Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.08.1982, Az.: BVerwG 4 C 81.79

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Inanspruchnahme seines Grundeigentums für den Bau, den Betrieb und die Unterhaltung einer unterirdischen Trinkwassertransportleitung.

Die - von der Beigeladenen betriebene - Leitung soll von Paffendorf nach Neuß-Wahlscheid führen und der Versorgung der Städte Neuß und Düsseldorf mit Trinkwasser aus dem rheinischen Braunkohlegebiet dienen. Durch Anordnung vom 15. Oktober 1973 erklärte der Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes Nordrhein-Westfalen gemäß § 45 Abs. 6 des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Mai 1962 (GVBl. S. 235) - LWG - die Beschränkung des Grundeigentums in dem für die Durchführung des Unternehmens erforderlichen Umfang für zulässig. In dem daraufhin vom Beklagten eingeleiteten Planfeststellungsverfahren wandte sich der Kläger gegen die Leitungsführung. Er machte unter anderem geltend: Seine von dem Unternehmen der Beigeladenen betroffenen Grundstücke seien Bauerwartungsland. Durch den Bau der Leitung würden sowohl eine spätere Wohnbebauung als auch die derzeitige landwirtschaftliche Nutzung der Grundstücke als Wiesen- und Weideland erheblich beeinträchtigt. Die Leitung könne ohne größere Schwierigkeiten in den westlich entlang seiner Grundstücke verlaufenden öffentlichen Bruchrandweg verlegt werden.

Durch Planfeststellungsbeschluß vom 10. Oktober 1974 stellte der Beklagte den Plan zugunsten der Beigeladenen fest. Gleichzeitig wies er durch besonderen Beschluß die Beigeladene vorläufig in den Besitz der von dem Plan betroffenen Grundstücke ein. Nach dem Planfeststellungsbeschluß ist die Beigeladene berechtigt, nach Maßgabe des festgestellten Planes eine Trinkwassertransportleitung nebst Zubehör unterirdisch zu verlegen und die dafür benötigten Grundstücke - unter anderem des Klägers - zum Zwecke des Baues, des Betriebes und der Unterhaltung der Leitung zu benutzen. Auf einem 6 m breiten Schutzstreifen dürfen für die Dauer des Bestehens der Leitung keine baulichen Anlagen auf den Grundstücken errichtet oder sonstige Einwirkungen vorgenommen werden, die den Bestand oder den Betrieb der Leitung beeinträchtigen oder gefährden.

Die Einwendungen des Klägers wurden im Planfeststellungsbeschluß im wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Seine Grundstücke seien kein Bauerwartungsland. Eine Verlegung der Leitung in den vornehmlich dem Befahren mit landwirtschaftlichen Fahrzeugen dienenden Bruchrandweg sei nicht sinnvoll, weil sowohl bei dem Bau der Leitung als auch bei späteren Reparaturarbeiten die Landwirtschaft nicht unerheblich behindert und erhöhte Kosten durch das Aufreißen des mit einer Schwarzdecke belegten Weges entstehen würden. Die Bedenken, die der Kläger wegen des der Beigeladenen eingeräumten Betretungsrechtes geäußert habe, seien durch die Lebenserfahrung nicht begründet und überdies schon deshalb unbeachtlich, weil die Beigeladene nach dem Planfeststellungsbeschluß etwa entstehende Schäden weitgehend erstatten müsse.

Widerspruch, Klage und Berufung des Klägers, mit denen er die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses und des Besitzeinweisungsbeschlusses begehrt, blieben ohne Erfolg. Das Berufungsurteil, das gemäß Art. 2 § 6 EntlG auf die Gründe des erstinstanzlichen Urteils Bezug nimmt, beruht im wesentlichen auf den folgenden Erwägungen:

Der Beklagte habe die Grenzen der ihm mit der Planungsbefugnis eingeräumten planerischen Gestaltungsfreiheit nicht überschritten. Er habe insbesondere die Anforderungen des Abwägungsgebots eingehalten. Dabei habe er mit Recht angenommen, daß die betroffenen Grundstücke des Klägers nicht Bauland, sondern landwirtschaftlich genutzte Flächen seien. Soweit durch die Transportleitung die Dränage der Grundstücke beeinträchtigt werden sollte, sei der Beigeladenen im Planfeststellungsbeschluß deren Wiederherstellung auferlegt worden. Unter diesen Umständen habe der Beklagte nicht ermessensfehlerhaft entschieden, wenn er das öffentliche Interesse an einer sicheren und billigen Wasserversorgung und das Interesse der Beigeladenen an einer kostengünstigen Trasse höher bewertet habe als das entgegenstehende Interesse des Klägers, auf seinen Grundstücken von der Leitung verschont zu bleiben. Das gelte insbesondere auch im Hinblick auf die vom Kläger verlangte Verlegung der Wasserleitung in den Bruchrandweg. Dieser sei befestigt und teilweise geteert, so daß sowohl die Verlegung der Leitung in den Weg als auch spätere Instandhaltungsarbeiten erfahrungsgemäß einen höheren Kostenaufwand forderten, als dies bei einer Verlegung der Leitung in eine Wiesenfläche der Fall sei. Dabei sei der Beklagte zutreffend davon ausgegangen, daß der Bruchrandweg wegen seiner Bedeutung für die Landwirtschaft in seiner Funktion möglichst unbeeinträchtigt erhalten werden müsse. Die vom Kläger ebenfalls angeregte Verlegung der Leitung unmittelbar seitlich des Bruchrandweges habe der Beklagte mit Rücksicht auf die dabei auftretenden Verlegungsschwierigkeiten an der Böschung des Weges bzw. an den dort stehenden Ruinen eines Fabrikgebäudes ebenfalls ohne Abwägungsfehler abgelehnt.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er sein Aufhebungsbegehren weiterverfolgt. Er rügt die Verletzung des formellen und des materiellen Bundesrechts und vertieft sein bisheriges Vorbringen.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt sieht in der angefochtenen Entscheidung des Beklagten eine enteignungsrechtliche Planfeststellung, deren Rechtmäßigkeit nach enteignungsrechtlichen, nicht nach planungsrechtlichen Maßstäben zu beurteilen sei. Die Frage, ob unter diesem Ansatz die Voraussetzungen für den Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses gegeben gewesen seien, ist seiner Ansicht nach durch das Berufungsgericht in tatsächlicher Hinsicht nicht ausreichend aufgeklärt.

II.

Die Revision des Klägers ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einem Verfahrensmangel; das Berufungsgericht hat unter Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO den Sachverhalt nicht hinreichend ermittelt. Das nötigt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, die für den Umfang seiner Aufklärungspflicht maßgebend ist, war in tatsächlicher Hinsicht entscheidungserheblich die Frage, ob die dem Planfeststellungsbeschluß zugrundeliegende Annahme zutreffend sei, daß "eine Leitungsführung unter Inanspruchnahme des Bruchrandweges ... sowohl beim Bau der Leitung als auch bei möglichen Reparaturarbeiten zu einer nicht unerheblichen Beeinträchtigung der Landwirtschaft" führen und "zudem durch das Aufreißen des Weges höhere Kosten" verursachen werde. Der Kläger war dieser Annahme im Verwaltungsverfahren und sodann im Verwaltungsrechtsstreit von Anfang an entgegengetreten. Er hat dabei insbesondere bestritten, daß der Bruchrandweg die im Planfeststellungsbeschluß angenommene verkehrliche Bedeutung für die Landwirtschaft habe, und dazu im Berufungsverfahren unter Benennung eines Zeugen vorgetragen, der "einsame" Weg werde "stundenlang von keinem Fahrzeug benutzt", weil die "Landwirte von ihren naheliegenden Dörfern ... kürzere Wege haben, um zu ihren Äckern zu kommen". Der Kläger hat ferner unter gleichzeitiger Anregung, insoweit ein Sachverständigengutachten einzuholen, geltend gemacht, daß durch die "Wegnahme von vielleicht 10 cm Wegedecke anstatt der Wegnahme von 25 cm Mutterboden zuzüglich gesonderter Lagerung und Rekultivierung der Weiden" ein "kaum errechenbarer Kostenunterschied" entstehen werde; bei späteren Reparaturen der Leitung im Weideland würden sogar zusätzlich zum Aufgraben der Leitung die Kosten für die Aufwuchsschäden und die Beschädigung der Grasnarbe durch die Reparaturkolonne mit ihren Fahrzeugen auf dem mit Dränageröhren durchzogenen weichen Bruchboden entstehen.

Diesen Angaben des Klägers ist das Berufungsgericht nicht nachgegangen. Dessen Darstellung über die geringe verkehrliche Bedeutung des Bruchrandweges ist das Gericht mit der durch tatsächliche Feststellungen nicht untermauerten Überlegung entgegengetreten, daß sich das Verkehrsaufkommen durch Veränderungen im Bestand der Wirtschaftsflächen oder im vorhandenen Wegenetz jederzeit ändern könne. Dem Kostengesichtspunkt des Klägers hat das Berufungsgericht entgegengesetzt, daß die Verlegung einer Leitung in einen Weg auch bei Berücksichtigung möglicher späterer Reparaturen "erfahrungsgemäß" höhere Kosten als bei einer Verlegung in Wiesen- oder Weideflächen entstehen lassen würde. Damit ist das Berufungsgericht im Ergebnis vom Gegenteil der Behauptungen des Klägers ausgegangen. Das wäre ohne Beweiserhebung nur dann verfahrensfehlerfrei gewesen, wenn die Darlegungen des Klägers, etwa mangels Substantiierung, schlechterdings ungeeignet gewesen wären, die gegenteiligen tatsächlichen Annahmen des Planfeststellungsbeschlusses in Frage zu stellen. Davon kann hier nicht die Rede sein. Über die verkehrliche Bedeutung des Bruchrandweges und die Kosten der Leitungsverlegung und -wartung einerseits im Bruchrandweg und andererseits in den Grundstücken des Klägers enthält der Planfeststellungsbeschluß keine Angaben, die von vornherein eine größere Wahrscheinlichkeit für sich hätten als diejenigen des Klägers. Soweit das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang von einem Erfahrungssatz ausgeht, fehlt es an einer Darlegung, daß dem Gericht das für die Beurteilung des Sachverhalts in dieser speziellen Frage erforderliche Fachwissen in der Tat zu Gebote gestanden hat.

Das - die Klagabweisuhg bestätigende - Berufungsurteil beruht demnach auf dem vom Kläger geltend gemachten Aufklärungsmangel und kann deshalb keinen Bestand haben. Der Ansicht des Klägers, einer Zurückverweisung an das Berufungsgericht bedürfe es gleichwohl nicht, weil ohne Rücksicht auf die unzureichende Sachaufklärung aus rechtlichen Gründen bereits in der Revisionsinstanz abschließend im Sinne seines Klagebegehrens entschieden werden könne, kann indessen nicht gefolgt werden:

Die Ansicht des Klägers geht von der Annahme aus, daß eine Enteignung solange unzulässig sei, als der Zweck, dem sie diene, auch auf andere, weniger schwer in die Rechte des Betroffenen eingreifende Weise erreicht werden könne; deshalb sei eine Enteignung (durch Entziehung oder Belastung) von Grundeigentum privater Dritter dann nicht erforderlich und daher rechtswidrig, wenn der öffentlichen Hand - wie hier mit dem Bruchrandweg - eigenes, für den Enteignungszweck geeignetes Land zur Verfügung stehe. Dieser - im rechtlichen Ansatz auch vom Oberbundesanwalt vertretenen - Auffassung ist zwar einzuräumen, daß sie den vom Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum Enteignungsrecht, insbesondere zum enteignungsrechtlichen Prinzip des geringstmöglichen Eingriffs entspricht (vgl. z.B. Urteil vom 18. August 1964 - BVerwG 1 C 48.63 - BVerwGE 19, 171 [173]; Urteil vom 14. Januar 1965 - BVerwG 1 C 71.62 - Buchholz 406.33 § 12 LBG Nr. 3 S. 8 [10]; Urteil vom 26. April 1968 - BVerwG 4 C 156.65 - Buchholz 11 §Art. 14 GG Nr. 88 S. 99 [102 f.]). Die Ansicht des Klägers berücksichtigt aber nicht hinreichend den rechtlichen Entscheidungsgehalt der beiden vorinstanzlichen Urteile. Diese beruhen - zwar nicht ausdrücklich, wohl aber der Sache nach - auf der vornehmlich vom Verwaltungsgericht näher dargelegten Annahme, der hier zur Rede stehende Planfeststellungsbeschluß folge nicht nur enteignungsrechtlichen Grundsätzen, sondern insoweit, als er mit seiner die Enteignungsentscheidung präjudizierenden verbindlichen Feststellung der Leitungsführung eine Planungsentscheidung treffe, den für das Fachplanungsrecht entwickelten planungsrechtlichen Grundsätzen und damit namentlich dem für das Planungsrecht kennzeichnenden Abwägungsgebot. Gegen die aus diesem Ansatz gezogene Folgerung der Vorinstanzen, daß sich daraus für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ein differenzierter Prüfungsmaßstab bei der Rechtmäßigkeitskontrolle des Planfeststellungsbeschlusses ergibt, lassen sich im Revisionsverfahren keine durchgreifenden Bedenken erheben.

Für den Bereich des bundesrechtlichen Fachplanungsrechts hat der erkennende Senat seit seinem Urteil vom 30. April 1969 - BVerwG 4 C 6.68 - (Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 12) in ständiger Rechtsprechung hervorgehoben, daß die Enteignungsgrundsätze - insbesondere der Grundsatz, daß die Enteignung nur als letztes Mittel zulässig ist - auf eine der Enteignungsentscheidung vorangehende Planung nicht angewendet werden können. Ungeachtet der rechtlichen Bindungen, die sich aus der Planungsentscheidung für die ihr nachfolgende Enteignungsentscheidung daraus ergeben, daß der festgestellte Plan im Enteignungsverfahren nicht mehr zur Disposition steht, sondern für dieses maßgebend ist, unterliegen beide Entscheidungen jeweils eigenen Regeln. Die rechtlichen Maßstäbe für die Enteignungsentscheidung gehen davon aus, daß im Enteignungsverfahren eine Regelung für eine Interessenlage zu treffen ist, in der sich zwei einander widerstreitende Interessen Wechselbezüglich gegenüberstehen, nämlich das Interesse des Enteignungsbegünstigten und das ihm entgegenstehende Interesse des Enteignungsbetroffenen. Die Planungsentscheidung folgt dagegen nicht in erster Linie enteignungsrechtlichen Zielen. Sie ist vielmehr durch das planerische Konzept eines nach Maßgabe der generellen Zielvorgabe des jeweiligen Planungsgesetzes sachgerecht geplanten Vorhabens bestimmt. Dabei berührt und gestaltet die Planungsentscheidung in der Regel und zumal bei raumgreifenden Vorhaben ein komplexes Interessengefüge, innerhalb dessen nicht nur zweiseitig einzelne Interessen Wechselbezüglich einander gegenüberstehen, sondern die von der Planung insgesamt betroffenen Interessen vielfältig miteinander verschränkt sind. Der innerhalb dieses Interessengefüges herbeizuführende Ausgleich und der dabei gebotene Schutz der einzelnen Interessen, namentlich der Schutz des von der Planung betroffenen Eigentums Dritter, muß sich nach Regeln vollziehen, die gerade diesen Gegebenheiten der Planung entsprechen. Diese Regeln führen, wie der erkennende Senat in ständiger Rechtsprechung zum bundesrechtlichen Fachplanungsrecht entschieden hat, für die den Planungsbehörden grundsätzlich eingeräumte planerische Gestaltungsfreiheit auf spezifische rechtliche Schranken. Diese ergeben sich in formeller Hinsicht aus der Bindung der Planungsbehörde an das vorgeschriebene Verwaltungsverfahren; in materieller Hinsicht folgen sie aus dem Erfordernis einer gerade auch vor Art. 14 GG standhaltenden Rechtfertigung des konkreten Planvorhabens, aus etwa bestehenden gesetzlichen Planungsleitsätzen sowie aus den Anforderungen des den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis umfassenden Abwägungsgebots. Eine Planung, die den sich daraus ergebenden Anforderungen genügt, entspricht damit auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dem bei planerischen Entscheidungen durch die Beachtung des Abwägungsgebots Rechnung getragen wird (vgl. z.B. Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 [59 ff.]; Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 - BVerwGE 56, 110 [122 f.]).

Von einer dem entsprechenden Differenzierung zwischen Planungsentscheidung und Enteignungsentscheidung sowie von den spezifischen Prüfungsmaßstäben, die danach der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von Planungsentscheidungen zugrunde zu legen sind, sind die Vorinstanzen bei der Prüfung des hier angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses ausgegangen. Dabei beruht ihre Annahme, daß der - einheitlich erlassene - Planfeststellungsbeschluß gleichwohl aus einem planungsrechtlichen und einem enteignungsrechtlichen Entscheidungselement besteht und daß jedes dieser Elemente unterschiedlichen rechtlichen Maßstäben folgt, auf der Auslegung und Anwendung der gemäß § 137 Abs. 1 VwGO irrevisiblen landesrechtlichen Vorschriften des preußischen Enteignungsgesetzes vom 11. Juni 1874 (SGV NW 214) und des § 45 Abs. 6 des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Mai 1962 (GVBl. S. 235). In diesem Umfang ist die Entscheidung des Berufungsgerichts daher gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO auch für die Revisionsentscheidung maßgeblich.

Bundesrecht steht dieser Auslegung des Landesrechtes nicht entgegen. Das Landesrecht ist auf den Gebieten, die seiner Gesetzgebungskompetenz unterliegen, frei darin, raumbedeutsame Entscheidungen einem Planungsgebot zu unterwerfen und auf ihre rechtliche Beurteilung fachplanungsrechtliche Grundsätze für anwendbar zu erklären. Die Frage, welche Grenzen dem Landesgesetzgeber dabei im Hinblick auf die eigentumsrechtlichen (Vor-)Wirkungen einer Planungsentscheidung gesetzt sein können, braucht aus Anlaß dieses Rechtsstreits nicht geklärt zu werden. Das vom Berufungsgericht hier angenommene Planungsgebot bezieht sich auf den Bau, den Betrieb und die Unterhaltung raumbeanspruchender Transportleitungen, die im Sinne des § 45 Abs. 6 des Landeswassergesetzes der öffentlichen Wasserversorgung dienen. Mit ihrer Planung werden daher - nicht anders als bei der gemeinnützigen Planung nach Maßgabe der bundesrechtlichen Fachplanungsgesetze - Aufgaben zum "Wohle der Allgemeinheit" im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG erfüllt, deren Ausführung im Wege einer der - möglicherweise notwendigen - Enteignungsentscheidung vorgeschalteten Planung im Hinblick auf die raumbedeutsamen Auswirkungen des Vorhabens offensichtlich sachgerecht ist. -

Das angefochtene Urteil unterliegt daher wegen des oben erörterten Verfahrensmangels der Aufhebung. Für die neue Entscheidung des Berufungsgerichts wird noch auf folgendes hingewiesen:

Das Berufungsurteil und das von ihm in Bezug genommene erstinstanzliche Urteil befassen sich im Rahmen ihrer planungsrechtlichen Erwägungen vornehmlich mit den sich im vorliegenden konkreten Fall stellenden Fragen zum planerischen Abwägungsgebot. Ihnen mag - mittelbar - auch entnommen werden können, daß das Berufungsgericht das hier zur Rede stehende Planvorhaben als Ganzes im Sinne der ersten materiellen Planungsschranke als gerechtfertigt ansieht. Das wird im Hinblick auf den Zusammenhang dieser Planungsschranke mit Art. 14 GG in der neuen Berufungsentscheidung jedoch einer zusätzlichen Verdeutlichung bedürfen.

Im Zusammenhang mit dem Abwägungsgebot selbst wird zu berücksichtigen sein, daß das durch Art. 14 Abs. 1 GG gewärhleistete Eigentum planbetroffener Dritter selbstverständlich und in hervorgehobener Weise zu deren abwägungserheblichen privaten Belangen gehört. Das Abwägungsgebot wäre mißverstanden, wenn schon allein aus dem Umstand, daß mit dem Plan eine im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe erfüllt wird und daß für ihn schon deshalb öffentliche Belange sprechen, Folgerungen zuungunsten der ihm entgegenstehenden privaten Belange gezogen würden. Auch im Falle des Widerstreits öffentlicher mit privaten Belangen ist vielmehr, nicht anders als im Falle des Widerstreits öffentlicher bzw. privater Belange untereinander, im Sinne einer gerechten Abwägung zu prüfen, ob sachgerechte, d.h. am gesetzlichen Planungsziel und an den Planungsleitsätzen orientierte und hinreichend gewichtige Gründe es rechtfertigen, den einen Belang hinter den anderen zurücktreten zu lassen (vgl. Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 [67 f.]). In diesem, durch die konkrete Planungsaufgabe gezogenen Rahmen wird es allerdings zugunsten des Privateigentums unter Umständen zu Buche schlagen müssen, wenn das Planvorhaben sachgerecht auch auf Grundstücken der öffentlichen Hand verwirklicht werden kann (vgl. Urteil vom 1. November 1974 - BVerwG 4 C 38.71 - BVerwGE 47, 144[BVerwG 01.11.1974 - IV C 38/71] [147 f.]).