrund im Rahmen landbaulicher Bodenbehandlung setze ein zweckgerichtetes Handeln mit dem Ziel voraus, die Bodenbeschaffenheit für die Zwecke landbaulicher Nutzung zu beeinflussen. Das könne nur angenommen werden, wenn Umfang und Art des auf landbaulich genutzte Flächen verbrachten Abwassers allein dadurch bestimmt würden, die Bodenfruchtbarkeit zu erhalten oder zu fördern und den Pflanzen den benötigten Nährstoff zuzuführen. Ob diese Voraussetzung auch ungeklärtes Abwasser aus dem Haushalt erfüllen könne, erscheine zweifelhaft. Diese Frage bedürfe indessen keiner Entscheidung. Denn jedenfalls greife die Ausnahme von der Abgabenpflicht für das Verbringen von Abwasser gemäß § 2 Abs. 2 Halbsatz 2 AbwAG nur ein, wenn dieser Verwendung des Haushaltsabwassers keine wasser- und abfallrechtlichen Vorschriften entgegenstünden. Daran fehle es. Das Aufbringen von Abwasser, Klärschlamm, Fäkalien oder ähnlichen Stoffen auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Böden habe gemäß §§ 15 Abs. 1 Satz 1, 2 Abs. 1 AbfG so zu erfolgen, daß das Wohl der Allgemeinheit nicht insbesondere dadurch beeinträchtigt werde, daß die Gesundheit der Menschen gefährdet und ihr Wohlbefinden beeinträchtigt oder entsprechend § 2 Abs. 1 Nr. 3 AbfG Gewässer, Boden und Nutzpflanzen schädlich beeinflußt würden. Das Aufbringen von ungeklärtem häuslichem Abwasser auf landwirtschaftliche Nutzflächen, auch wenn es mit Gülle vermischt sei, beeinträchtige das Wohl der Allgemeinheit und erweise sich deshalb als rechtswidrig, weil die menschliche Gesundheit durch die Krankheitskeime, die nach der Lebenserfahrung im Abwasser enthalten sein könnten, gefährdet werde und eine schädliche Beeinflussung des Bodens durch die Schadstoffe, die das Haushaltsabwasser in aller Regel enthalte, nicht ausgeschlossen werden könne. Überdies habe der Kläger wasserrechtliche Vorschriften verletzt.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und sein Klagebegehren weiterverfolgt.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Entscheidung ergeht ohne mündliche Verhandlung, weil die Beteiligten ihr Einverständnis dazu erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision des Klägers hat keinen Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt im Ergebnis kein Bundesrecht.

Das Abwasserabgabengesetz vom 13. September 1976 (BGBl. I S. 2721) - AbwAG - ordnet in seinem § 1 an, daß für das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer eine Abgabe zu entrichten ist (Abwasserabgabe). Abgabepflichtig ist, wer Abwasser einleitet (§ 9 Abs. 1). Anstelle von Einleitern, die im Jahresdurchschnitt weniger als 8 cbm/Tag Schmutzwasser aus Haushaltungen und ähnliches Schmutzwasser einleiten - sog. Kleineinleiter -, sind von den Ländern zu bestimmende Körperschaften des öffentlichen Rechts abgabepflichtig (§ 9 Abs. 2 Satz 2 AbwAG). Das Niedersächsische Ausführungsgesetz zum Abwasserabgabengesetz vom 14. April 1981 (GVBl. S. 105) - Nds. AG AbwAG - hat insoweit die Gemeinden für abgabepflichtig erklärt (§ 7 Abs. 1 Sätze 1 und 2). Die Gemeinden wälzen die von ihnen nach § 7 Abs. 1 Nds. AG AbwAG zu entrichtende Abwasserabgabe aufgrund einer hierzu zu erlassenden Satzung auf die Einleiter ab (§ 9 Abs. 2 Satz 3 AbwAG i.V.m. § 8 Abs. 2 Nds. AG AbwAG). Die beklagte Gemeinde hat eine solche Satzung erlassen. Gemäß ihrer Satzung vom 25. Januar 1982 wälzt sie "die Abwasserabgabe, die sie für Einleiter, die im Jahresdurchschnitt weniger als 8 cbm/Tag Schmutzwasser aus Haushaltungen und ähnliches Schmutzwasser unmittelbar in ein Gewässer und in den Untergrund einleiten (Kleineinleitungen), ... an das Land Niedersachsen zu entrichten hat, ab. Hierzu erhebt sie nach Maßgabe dieser Satzung eine Abgabe ..." (§ 1).

Gemäß § 1 Satz 1 AbwAG ist für das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer im Sinne des § 1 Abs. 1 WHG, also für das Einleiten von Abwasser in ein oberirdisches Gewässer, in ein Küstengewässer oder in das Grundwasser, eine Abwasserabgabe zu entrichten. Nach der Definition in § 2 Abs. 2 AbwAG ist Einleiten im Sinne des Abwasserabgabengesetzes das unmittelbare Verbringen des Abwassers in ein Gewässer; das Verbringen in den Untergrund gilt als Einleiten in ein Gewässer.

Das Berufungsgericht hat angenommen, der Kläger habe dadurch, daß er das in seinem Haushalt angefallene, ungeklärt in die Güllegrube seines landwirtschaftlichen Betriebs abgeleitete Abwasser zusammen mit der Gülle auf seine landwirtschaftlichen Nutzflächen aufgebracht hat, im Sinne der §§ 1 Satz 1 und 2 Abs. 2 AbwAG Abwasser in ein Gewässer eingeleitet, weil auf den Boden aufgebrachtes Abwasser zumindest teilweise durch Versickern in den Untergrund gelange. Dieser Würdigung ist beizupflichten; das gegen sie gerichtete Vorbringen der Revision geht fehl.

Die Annahme, der Kläger habe durch das Aufbringen des Abwassers auf den Boden dieses in den Untergrund "verbracht", scheitert nicht daran, daß nach den für das Revisionsverfahren verbindlichen Feststellungen des Berufungsgerichts das Handeln des Klägers allein auf das Aufbringen, nicht dagegen auch auf ein Hineingelangen des Abwassers in den Untergrund zielte und insofern das Versickern in den Untergrund lediglich eine vom Vorsatz nicht umfaßte Folge des Aufbringens war. Darauf kommt es nämlich für die Erfüllung des Tatbestands nicht an. Die Frage, ob als Aufbringen nur ein zielgerichtetes (finales, vorsätzliches) Handeln in Betracht kommt, ist so nicht richtig oder doch nur mißverständlich gestellt. Richtig gefragt geht es nicht darum, ob bei der Abwasserabgabe ausschließlich ein zielgerichtetes Verhalten die Abgabepflicht auslösen kann, sondern darum, wie weit der Vorsatz reichen muß, und das heißt enger: ob es genügt, wenn das Aufbringen vorsätzlich geschieht, so daß unerheblich ist, wenn sich der Vorsatz nicht auf die Folge des (möglichen) Eindringens in den Untergrund erstreckt. Stellt sich die Frage so, wird zugleich deutlich, daß sich die richtige Antwort nicht aus irgendwelchen "allgemeinen Erwägungen" zu "dem" Wesen "des" Einleitens, "dem" Wesen "des" Verbringens und ähnlichem mehr ergeben kann, sondern einzig aus dem Sinn und Zweck der Abwasserabgabenpflicht. Folglich können auch nicht Erwägungen darüber weiterführen, von welcher Beschaffenheit der Vorsatz sein muß, um annehmen zu dürfen, daß es sich um ein "Einleiten" als eine Wasserrechtlich zum Erfordernis einer behördlichen Erlaubnis oder Bewilligung führende Gewässerbenutzung handelt (vgl. §§ 2 Abs. 1 und 3 Abs. 1 Nr. 5 WHG). Wie immer das - unter dem Blickwinkel eben des Bestehens einer behördlichen Erlaubnis- oder Bewilligungsbedürftigkeit - zu beantworten sein mag (vgl. dazu insbesondere das Urteil vom 16. November 1973 - BVerwG IV C 44.69 - Buchholz 445.4 § 3 WHG Nr. 3 S. 1 <3>): Damit ist nichts für die Beantwortung der Frage gewonnen, ob es vom Zweck der Abwasserabgabe her einen Sinn ergäbe, wenn im Zusammenhang mit dem Eindringen von Abwasser in den Untergrund danach differenziert würde, ob sich der Vorsatz des Handelnden auf diese Folge erstreckt oder nicht erstreckt.

Was die spezifisch abwasserabgabenrechtliche Frage anlangt, hält der erkennende Senat für nachgerade offensichtlich, daß sie verneint werden muß: Das Abwasserabgabengesetz will über die in ihm geregelte Abgabe Anreize schaffen, daß weniger Schadstoffe in Gewässer gelangen. Mit dieser umweltrechtlichen Zielsetzung wäre unvereinbar, wenn das Eindringen von Abwasser in den Untergrund (bereits begrifflich, d.h. unabhängig vom etwaigen Eingreifen der Privilegierung in § 2 Abs. 2 letzter Halbs. AbwAG) unterschiedlich beurteilt würde je nachdem, ob der Handelnde, der mit dem Aufbringen des Abwassers auf den Boden die entscheidende Ursache vorsätzlich setzt, diese oder jene Vorstellungen hat bzw. Ziele verfolgt.

Ähnliches gilt für die "Unmittelbarkeit". Auch insoweit - und bei ihr fast noch deutlicher - ginge es fehl, Überlegungen anzustellen, wie es sich mit "der" Unmittelbarkeit verhält und was das Einleiten in Gewässer "allgemein" an Unmittelbarkeit erfordern mag. Angesichts der Schwierigkeit, unmittelbare und mittelbare Zusammenhänge überhaupt sachgerecht voneinander zu trennen - häufig, ja wohl gar regelmäßig ist es so, daß das, was aus einer Sicht unmittelbar zu sein scheint, unter einem anderen Blickwinkel durchaus als mittelbar begriffen werden kann -, wirft die tatbestandliche Verwendung des Merkmals der Unmittelbarkeit die Frage auf, was damit gerade in dem gegebenen Zusammenhang ausgedrückt, und das heißt, welche Art einer nur vermittelten Ursächlichkeit damit gerade hier ausgeschlossen werden soll. Das kann jeweils nur unter Rückgriff auf die Bewertungen ermittelt werden, auf denen die anzuwendende Regelung beruht.

Daraus ergibt sich für das Abwasserabgabenrecht: § 2 Abs. 2 AbwAG definiert das "Einleiten" als "unmittelbare<s> Verbringen". Das mag für die sich anschließende Fiktion zu übernehmen sein, so daß auch nur - in dem damit gemeinten Sinne - das unmittelbare Verbringen in den Untergrund als Einleiten zu werten ist. Näheres Zusehen zeigt, daß es darauf erst gleichsam sekundär ankommt. In erster Linie entscheidend ist etwas anderes; nämlich die Beziehung zwischen § 2 Abs. 2 AbwAG und § 9 Abs. 1 AbwAG: § 2 Abs. 2 AbwAG hat vor allem die Aufgabe, die in § 9 Abs. 1 AbwAG enthaltene Regelung der Verantwortlichkeit, d.h. die dortige Personifizierung dessen, der einleitet, als "Einleiter" und als deshalb abgabepflichtig, zu substantiieren. Das bestimmt über die Auslegung des Merkmals der Unmittelbarkeit. Nur mittelbar wird eingeleitet, wenn sich zwischen das Wegschaffen von Abwasser und dessen Eindringen in ein Gewässer eine andere Verantwortlichkeit schiebt. Nicht der Verlust der Sachherrschaft über das Abwasser ist ausschlaggebend, sondern das - zumindest prinzipielle - Anfallen der Sachherrschaft bei einem anderen, der dadurch seinerseits verantwortlich wird (vgl. zum Phänomen der Sachherrschaft Berendes/Winters. Das neue Abwasserabgabengesetz, 2. Aufl., S. 40 sowie Dahme, Das neue Wasserrecht für die betriebliche Praxis, Band 3, Teil 07/3.1.2.1.2 AbwAG Erl. § 2 Nr. 3.1). Das alles bedarf aus Anlaß des vorliegenden Falles keiner weiteren Vertiefung. Die "Mittelbarkeit", um die es hier geht, besteht - wenn man sie denn überhaupt als "Mittelbarkeit" begreifen will - darin, daß die auf dem Boden aufgebrachte Mischung von Gülle und Abwasser nicht insgesamt und nicht schon im Augenblick ihres Aufbringens den Untergrund erreicht, sondern erst nach dem Durchdringen des Mutterbodens bzw. der Bodenkrume. Allein das bedarf der Beurteilung, und zwar einer Beurteilung unter dem Blickwinkel, ob diese Art von "Vermittlung" nach dem Sinn der Erhebung von Abwasserabgaben zum Fortfall der Abgabepflicht soll führen können oder nicht. Auch das beantwortet sich, wie der erkennende Senat meint, von selbst: Eine solche Art von "Vermittlung" bewirkt nur gleichsam eine Verlängerung des Einleitungs- bzw. Verbringungsvorgangs. Die Verantwortlichkeit und die an sie geknüpfte Abgabepflicht werden dadurch nicht berührt.

Mit alledem ist nicht gesagt, sondern im Gegenteil gerade als Frage erst aufgeworfen, ob das in Rede stehende Aufbringen einer Mischung von Gülle und Abwasser, obgleich ein Verbringen in den Untergrund im Sinne des Gesetzes, deshalb abwasserabgabenfrei bleibt, weil es sich als ein "Verbringen im Rahmen landbaulicher Bodenbehandlung" darstellt (§ 2 Abs. 2 letzter Halbsatz AbwAG). Das Berufungsgericht verneint auch dies. Dem ist ebenfalls beizupflichten.

§ 2 Abs. 2 AbwAG stellt mit seinem letzten Halbsatz die landbauliche Bodenbehandlung unter ein Privileg. Das hängt gedanklich mit § 8 Abs. 7 BNatSchG zusammen, der die "ordnungsgemäße land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung" im Hinblick auf "Eingriffe in Natur und Landschaft" privilegiert (vgl. zu diesem "Privileg" etwa den Beschluß vom 14. April 1988 - BVerwG 4 B 55.88 - Buchholz 406.401 § 15 BNatSchG Nr. 4). Für die eine wie die andere Regelung ergibt sich aus dem Wesen der in Privilegien liegenden Bevorzugung, d.h. aus der Prüfung, weshalb sich die in der Gewährung des Privilegs liegende Durchbrechung der Gleichbehandlung rechtfertigt, daß ausschließlich eine ordnungsgemäße Bodenbehandlung gemeint sein kann. Das ist in § 8 Abs. 7 BNatSchG im Wortlaut ausdrücklich gesagt und entspricht für das Abwasserabgabenrecht der Empfehlung des im Gesetzgebungsverfahren mitberatenden Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (vgl. BT-Drs. 7/5183 S. 2). Nicht die Einsicht, daß es für eine Bevorzugung selbst einer nicht ordnungsgemäßen landbaulichen Bodenbehandlung an jeder Rechtfertigung fehlt, führt auf Probleme, sondern allein die damit verbundene Frage, unter welchen Voraussetzungen eine landbauliche Bodenbehandlung für in diesem Sinne ordnungsgemäß zu halten ist. Diese Frage führt unter anderem auf Schwierigkeiten, das Verhältnis zwischen Ordnungsmäßigkeit und Legalität zutreffend zu bestimmen. Auch dem braucht aus Anlaß des vorliegenden Falles nicht in den Einzelheiten nachgegangen zu werden. Es mag sein, daß der Schluß vom Vorliegen eines Rechtsverstoßes, d.h. von der Verletzung irgendeiner Vorschrift (welcher Zielsetzung und welcher Ranghöhe auch immer), auf die Überschreitung der Grenzen des Ordnungsmäßigen nicht erlaubt ist. Für daran anknüpfende Bedenken ist indessen jedenfalls dann kein Raum, wenn mit dem Rechtsverstoß eine ins Gewicht fallende Gefährdung der menschlichen Gesundheit zusammentrifft und deshalb der Rechtsverstoß im Interesse des Wohls der Allgemeinheit nicht hingenommen werden kann. So liegt es nach den für das Revisionsverfahren verbindlichen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, wenn im Zuge landbaulicher Bodenbehandlung mit Gülle vermischtes ungeklärtes häusliches Abwasser auf landwirtschaftliche Nutzflächen aufgebracht wird. Ob das von Fall zu Fall anders sein und deshalb von Fall zu Fall eine nähere Aufklärung erforderlich sein kann, mag dahinstehen. Daß von den Krankheitskeimen, die nach der Lebenserfahrung im Abwasser nicht selten enthalten sind, ernsthafte Gefahren für die menschliche Gesundheit ausgehen, unterliegt keinem Zweifel. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, daß diese Gefahr bei der hier gegebenen Sachlage ausgeschlossen oder doch auf einen unbeachtlichen Gefahrengrad reduziert sein könnte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.