I.

Die Klägerin kaufte am 23. Januar 1951 von einer amerikanischen Firma 9.000 t USA-Weizen zum Preise von 83 je 1.000 kg cif Bremen und zu den Bedingungen des L.C.T.A. contract Nr. 27. Für die Einfuhr dieses Weizens erteilte die Beklagte der Klägerin am 1. Februar 1951 eine informatorische Subventionsberechnung (588), die einen Subventionsbetrag von 28,25 DM je 1.000 kg vorsah.

Der Weizen traf am 9. April 1951 mit dem Dampfer "L." in B. ein und wurde in der Zeit vom 9. bis 11. April 1951 gelöscht. Die Kosten der Löschung betrugen 18.421,40 DM.

Aufgrund einer vorläufigen Abrechnung der Importkosten erteilte die Beklagte der Klägerin am 20. April 1951 einen vorläufigen Abschöpfungsbescheid über 616.488,43 DM. An 18. September 1951 legte die Klägerin der Beklagten eine Endabrechnung vor, die das Deutsche Getreidekontor GmbH im Auftrage der Beklagten prüfte. Nach einer im Einverständnis mit der Klägerin vorgenommenen Berichtigung stellte das Deutsche Getreidekontor die sachliche und rechnerische Richtigkeit durch Vermerk vom 22. Oktober 1951 fest. Die Beklagte erkannte durch Prüfungsvermerk vom 23. Oktober 1951 Kontraktabwicklung und Kosten an. Dies wurde der Klägerin am 24. Oktober 1951 mitgeteilt. Der Prüfungsvermerk umfaßte auch die Umschlagkosten im Südhafen in Höhe von 31.732,50 DM. Der zu Lasten der Beklagten verbleibende Saldo von 61.730,73 DM wurde an die Klägerin gezahlt. Die Abrechnung der Importseite (Warenabrechnung) erstreckte sich in mehreren Teilabschnitten bis zum 5. Oktober 1953. Unter diesem Datum erteilte die Beklagte der Klägerin eine "Endabrechnung (Importstufe)", die mit 88,66 DM zu Lasten der Klägerin abschloß.

Ohne daß inzwischen weitere Abrechnungen erfolgten, erteilte die Beklagte der Klägerin am 24. Januar 1955 eine Lastschrift über 18.421,40 DM, die sie damit begründete, daß es sich hierbei um die Löschkosten ab Raum bis Reling handle, deren Übernahme in der der Klägerin erteilten Subventionsbestätigung nicht vorgesehen gewesen sei und die sie deshalb zu Unrecht vergütet erhalten habe. Das Getreide sei mit 83 je 1.000 kg "cif Bremen" übernommen worden. Dies bedeute, daß das Getreide bis Reling habe kostenfrei abgeliefert werden müssen.

Nach erfolglosem Vorverfahren hat die Klägerin gegen diesen Bescheid Klage erhoben mit dem Antrag,

Das Verwaltungsgericht Frankfurt/Main hat mit Urteil vom 12. Juni 1956 der Klage stattgegeben.

Die von der Beklagten gegen dieses Urteil eingelegte Berufung hat der Hess. Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 30. Dezember 1959 mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Die Rückforderung der Löschkosten finde im Gesetz keine Stütze. Die Beklagte habe die Einfuhr mit der Lieferungsbedingung "cif Bremen" genehmigt und auf die Bedingungen des L.C.T.A. contract Nr. 27 verwiesen. Da der L.C.T.A. contract Nr. 27 keine Bestimmungen darüber enthalte, ob die Kosten der Entlöschung im Bestimmungshafen Raum/Reling dem Käufer oder dem Verkäufer zur Last fielen, sei entscheidend, ob diese Kosten bereits in dem cif-Preis enthalten seien. Bei der Auslegung der cif-Klausel sei zu beachten, daß es in den ersten Monaten des Jahres 1951 in den deutschen Überseehäfen keine eindeutige Usance darüber gegeben habe, von wem die Entlöschungskosten Raum/Reling zu tragen seien. Aus den Ausführungen eines Hamburger Schiedsspruchs vom 9. Juni 1951 gehe hervor, daß die am Außenhandel Beteiligten sich damals noch nicht wieder an die fundamentale Regel der cif-Klausel gewohnt hatten, wonach die Ware dem Käufer im Bestimmungshafen so anzubieten sei, daß dieser ungehindert über sie verfügen könne. Dies erkläre sich daraus, daß bei den Globaleinfuhren durch die Besatzungsmächte insbesondere bei den JEIA-Einfuhren die Kosten der Entlöschung stets vom Käufer zu tragen gewesen seien. Deshalb sei davon auszugehen, daß die deutschen Importeure in dieser Übergangszeit die Kosten der Entladung Raum/Reling selbst hätten trafen müssen. Die Peklagte könne sich auch nicht auf internationale Auslegungsregeln über die cif-Klausel stützen. Die zur Zeit der hier in Betracht kommenden Einfuhr geltenden internationalen Auslegungsregeln für die cif-Klausel seien in den Incoterms 1936 enthalten. Nach diesen Auslegungsregeln habe beim cif-Geschäft der Verkäufer die Frachtkosten zu tragen. Was aber zu den Frachtkosten gehöre, sei aus den Incoterms 1936 nicht zu entnehmen. Nach derselben Auslegungsregel habe der Käufer die Kosten für das Löschen, Leichterung und die Verbringung der Ware an Land zu tragen, sofern diese Kosten nicht in der Fracht einbegriffen seien. Diese Voraussetzung sei nicht gegeben, weil in Ziffer 6 des Anhangs zum Befrachtungsvertrag der Verfrachter von den Löschkosten Raum/Reling freigestellt gewesen sei. Dies folge auch schon daraus, daß nur die "cif"-Klausel, nicht aber die Klausel "cif-landed" für die Einfuhr gegolten habe. Tatsächlich seien auch die Löschkosten durch die Firma Kühne & Nagel der Klägerin in Rechnung gestellt worden, wie es der. Auslegungsregeln der Incoterms 1936 entspreche. Schließlich sei für die Beklagte auch aus dem von beiden Beteiligten als niedrig bezeichneten Kaufpreis und den ihr zugänglichen Vertragsunterlagen zu entnehmen gewesen, daß die Entlöschungskosten in dem Verkaufspreis nicht hätten enthalten sein können. Da die Beklagte verpflichtet sei, die notwendigen Kosten der Einfuhr zu erstatten bzw. bei der Erhebung von Abschöpfungsbeträgen zu berücksichtigen, setze sie sich mit der Rückforderung des bereits vergüteten Kostenbetrags nicht nur zu den Vorschriften des Getreidegesetzes, sondern auch zu ihrer eigenen Verwaltungsübung in Widerspruch.

Von der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision hat die Beklagte Gebrauch gemacht und beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils des Hess. Verwaltungsgerichtshofs vom 30. Dezember 1959 und des Urteils des Verwaltungsgerichte Frankfurt/Main vom 12. Juni 1956 die Klage in vollem Umfange abzuweisen und der Anfechtungsklägerin die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.

Zur Begründung trägt die Beklagte vor: Die Beklagte stimme mit dem angefochtenen Urteil insoweit überein, als darin dargelegt werde, daß für die Entscheidung des Rechtsstreits der Inhalt der Klausel "cif Bremen" maßgebend sei. Zu Unrecht habe jedoch der Hess. Verwaltungsgerichtshof aus den Hamburger Schiedsspruch vom 9. Juni 1951 und dem Urteil des Landgerichts Hamburg vom 31. Januar 1952 gefolgert, daß bei cif-Geschäften die Kosten der Löschung Schiffsraum/Reling ganz allgemein dem Käufer zur Last fielen. Unrichtig sei es auch, aus den Gewohnheiten bei den Globaleinfuhren durch die JEIA derart weitgehende Folgerungen auf die Auslegung der cif-Klausel in dem hier maßgebenden Streitpunkt zu ziehen. Da es sich hier um eine Individualeinfuhr gehandelt habe, sei für die Auslegung der cif-Klausel nur maßgebend, was grundsätzlich und allgemein als Inhalt der cif-Klausel verstanden werde. Aus den Incoterms ergebe sich im übrigen nur, daß der Käufer die Kosten für das Löschen, die Leichterung und das Verbringen der Ware an Land zu tragen habe, sofern die Kosten nicht in der Fracht enthalten seien. Davon zu unterscheiden seien aber die Kosten für das "Ausladen", die dem Verkäufer zur Last fielen. Die Regelung der Incoterms entspräche insoweit dem § 593 HGB, wonach die Kosten der Ausladung auf dem Schiff von dem Verfrachter zu tragen seien. Weder aus dem Anhang zum Befrachtungsvertrag noch aus dem Umstand, daß die Klausel "cif-landed" nicht vereinbart worden sei, könnten Folgerungen zugunsten der Klägerin gezogen werden.

Der Prüfungsvermerk der Beklagten vom 23. Oktober 1951, der auf der Abrechnung der Klägerin vom 18. September 1951 angebracht worden sei, stelle keinen begünstigenden Verwaltungsakt dar. Hierbei handle es sich lediglich um einen behördeninternen Vorgang, der nur habe dartun wollen, daß die Beklagte mit der Auszahlung des rechnerisch richtigen Betrages einverstanden gewesen sei. Die Klägerin habe frühestens am 5. Oktober 1953 auf die Endgültigkeit der Abrechnung vertrauen dürfen. Die hier in Frage stehende Lastschrift sei der Klägerin am 24. Januar 1955 erteilt worden. Innerhalb eines so kurzen Zeitraumes könne eine Verwirkung des Anspruchs der Beklagten nicht eintreten.

Die Klägerin ist den Ausführungen der Beklagten entgegengetreten und beantragt,

II.

Die Zulässigkeit der Klage wurde von den Vorinstanzen mit Recht bejaht. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gehören die Rechtsbeziehungen, die sich aus der Festsetzung des Übernahme- und Abgabepreises nach § 8 des hier maßgebenden Getreidegesetzes vom 4. November 1950 (BGBl. S. 721) ergeben, dem öffentlichen Recht an (vgl. BVerwGE 3, 205;  6, 244[BVerwG 07.03.1958 - IV C 181/57];  9, 1 [BVerwG 05.06.1959 - VII C 103/58];  11, 187 [BVerwG 27.10.1960 - II C 41/58]und 16, 176). Die von der Klägerin angefochtene Lastschrift der Beklagten vom 24. Januar 1955 betrifft die Festsetzung des Übernahmepreises aus der Abwicklung eines Getreideimportgeschäftes vom 23. Januar 1951.

Gemäß § 8 des Getreidegesetzes wird die der Beklagten obliegende Funktion einer Preisschleuse in der Weise wahrgenommen, daß die Beklagte einen Übernahmepreis für das ihr von dem Importeur angebotene Getreide festsetzt und ihn verpflichtet, es zu dem ebenfalls von ihr festgesetzten Abgabepreis zurückzukaufen. Aus der Differenz dieser beiden Preise errechnet sich der Betrag, der von der Beklagten als Subvention an den Importeur vergütet wird oder als Abschöpfungsbetrag von dem Importeur an die Beklagte zu zahlen ist. Daraus folgt, daß sich ein hoher Übernahmepreis zugunsten und ein hoher Abgabepreis zum Nachteil des Importeurs auswirkt. Da bei der Festsetzung des Übernahmepreises nicht nur der reine Kaufpreis, sondern auch alle mit dem Import handelsüblich verbundenen Kosten und Aufwendungen zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwGE 9, 1[BVerwG 05.06.1959 - VII C 103/58]), bedurfte es, solange noch nicht das erleichterte Einfuhrverfahren angewendet wurde, bei jeder Einfuhr einer individuellen Berechnung des Übernahmepreises.

Nachdem die Beklagte am 1. Februar 1951 ihre Subventionsbestätigung erteilt hatte, die eine Lieferung von rd. 9.000 t USA-Weizen zum Preise von 83 per 1.000 kg cif Bremen vorsah, war sowohl mengenmäßig als auch bei der Festsetzung des Übernahmepreises von dieser Grundlage auszugehen.

In der von der Klägerin der Beklagten erteilten und der Festsetzung des Übernähmepreises dienenden Abrechnung war für die Löschung des Getreides im Ankunftshafen ein Betrag von 18.421,40 DM eingesetzt. Diese Abrechnung wurde im Auftrage der Beklagten von der Deutschen Getreidekontor eGmbH geprüft, nach einer im Einverständnis mit der Klägerin vorgenommenen Berichtigung als sachlich und rechnerisch richtig anerkannt und mit dem Anerkennungsvermerk der Beklagten versehen. Auf der Grundlage dieser als sachlich und rechnerisch richtig anerkannten Abrechnung wurden von der Beklagten Übernahmepreis und Subventions- (Abschöpfungs-) Betrag festgestellt und verrechnet. Daran nahmen auch die von der Klägerin eingesetzter. Löschposten in Höhe von 18.421,40 DM teil. Von der Anerkennung und dem sich daraus ergebenden Saldo zugunsten der Klägerin in Höhe von 61.730,73 DM, der der Klägerin am 26. Oktober 1951 vergütet wurde, hatte die Deutsche Getreidekontor eGmbH der Klägerin mit Schreiben vom 24. Oktober 1951 Kenntnis gegeben. Später erfolgende Nachträge änderten an dieser Berechnungsbasis nichts und auch die der Klägerin am 5. Oktober 1953 von der Beklagten erteilte Endabrechnung (Importstufe) ging von dieser Abrechnung aus.

Da nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die sich aus der Festsetzung des Subventions- oder Abschöpfungsbetrages ergebenden Rechtsbeziehungen dem öffentlichen Recht angehören (a.a.O.), sind die in diesem Zusammenhang von der Beklagten rechtsverbindlich abgegebenen Erklärungen als Verwaltungsakte anzusehen. Einen Verwaltungsakt stellte demnach auch die von der Beklagten der Klägerin am 5. Oktober 1953 erteilte Endabrechnung dar, durch die die bereits mit Schreiben der Deutschen Getreidekontor eGmbH mitgeteilte Anerkennung der von der Klägerin vorgelegten Abrechnung ihre förmliche Bestätigung gefunden hatte. Dies bedeutete eine Festsetzung des Übernahmepreises unter Berücksichtigung der von der Klägerin geltend gemachten Löschkosten.

Diese zugunsten der Klägerin erfolgte Festsetzung des Übernahmepreises glaubte die Beklagte mit der Lastschrift vom 24. Januar 1955 deshalb zum Nachteil der Klägerin abändern zu können, weil ihre Subventionszusage für einen cif-Import erteilt worden sei und die cif-Klausel den Verkäufer verpflichte, die Löschkosten Raum/Reling zu tragen. Da es an jeglichem Anhaltspunkt dafür fehlt, daß die Klägerin entgegen ihrer Abrechnung und dem Inhalt der von ihr vorgelegten Unterlagen die ihr von der Firma Kühne & Nagel am 13. April 1951 in Rechnung gestellten Löschkosten in Höhe von 18.421,40 DM nicht selbst zahlte oder von dem Verkäufer zurückvergütet erhielt, ist davon auszugehen, daß die Klägerin diese Kosten tatsächlich getragen hat. Ebensowenig konnte der Klägerin widerlegt werden, daß sie sich zur Übernahme dieser Kosten vertraglich für verpflichtet hielt. Dies durfte sie um so mehr, nachdem die von ihr vorgelegte und diese Löschkosten enthaltende Abrechnung von der Deutschen Getreidekontor eGmbH und der Beklagten als richtig anerkannt und bei der Festsetzung des Übernahmepreises berücksichtigt worden war.

Selbst wenn man aber den Standpunkt vertreten könnte, daß die cif-Klausel sowohl von der Klägerin als auch der Beklagten unrichtig ausgelegt worden sei, würde einer nachträglichen Belastung der Klägerin mit diesem Posten nicht nur der Vertrauensschutz der Klägerin, sondern auch entgegenstehen, daß die Beklagte ihre Endabrechnung nicht zum Nachteil der Klägerin ändern durfte. Da diese Abrechnung, soweit sie die Löschkosten bei der Berechnung des Übernahmepreises einbezog, einen begünstigenden Verwaltungsakt darstellt, fehlt es an der für den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts notwendigen Feststellung seiner Rechtswidrigkeit (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 14. Juli 1961 - BVerwGE 12, 353 [BVerwG 14.07.1961 - BVerwG VII C 170.60] -, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. März 1964 - BVerwG VI C 150.62 -). Weder war die Übernahme der Löschkosten rechtswidrig, noch hatte die Klägerin die Beklagte durch Täuschung zur Anerkennung dieser Kosten veranlaßt.

Es konnte aber nicht einmal festgestellt werden, daß im vorliegenden Falle die dem Importgeschäft zugrunde liegende cif-Klausel die Klägerin von der Tragung der Löschkosten Raum/Reling freistellte. Aus den hierzu von dem Verwaltungsgerichtshof ohne Rechtsverstoß getroffenen Feststellungen ergibt sich, daß zu dem hier fraglichen Zeitpunkt keine Klarheit darüber bestand, ob nach den geltenden Usancen bei vereinbarter cif-Klausel die Löschkosten Raum/Reling durch den Verkäufer oder durch den Käufer zu tragen waren. Jedenfalls stand die Übernahme dieser Löschkosten durch die Klägerin einer rechtlich vertretbaren Auslegung nicht entgegen. Dafür, daß diese Auslegung dem vereinbarten Inhalt des zwischen der Klägerin und dem Verkäufer abgeschlossenen Vertrages entsprach, spricht auch die von dem Verwaltungsgerichtshof getroffene Feststellung, daß der Kaufpreis von beiden Beteiligten als niedrig bezeichnet wurde.

Die Beklagte war somit nicht berechtigt, nachträglich die von ihr vor genommene Berechnung des Übernahmepreises insoweit zum Nachteil der Klägerin abzuändern, als sie die Einbeziehung der Löschkosten in Höhe von 18.421,40 DM zum Gegenstand hatte.

Die Revision konnte deshalb keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.