Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.03.1970, Az.: BVerwG I A 3.67

I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob dem Beklagten selbständige Fischereirechte an den Schleusenkanälen der Weser bei Landesbergen, Drakenburg und Langwedel sowie an dem Hafen Stolzenau zustehen. Die Kanäle und der Hafen liegen im Gebiet der früheren preußischen Provinz Hannover; sie wurden nach dem 1. April 1921 angelegt. Die Kanäle verkürzen den natürlichen Wasserlauf an Flußschleifen. Der Hafen liegt sackförmig neben dem Strombett, mit dem er durch eine etwa 20 m breite Einfahrt verbunden ist.

Das beklagte Land leitet das von ihm behauptete Recht aus dem im Jahre 1921 von der Reichsregierung und den Regierungen der Länder geschlossenen, mit Wirkung vom 1. April 1921 rückwirkend in Kraft getretenen Staatsvertrag betreffend den Übergang der Wasserstraßen von den Ländern auf das Reich (Ratifizierungsgesetz vom 29. Juli 1921 [RGBl. S. 961]) her, demzufolge die in einem besonderen Verzeichnis aufgeführten Binnen- und Seewasserstraßen der Länder, darunter auch die Weser, auf das Reich übergingen. Hierzu bestimmte § 2 Buchst. b des Vertrages:

"Die staatlichen Fischereien an den natürlichen Wasserstraßen verbleiben den Ländern; das gleiche gilt auch für die kanalisierten Strecken natürlicher Wasserstraßen. An den künstlichen Wasserstraßen gehen sie auf das Reich über."

Das Landgericht Hannover wies die von der Klägerin erhobene Feststellungsklage durch Urteil vom 4. November 1965 ab. Auf die Berufung der Klägerin hob das Oberlandesgericht Celle durch Urteil vom 6. Februar 1967 das Urteil des Landgerichts Hannover auf, erklärte den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten für unzulässig und verwies den Rechtsstreit auf den Hilfsantrag der Klägerin an das Bundesverwaltungsgericht. Es begründete seine rechtskräftig gewordene Entscheidung im wesentlichen damit, daß trotz des Charakters des Fischereirechts als Privatrecht eine Verwaltungsprozeßsache "kraft Zuweisung" vorliege, zu deren Entscheidung gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO das Bundesverwaltungsgericht berufen sei.

Die Parteien streiten über Bedeutung und Tragweite des § 2 Buchst. b des Staatsvertrages und über das Verhältnis dieser Vorschrift zu den Regelungen des preußischen Fischereigesetzes vom 11. Mai 1916 (GS S. 55) - nachfolgend prFG -.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Der Senat hat über die räumlichen Verhältnisse des Hafens Stolzenau durch die Einnahme des richterlichen. Augenscheins Beweis erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweiserhebung wird auf das Protokoll des Berichterstatters und die von ihm gefertigten Fotografien verwiesen. Aus den von der Klägerin überreichten Bauakten des Wasserbauamtes Hoya betreffend die Anlage eines Bauhafens in Stolzenau (Az. 44-11 Bd. I/1936) geht hervor, daß zur Errichtung des Hafens ein auf dem linken Weserufer zwischen den Kilometern 243,3 und 243,5 gelegenes Teilgrundstück der Gemeinde Stolzenau gegen ein auf dem gegenüberliegenden Ufer der Weser gelegenes Grundstück getauscht wurde.

Die Beteiligten haben zu dem Ergebnis der Beweisaufnahme Stellung genommen.

II.

Die Klage ist begründet.

Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in erster und letzter Instanz zur Entscheidung über diesen Rechtsstreit berufen. Das rechtskräftige Urteil des Oberlandesgerichts Celle, mit dem es den Rechtsstreit auf den Hilfsantrag der Klägerin an das Bundesverwaltungsgericht verwiesen hat, bindet dieses Gericht gemäß § 41 Abs. 2 VwGO, soweit der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten verneint worden ist (BVerwGE 27, 170[BVerwG 06.06.1967 - IV C 216/65]). Für eine weitere, an sich zulässige Verweisung nach § 41 Abs. 3 VwGO (BVerwG, NJW 1960, 2355 = DVBl. 1960, 775 [777]) ist kein Raum. Das gilt auch für eine Verweisung an ein Schiedsgericht gemäß § 30 Abs. 2 des Staatsvertrages; denn diese Vorschrift gilt nicht fort. Sie lautete:

"Streitigkeiten, die sich aus der Anwendung der Vertragsbestimmungen ergeben, werden, soweit nicht in diesem Vertrag etwas anderes bestimmt ist, durch ein Schiedsgericht von fünf Mitgliedern entschieden. Für jeden Streitfall ernennt der Reichsrat den Vorsitzenden und bestimmen das Reich und das beteiligte Land je zwei Beisitzer."

§ 6 Satz 3 der Verordnung über die Reichswasserstraßen vom 15. April 1943 (RGBl. II S. 131) hat das Gesetz über den Staatsvertrag vom 29. Juli 1921 (a.a.O.) aufgehoben; gemäß Satz 4 der Verordnung galt die Übernahme der Wasserstraßen nach dem Staatsvertrag von 1921 als abgeschlossen. Das Bundesgesetz über die vermögensrechtlichen. Verhältnisse der Bundeswasserstraßen vom 21. Mai 1951 (BGBl. I S. 352) hat den § 30 Abs. 2 des Staatsvertrages 1921 ungeachtet seines § 1 Abs. 1 Satz 4, wonach die im Gesetz über den Staatsvertrag getroffene Regelung sinngemäß weitergilt, nicht wieder aufleben lassen. Das ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:

Ein Rechtssatz gilt, solange er nicht außer Kraft gesetzt wird. Dies kann durch Zeitablauf, ausdrückliche Aufhebung, Ersetzung oder endgültigen Fortfall des geregelten Sachverhalts geschehen (H.J. Wolff, Verwaltungsrecht I, 7. Aufl. [1968], § 27 I b S. 129/30). Die Verordnung vom 15. April 1943 (a.a.O.) hat die Rechtsverhältnisse an den Reichswasserstraßen nicht nur selbst geregelt und das bis dahin geltende Recht suspendiert; sie hat dieses Recht vielmehr verdrängt und damit in Wahrheit das Gesetz über den Staatsvertrag 1921 aufgehoben. Wenn nunmehr § 10 des erwähnten Bundesgesetzes vom 21. Mai 1951 (a.a.O.) seinerseits die Verordnung vom 15. April 1943 aufgehoben hat, so bedeutet das nicht, daß damit die aufgehobene ursprüngliche Norm - hier § 30 Abs. 2 des Gesetzes über den Staatsvertrag 1921 - wieder in Geltung tritt (Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Allgemeiner Teil, 9. Aufl. [1966], § 8 S. 144; Wolff, a.a.O.). Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn sich dies aus dem neuen Gesetzesbefehl ergäbe (Siegfried, JZ 1957, 744). Aus § 1 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes vom 21. Mai 1951 (a.a.O.) kann dies jedoch nicht entnommen werden, weil dort lediglich die sinngemäße Weitergeltung der in dem Gesetz über den Staatsvertrag 1921 getroffenen Regelung angeordnet worden ist. Das Bundesgesetz hat die Rechtsverhältnisse an den früheren Reichs- und jetzigen Bundeswasserstraßen selbst geregelt und nur ergänzend auf die sachlichen Regeln des Gesetzes über den Staatsvertrag 1921 verwiesen. Danach verbietet sich die Schlußfolgerung, das Bundesgesetz vom 21. Mai 1951 (a.a.O.) habe das Gesetz über den Staatsvertrag 1921 mit allen Vorschriften, also auch mit § 30 Abs. 2, wieder in Kraft gesetzt. Auch angesichts der veränderten staatsrechtlichen Verhältnisse in der Bundesrepublik, insbesondere nach dem Wegfall der in § 30 Abs. 2 a.a.O. zur Berufung der Mitglieder des Schiedsgerichts vorgesehenen Institutionen, wäre es erforderlich gewesen, insoweit eine ausdrückliche bundesgesetzliche Regelung zu treffen, falls die Schiedsgerichtsklausel wieder aufleben sollte. Das ist nicht geschehen. Schließlich gehört § 30 Abs. 2 a.a.O. nicht zu den tragenden Bestimmungen des Gesetzes über den Staatsvertrag 1921, denn diene Vorschrift steht in dem mit "Schluß- und Übergangsbestimmungen" überschriebenen letzten Abschnitt des Gesetzes.

Nach § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO entscheidet das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen dem Bund und den Ländern und zwischen verschiedenen Ländern. Verfahrensbeteiligte dieses Rechtsstreits sind der Bund und das Land Niedersachsen. Die weiterhin erforderliche öffentlich-rechtliche Natur der Streitigkeit bedarf schon wegen der rechtskräftigen Verweisung keiner besonderen Begründung. Eine Verweisung an die Tatsacheninstanzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit entfällt. § 50 Abs. 2 und 3 VwGO sehen allein eine Abgabe an das Verwaltungsgericht im Falle des Absatzes 1 Nr. 3 und an das Bundesverfassungsgericht im Falle des Absatzes 1 Nr. 1 bei verfassungsrechtlichen Streitigkeiten vor. Keine dieser Ausnahmen trifft hier zu. § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO schränkt die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts lediglich hinsichtlich der Verfahrensbeteiligten, nicht aber nach der Art der Streitsachen ein (so auch Ule, Verwaltungsgerichtsbarkeit, § 50 Anm. II).

Wie in BVerwGE 27, 170 (176)[BVerwG 06.06.1967 - IV C 216/65] ausgeführt, enthebt die Verweisung eines Rechtsstreits durch ein Zivilgericht an ein Gericht der Verwaltungsgerichtsbarkeit dieses nicht einer Prüfung der Zulässigkeit der Klage. Die von der Klägerin erhobene negative Feststellungsklage ist gemäß § 43 VwGO zulässig. Die Klägerin hat das erforderliche Interesse an der baldigen Feststellung. Es bedarf aus rechtlichen und wirtschaftlichen Gründen der Klärung, ob dem Beklagten selbständige Fischereirechte an den streitigen Gewässern zustehen. Die Klägerin hat kein anderes Mittel, um den Beklagten von ihrem Anspruch zu überzeugen. Sie begehrt auch keinen vorbeugenden Rechtsschutz gegenüber dem Beklagten, der über den Rahmen der Verwaltungsgerichtsordnung hinausgeht (vgl. BVerwGE 26, 23 [BVerwG 12.01.1967 - BVerwG III C 58.65]).

Dem Beklagten stehen die von ihm behaupteten Fischereirechte nicht zu.

Der Staatsvertrag von 1921 scheidet als Rechtsgrundlage, aus; denn alle nach seinem Abschluß angelegten Häfen und Schleusenkanäle, auch wenn sie unselbständige Bestandteile natürlicher Wasserläufe erster Ordnung (vgl. § 1 Abs. 3 und 4 des Bundeswasserstraßengesetzes vom 2. April 1968 [BGBl. II S. 173] sowie § 1 Abs. 3 und 4 und § 2 Abs. 2 des preußischen Wassergesetzes vom 7. April 1913 [GS S. 53] in Verbindung mit § 57 Abs. 2 des Bundeswasserstraßengesetzes) sind, werden nicht von § 2 Buchst. b des Staatsvertrages von 1921 erfaßt. Nach dieser Vorschrift, "verbleiben" die staatlichen Fischereien an den natürlichen Wasserstraßen und kanalisierten Strecken natürlicher Wasserstraßen den Ländern. Bereits dieser Wortlaut spricht gegen die Ansicht des Beklagten. "Verbleiben" können nur Rechte, die am Stichtag, 1. April 1921, bestanden haben. Sämtliche Schleusenkanäle der Mittelweser und der Hafen Stolzenau sind nach dem genannten Zeitpunkt entstanden. Abgesehen von dieser Wortinterpretation folgt die Richtigkeit dieses Ergebnisses aus der Begründung zum Staatsvertrag (PrLT, 1. Wahlperiode, Drucks. Nr. 105 [1921 S. 140, Einzelbesprechung zu § 2]). Darüber hinaus regelt § 2 des Vertrages die Einschränkungen, denen das dem Reich zustehende Eigentum unterliegen soll. Diese Vorschrift ist im Zusammenhang mit den Ausgleichsleistungen des Reichs zu sehen. Sie wurden bemessen nach den Aufwendungen, welche die Länder für die Anlage der Wasserstraßen gehabt hatten. Aus diesem Grunde geht es nicht an, das Eigentum des Reichs - jetzt des Bundes - an Wasserstraßen, die erst nach dem Abschluß des Staatsvertrages mit Mitteln des Reichs bzw. jetzt des Bundes angelegt worden sind, den gleichen Einschränkungen zu unterwerfen wie die Wasserstraßen, die ursprünglich von den Ländern gebaut oder unterhalten wurden und erst durch den Vertrag im Jahre 1921 auf das Reich übergingen.

Zu demselben Ergebnis führt die Anwendung des für das Fischereirecht an Bundeswasserstraßen mangels bundesrechtlicher Vorschriften maßgeblich gebliebenen Landesrechts, hier des preußischen Fischereigesetzes vom 11. Mai 1916 (a.a.O.). Der Staatsvertrag von 1921 hat dieses Recht unberührt gelassen. Etwas anderes würde für die den Ländern nach § 2 des Staatsvertrages von 1921 verbliebenen Fischereirechte nur gelten, wenn der zum Reichsgesetz erhobene Vertrag eine derartige Regelung enthielte. Das ist nicht der Fall; vielmehr bestimmt § 15 des Vertrages, daß Gesetze und Verordnungen der Länder bis zu einer anderweitigen reichsgesetzlichen Regelung in Kraft bleiben. Aus § 2 Buchst. b des Staatsvertrages kann Gegenteiliges nicht entnommen werden. Diese Vorschrift schließt deshalb nicht aus, daß sich das dem Land Preußen verbliebene Fischereirecht, an der. Weser nach preußischem Landesrecht auf später angelegte Häfen und Kanäle, soweit sie unselbständige Bestandteile der Weser wurden, ausdehnte oder darauf überging. Die Möglichkeit, daß ein Land ein Fischereirecht an neuangelegten Kanälen und Häfen, die selbständige Bedeutung haben, erlangen könnte, scheidet dagegen nach preußischem Recht aus, denn gemäß § 7 prFG steht das Fischereirecht dem Eigentümer zu. Der Staatsvertrag von 1921, der durch das preußische Gesetz vom 26. September 1921 (GS S. 519) auch preußisches Landesrecht wurde, bedeutet insoweit eine Durchbrechung des § 7 und eine Erweiterung des § 8 prFG.

Das dem Land Preußen an der Weser zustehende Fischereirecht hat sich nicht auf den Hafen Stolzenau ausgedehnt; denn dessen Anlage im Jahre 1936 ließ eine selbständige Wasserfläche im Sinne des preußischen Wassergesetzes entstehen, das damals für die Beurteilung dieser Frage noch maßgeblich war. Die beigezogenen Bauakten zeigen, daß der Hafen nicht durch den Ausbau einer Ausbuchtung des Ufers der Weser entstanden ist, wie der Beklagte behauptet. Vielmehr wurden rund 0,7 ha Landfläche zwischen den Kilometern 243,3 und 243,5 im Tauschwege erworben, um die Anlage des Hafens außerhalb des ursprünglichen Flußbettes der Weser zu ermöglichen. Die Augenscheinseinnahme ließ klar erkennen, daß der Hafen landwärts jenseits der ursprünglichen Uferlinie angelegt worden ist. In dem Hafenbecken ist die Fortbewegung der Weser aufgehoben. Demgemäß handelt es sich nicht um einen bloßen Ausbau oder eine Erweiterung des Flußlaufs, sondern um eine außerhalb des Stromes geschaffene Wasserfläche mit künstlich hergestellter Zufahrt. Das Fischereirecht an dieser selbständigen Wasserfläche wuchs mit ihrer Entstehung dem Eigentümer zu. An dieser Rechtslage hat sich durch das Inkrafttreten des Bundeswasserstraßengesetzes und seines § 1 Abs. 4 Nr. 1 nichts geändert; denn dadurch sind die Rechte der Länder aus dem Staatsvertrag von 1921 nicht erweitert worden.

Die Schleusenkanäle der Staustufen Landesbergen, Drakenburg und Langwedel sind dagegen unselbständige Bestandteile der Weser im Sinne des preußischen Wassergesetzes. Gleichwohl hat sich das an der Weser bestehende Fischereirecht des Landes Preußen bei der Anlage der Kanäle nicht auf diese ausgedehnt. Kanäle sind künstliche Ableitungen im Sinne des § 10 Abs. 2 Satz 1 prFG. Nach dieser Vorschrift gehen bei einer künstlichen Ableitung eines Wasserlaufs erster Ordnung "solche", d.h. gemäß § 10 Abs. 1 prFG nicht dem Eigentümer des Gewässers zustehende, Fischereirechte auf den neuen Wasserlauf über, wenn dieser mehr als die Hälfte des Abflusses bei gewöhnlichem Wasserstand (§ 8 Abs. 3 des Wassergesetzes) aufzunehmen bestimmt ist. Es ist unstreitig, daß die künstlichen Schleusenkanäle weniger als die Hälfte des Abflusses der Weser bei gewöhnlichem Wasserstand aufnehmen.

Der Fall, daß der neue Lauf nicht mehr als die Hälfte des abfließenden Wassers aufnimmt, ist in § 10 prFG nicht geregelt. Für diesen Fall nimmt Schlegelberger in von Brauchitsch, Verwaltungsgesetze für Preußen, 3. Band, Fischereigesetz, § 10 Anm. 3, an, daß die Fischereirechte im alten Lauf unberührt blieben und für den neuen Lauf § 7 prFG gelte. Im unmittelbaren Anschluß daran und offenbar im Widerspruch dazu meint Schlegelberger, nach allgemeinem Rechtsgrundsatz würden aber die nicht auf Eigentum beruhenden Fischereirechte des alten Laufes auch den neuen kraft Gesetzes ergreifen. Hierzu verweist er auf die Entscheidung des Reichsgerichts in RGZ 90, 426. Diese Entscheidung behandelt jedoch nicht die Anlegung einer künstlichen Ableitung, insbesondere eines Schleusenkanals, sondern einen Wasserstau mit der Ausdehnung der Wasserflächen auf bisher nicht überflutete Ufergrundstücke. Bei der Anlegung eines Schleusenkanals, der nicht unter § 10 Abs. 2 prFG fällt, ist daher nach dem in § 7 sowie in § 8 prFG zum Ausdruck gekommenen Grundgedanken des Gesetzes § 7 anzuwenden. Wenn nämlich die künstliche Ableitung mehr als die Hälfte des Abflusses aufnimmt, geht das Fischereirecht am alten Lauf auf den Eigentümer über. Das Gesetz nimmt also eine Minderung des Fischereirechts des Dritten in Kauf. Das führt zu einer Entschädigungspflicht dem Dritten gegenüber und zu einem Anspruch des Dritten auf Überlassung des Fischereirechts nach § 33 prFG. Die Heranziehung des § 7 prFG ist im vorliegenden Fall jedenfalls deshalb geboten, weil die durch den Staatsvertrag von 1921 begründeten selbständigen Fischereirechte eine Durchbrechung des Grundsatzes des § 7 prFG und eine der Tendenz des Gesetzes widersprechende Ausdehnung der in § 8 prFG geregelten Ausnahmen darstellen. Damit hat sich das an der Weser bestehende selbständige Fischereirecht des Landes Preußen nicht gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 prFG von den jeweiligen alten Strecken der Weser auf die Schleusenkanäle erstreckt. Da nicht behauptet und auch nicht ersichtlich ist, daß die Feststellungspläne über die Anlage der Schleusenkanäle eine besondere Regelung des Fischereirechts enthalten, erweist sich die Klage auch hinsichtlich der Schleusenkanäle als begründet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, § 173 VwGO in Verbindung mit § 276 Abs. 3 Satz 2 ZPO.