Der Kläger ist Eigentümer einer Heideparzelle im Waldgelände von Hamburg-Fischbek. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in den Gemarkungen Fischbek und Neugraben vom 12. März 1948. § 2 dieser Verordnung enthält in den hier wesentlichen Teilen folgende Bestimmung:

"(1)
Im Bereich des in § 1 genannten Landschaftsschutzgebietes dürfen keine Veränderungen vorgenommen werden, die geeignet sind, die Natur zu schädigen, den Naturgenuß zu beeinträchtigen oder das Landschaftsbild zu verunstalten. Eingriffe, die nach Lage und Ausführung zu einer Veränderung des Landschaftsbildes führen können, bedürfen der Zustimmung des Naturschutzamtes.

(2)
Insbesondere ist diese Zustimmung erforderlich,

a)
für die Errichtung neuer Bauten aller Art. auch von solchen, welche keiner baupolizeilichen Genehmigung bedürfen, darunter Wochenendhäuser ...".

Im Zuge von Verkaufsverhandlungen fragte der Kläger am 20. Februar 1951 bei der Naturschutzbehörde an, ob die Errichtung eines der Landschaft angepaßten Wochenendhäuschens auf der Parzelle genehmigt werde. Die Behörde beantwortete diese Antrage durch Schreiben vom 13. März 1951 ablehnend. Zur Begründung wurde ausgeführt: Eine Ausnahmegenehmigung zum Bau von Wochenendhäusern würde dem Sinn der Landschaftsschutzverordnung widersprechen und könne daher, auch mit Rücksicht auf den Gleichheitsgrundsatz, nicht erteilt werden.

Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger Einspruch, mit dem er insbesondere geltend machte, der angefochtene Bescheid enthalte ein grundsätzliches Bauverbot, für das die gesetzliche Grundlage fehle. Der Senat der Beklagten, der die Entscheidung an sich gezogen hatte, wies den Einspruch durch Bescheid vom 27. September 1951 zurück.

Daraufhin hat der Kläger Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit dem Antrag, die Bescheide vom 13. März und 27. September 1951 aufzuheben, ferner: festzustellen, daß für eine Bebauung des Grundstücks eine Genehmigung nach dem Reichsnaturschutzgesetz und der Landschaftsschutzverordnung nicht erforderlich sei, und daß diese Landschaftsschutzverordnung ungültig sei, soweit sie die Bebauung ohne eine solche Genehmigung verbiete. Zur Begründung hat er in Ergänzung seines früheren Vorbringens geltend gemachte. Das Naturschutzgesetz und die Landschaftsschutzverordnung stellten eine entschädigungslose und daher ungesetzliche Enteignung dar. Die §§ 5 und 19 des Reichsnaturschutzgesetzes (NatSchG) seien nichtig, weil sie die zu wählenden Mittel nicht mit der erforderlichen Bestimmtheit bezeichneten. Das Gelände sei auch nicht schutzwürdig. Die Gegend sei nicht in besonderem Maße als Ausflugsziel geeignet und werde nur von wenigen Spaziergängern besucht. Das Gelände vermittle keinen echten Naturgenuße. Das auf dem Grundstück des Klägers zu errichtende Blockhaus könne in der Gegend keinen Fremdkörper darstellen. Es solle seiner Umgebung in jeder Weise angepaßt werden. Den Zwecken des Landschaftsschutzes sei völlig genügt, wenn für das Grundstück eine Bauerlaubnis unter Auflagen erteilt werde, die es sicherstellten, daß das Blockhaus sich harmonisch in die Landschaft einfüge. Die Beklagte setze sich auch zu ihrem früheren Verhalten selbst in Widerspruch, indem sie die genehmigten Nachbarbauten weiterhin dulde.

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung hat sie unter Wiederholung ihres früheren Vorbringens den Standpunkt vertreten, daß das Naturschutzgesetz und die Landschaftsschutzverordnung rechtsgültig seien und die angefochtene Verfügung durch diese Vorschriften gedeckt sei. Der Kläger könne sein Grundstück ebenso nutzen wie bisher. Jeder Bau, möge er auch noch so sehr der Umgebung angepaßt sein, stelle für die Landschaft einen Fremdkörper dar. Ein absolutes Bauverbot liege nicht vor. Die getroffene Regelung stelle sicher, daß einer Bebauung nur dort und in dem Umfang widersprochen werde, wo dies aus Belangen des Naturschutzes unbedingt notwendig sei. Es sei dem Kläger entschädigungslos zuzumuten, daß er sein Grundstück so nutze, wie es der Lage und der Landschaft entspreche. Seit dem Inkrafttreten der Landschaftsschutzverordnung sei für das Gebiet eine Ausnahmegenehmigung in dem vom Kläger beantragten Sinne nicht erteilt worden. Bei der Prüfung der Frage, ob eine Enteignung vorliege, sei auch zu berücksichtigen, daß das Grundstück des Klägers in einem Außenbezirk liege und ihm daher die Errichtung eines Hauses baupolizeilich versagt werden müsse.

Das Landesverwaltungsgericht Hamburg hat durch Urteil vom 2. April 1952 die Klage abgewiesen. Die hiergegen eingelegte Berufung des Klägers hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 20. April 1953 zurückgewiesen, nachdem es das Grundstück des Klägers und das angrenzende Gelände in Augenschein genommen hatte. In den Urteilsgründen ist ausgeführt:

Die Klage sei zulässig. Gegen den ablehnenden Bescheid der Naturschutzbehörde sei der Einspruch als Klagevoraussetzung gegeben gewesen, nachdem das Hamburger Einspruchsgesetz die in § 17 Abs. 4 der Verordnung zur Durchführung des Naturschutzgesetzes vorgesehenen Beschwerde durch den Einspruch ersetzt habe. Die Entscheidung über den Einspruch habe der Senat nach § 1 Abs. 4 des Gesetzes über Verwaltungsbehörden in zulässiger Weise an sich gezogen. Beides sei möglich gewesen, da die Zuständigkeits- und Rechtsmittelvorschriften des Reichsnaturschutzgesetzes Landesrecht geworden seien.

Die Klage sei aber nicht begründet. Die Rechtsgrundlagen des angefochtenen Bescheides seien gültig. Der Ausschluß des Entschädigungsanspruchs in § 24 NatSchG habe nicht gegen Art. 153 der Weimarer Reichsverfassung verstoßen. Diese Verfassungsbestimmung habe auch Enteignungen nicht nur auf Grund eines Gesetzes, sondern auch durch ein Gesetz zugelassen. Das Reichsnaturschutzgesetz und die Hamburger Landschaftsschutzverordnung seien, da vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen, nicht an den formellen Maßstäben des Grundgesetzes zu messen. Unanwendbar seien sowohl Art. 14 Abs. 3 Satz 2 als auch Art. 19 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes. Beide Verfassungsbestimmungen hätten keine rückwirkende Kraft. Dabei könne die Frage auf sich beruhen und solle ausdrücklich dahingestellt bleiben, ob das Reichsnaturschutzgesetz und die Landschaftsschutzverordnung selbst überhaupt bereits entschädigungspflichtige Enteignungen enthielten. Jedenfalls könne der durch § 24 NatSchG angeordnete Ausschluß der Entschädigung nicht dazu führen, daß die bereits eingetretene rechtmäßige Enteignung nachträglich ungültig werde. Hingegen möge es als unzulässig angesehen werden, auf Grund dieser Gesetze nach Inkrafttreten des Grundgesetzes enteignende Verwaltungsakte zu erlassen. Ob die Klage unter diesem Gesichtspunkt von Erfolg sein könne, hänge davon ab, in welchem Verhältnis die angefochtenen Verwaltungsakte zu den Rechtsnormen stünden, auf die sie sich gründeten. Hierbei sei von dem Umfang der in den §§5, 19 NatSchG gesetzten Ermächtigung auszugehen. Es sei weiter der hier wesentliche Inhalt der Landschaftsschutzverordnung zu würdigen und die angefochtene Genehmigungsverweigerung daraufhin zu untersuchen, ob sie rechtswidrig sei. Erweise sie sich auf Grund dieser Betrachtung als rechtmäßig, so habe die in dem Verwaltungsakt liegende bloße Konkretisierung einer etwa durch die erlassenen Rechtsnormen eingetretenen Enteignung im Verwaltungsprozeß keine rechtliche Bedeutung.

Was zunächst die in den §§ 5, 19 NatSchG enthaltene Ermächtigung angehe, so entspreche diese den Anforderungen, die vor Erlaß des Grundgesetzes in dieser Hinsicht an Delegationsnormen gestellt worden seien. Der Umfang der Ermächtigung sei mit hinreichender Bestimmtheit umrissen, die ermächtigten Stellen seien genau bezeichnet. Den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halte die Landschaftsschutzverordnung inne. Das streitige Gebiet sei auch schutzwürdig. Eine Übersteigerung des Naturschutzgedankens sei nicht festzustellen. Die Unterschutzstellung von Landschaftsteilen dürfe freilich nicht dazu führen, daß diese Gebiete hinsichtlich der Rechtsfolgen dieser Sicherung von den Naturschutzgebieten im Sinne des § 4 NatSchG nicht mehr zu unterscheiden seien. Dieser Unterschied ergebe sich nach dem Reichsnaturschutzgesetz dahin, daß nach § 16 Abs. 2 NatSchG in einem Naturschutzgebiet grundsätzlich jede ungenehmigte Veränderung verboten sei, während § 5 Satz 2 und § 19 den Schutz der Landschaftsteile nur auf verunstaltende Eingriffe bezögen. Die Landschaftsschutzverordnung habe eine solche unzulässige Gleichstellung aber auch nicht vorgenommen. § 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung verbiete ausdrücklich nur solche Änderungen, die geeignet seien, die Natur zu schädigen, den Naturgenuß zu beeinträchtigen oder das Landschaftsbild zu verunstalten. Auch § 2 Abs. 1 Satz 2, der die Zustimmung der Naturschutzbehörde schon für solche Eingriffe vorschreibe, die nach Lage und Ausführung überhaupt zu einer Veränderung des Landschaftsbildes führen könnten, und § 2 Abs. 2, in dem als Beispielsfall für das Genehmigungserfordernis u.a. die Errichtung von neuen Bauten aller Art einschließlich Wochenendhäusern aufgeführt sei, bezögen sich nach dem aus § 2 Abs. 1 Satz 1 hinreichend erkennbaren Willen des Gesetzgebers nur auf störende Eingriffe. Las generelle Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ermögliche eine Präventivkontrolle. Der Genehmigungsvorbehalt erhalte seinen Inhalt durch § 2 Abs. 1 Satz 1. Es handle sich danach um eine gebundene Erlaubnis, die nur dann versagt werden dürfe, wenn die geplante Veränderung im konkreten Fall geeignet sei, die Natur zu schädigen, den Naturgenuß zu beeinträchtigen oder das Landschaftsbild zu verunstalten. Es bestehe kein Anlaß anzunehmen, daß die Behörde diese Sachprüfung unterlassen habe. Die Auffassung der Behörde, daß in demjenigen Teil des Gesamtgebietes, in dem das Grundstück des Klägers liege, jedes Bauwerk der vom Kläger beabsichtigten Art als störend im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 der Landschaftsschutzverordnung zu betrachten sei, sei nach der Örtlichkeit berechtigt. Insbesondere würde der von Norden kommende Wanderer dadurch eines Aussichtspunktes von erhöhtem landschaftlichen Reiz beraubt werden. In der Versagung der Genehmigung liege auch kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz oder ein unzulässiger Selbstwiderspruch. Seit Erlaß der Landschaftsschutzverordnung sei eine Bebauung Satz 2 des Grundgesetzes. Beide Verfassungsbestimmungen hätten keine rückwirkende Kraft. Dabei könne die Frage auf sich beruhen und solle ausdrücklich dahingestellt bleiben, ob das Reichsnaturschutzgesetz und die Landschaftsschutzverordnung selbst überhaupt bereits entschädigungspflichtige Enteignungen enthielten. Jedenfalls könne der durch § 24 NatSchG angeordnete Ausschluß der Entschädigung nicht dazu führen, daß die bereits eingetretene rechtmäßige Enteignung nachträglich ungültig werde. Hingegen möge es als unzulässig angesehen werden, auf Grund dieser Gesetze nach Inkrafttreten des Grundgesetzes enteignende Verwaltungsakte zu erlassen. Ob die Klage unter diesem. Gesichtspunkt von Erfolg sein könne, hänge davon ab, in welchem Verhältnis die angefochtenen Verwaltungsakte zu den Rechtsnormen stünden, auf die sie sich gründeten. Hierbei sei von dem Umfang der in den §§ 5, 19 NatSchG gesetzten Ermächtigung auszugehen. Es sei weiter der hier wesentliche Inhalt der Landschaftsschutzverordnung zu würdigen und die angefochtene Genehmigungsverweigerung daraufhin zu untersuchen, ob sie rechtswidrig sei. Erweise sie sich auf Grund dieser Betrachtung als rechtmäßig, so habe die in dem Verwaltungsakt liegende bloße Konkretisierung einer etwa durch die erlassenen Rechtsnormen eingetretenen Enteignung im Verwaltungsprozeß keine rechtliche Bedeutung.

Was zunächst die in den §§ 5, 19 NatSchG enthaltene Ermächtigung angehe, so entspreche diese den Anforderungen, die vor Erlaß des Grundgesetzes in dieser Hinsicht an Delegationsnormen gestellt worden seien. Der Umfang der Ermächtigung sei mit hinreichender Bestimmtheit umrissen, die ermächtigten Stellen seien genau bezeichnet. Den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halte die Landschaftsschutzverordnung inne. Das streitige Gebiet sei auch schutzwürdig. Eine Übersteigerung des Naturschutzgedankens sei nicht festzustellen. Die Unterschutzstellung von Landschaftsteilen dürfe freilich nicht dazu führen, daß diese Gebiete hinsichtlich der Rechtsfolgen dieser Sicherung von den Naturschutzgebieten im Sinne des § 4 NatSchG nicht mehr zu unterscheiden seien. Dieser Unterschied ergebe sich nach dem Reichsnaturschutzgesetz dahin, daß nach § 16 Abs. 2 NatSchG in einem Naturschutzgebiet grundsätzlich jede ungenehmigte Veränderung verboten sei, während § 5 Satz 2 und § 19 den Schutz der Landschaftsteile nur auf verunstaltende Eingriffe bezögen. Die Landschaftsschutzverordnung habe eine solche unzulässige Gleichstellung aber auch nicht vorgenommene § 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung verbiete ausdrücklich nur solche Änderungen, die geeignet seien, die Natur zu schädigen, den Naturgenuß zu beeinträchtigen oder das Landschaftsbild zu verunstalten. Auch § 2 Abs. 1 Satz 2, der die Zustimmung der Naturschutzbehörde schon für solche Eingriffe vorschreibe, die nach Lage und Ausführung überhaupt zu einer Veränderung des Landschaftsbildes führen könnten, und § 2 Abs. 2, in dem als Beispielsfall für das Genehmigungserfordernis u.a. die Errichtung von neuen Bauten aller Art einschließlich Wochenendhäusern aufgeführt sei, bezögen sich nach dem aus § 2 Abs. 1 Satz 1 hinreichend erkennbaren Willen des Gesetzgebers nur auf störende Eingriffe. Das generelle Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ermögliche eine Präventivkontrolle. Der Genehmigungsvorbehalt erhalte seinen Inhalt durch § 2 Abs. 1 Satz 1. Es handle sich danach um eine gebundene Erlaubnis, die nur dann versagt werden dürfe, wenn die geplante Veränderung im konkreten Fall geeignet sei, die Natur zu schädigen, den Naturgenuß zu beeinträchtigen oder das Landschaftsbild zu verunstalten. Es bestehe kein Anlaß anzunehmen, daß die Behörde diese Sachprüfung unterlassen habe. Die Auffassung der Behörde, daß in demjenigen Teil des Gesamtgebietes, in dem das Grundstück des Klägers liege, jedes Bauwerk der vom Kläger beabsichtigten Art als störend im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 der Landschaftsschutzverordnung zu betrachten sei, sei nach der Örtlichkeit berechtigt. Insbesondere würde der von Norden kommende Wanderer dadurch eines Aussichtspunktes von erhöhtem landschaftlichen Reiz beraubt werden. In der Versagung der Genehmigung liege auch kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz oder ein unzulässiger Selbstwiderspruch. Seit Erlaß der Landschaftsschutzverordnung sei eine Bebauung des Gebietes nicht mehr genehmigt worden. Dadurch, daß die Behörde noch keine durchgreifenden Maßnahmen getroffen habe, die bereits vorhandenen Bauten zu beseitigen, verliere sie nicht das Recht, die Errichtung weiterer Bauten zu unterbinden. Die Versagung der Genehmigung sei demnach durch § 2 der Landschaftsschutzverordnung gedeckt. Auf eine Ausnahmegenehmigung nach § 5 der Landschaftsschutzverordnung aus Billigkeitsgründen habe der Kläger keinen Anspruch.

Die angefochtene Verfügung sei keine selbständige Enteignung. Wenn überhaupt bei dem Zusammenhalt des Reichsnaturschutzgesetzes und der Landschaftsschutzverordnung mit dem angefochtenen Verwaltungsakt eine Enteignung vorläge - was ausdrücklich dahingestellt bleiben solle -, dann treffe die Enteignung den Kläger auf Grund des Reichsnaturschutzgesetzes und der Landschaftsschutzverordnung. Der angefochtene Verwaltungsakt sei nur die Konkretisierung des rechtssatzmäßigen Verbotes. Bei der Versagung der Genehmigung handle die Behörde nicht nach ihrem Ermessen, vielmehr liege eine der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung zugängliche Rechtsfrage vor. Eine etwa in dem Bauverbot liegende Enteignung sei daher bereits vor Erlaß des Grundgesetzes abgeschlossen gewesen. Sie würde allerdings in den zeitlichen Geltungsbereich des Grundgesetzes hinein fortwirken. Das sei aber kein Grund, auf die rechtssatzmäßig eintretende Beschränkung nunmehr das Grundgesetz mit der Folge anzuwenden, daß die Versagung der Genehmigung als rechtswidrig zu bezeichnen wäre. Die vor dem Grundgesetz erlassenen, den angefochtenen Verwaltungsakt tragenden Rechtsnormen seien auch insoweit nicht an dem Grundgesetz zu messen, als sie etwa den Wesensgehalt der verfassungsmäßigen Eigentumsgarantie beeinträchtigten. Enteignend wirkende Normen, die vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen seien, träten nicht bereits deswegen außer Kraft, weil sie der verstärkten Eigentumsgarantie des Grundgesetzes nicht standzuhalten vermöchten. Die Bedeutung der Substanzgarantie des Art. 14 des Grundgesetzes könne bei solchen vorkonstitutionellen Legalenteignungen lediglich darin liegen, daß wegen der bereits dem Gesetz innewohnenden enteignenden Wirkung für die Zeit nach Erlaß des Grundgesetzes nunmehr eine Entschädigung zu leisten sei. Die Aufrechterhaltung der Eigentumsbeschränkung könne daher bei solchen altrechtlichen Bauverboten, die durch die Versagung der Genehmigung im Einzelfall lediglich konkretisiert würden, nur im Entschädigungsstreit vor den Zivilgerichten bedeutsam sein, nicht dagegen im Anfechtungsprozeß vor dem Verwaltungsgericht. Soweit in dem Beschluß des Bundesgerichtshofs vom 10. Juni 1952 auch für altrechtliche, bereits kraft Gesetzes enteignend wirkende Verbote eine gegenteilige Auffassung vertreten sein sollte, stimme ihr das Gericht nicht zu. Auf die Frage, ob es sich bei den hier zu prüfenden Vorschriften über den Landschaftsschutz um bloße Inhaltsbeschränkungen oder um entschädigungspflichtige Enteignungen handle, komme es daher nicht an.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger Revision eingelegt. Er hat beantragt,

hilfsweise,

Zur Begründung trägt er vor:

Die Landschaftsschutzverordnung verletze Art. 153 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung. Die dem Eigentum des Klägers durch die Landschaftsschutzverordnung auferlegten Beschränkungen seien Enteignungen. Die Verordnung sei kein Reichsgesetz. Nach Art. 153 Abs. = 2 der Weimarer Reichsverfassung müsse aber die konkrete entschädigungslose Enteignung in einem. Reichsgesetz angeordnet werden. Außerdem ergebe sich aus § 24 NatSchG auch gar kein Ausschluß der Entschädigung.

Das Reichsnaturschutzgesetz überlasse die Wahl der Mittel der ermächtigten Behörde; ob zu diesen Mitteln auch Enteignungen gehören sollten, sei im Reichsnaturschutzgesetz nicht gesagt. § 24 dieses Gesetzes erhalte erst durch das von den Landesbehörden gewählte Mittel den Charakter einer Enteignung. Das aber genüge nicht den Erfordernissen der Weimarer Reichsverfassung. Schließlich sei das Reichsnaturschutzgesetz im Zeitpunkt des Erlasses der Landschaftsschutzverordnung kein Reichsgesetz mehr gewesen, habe vielmehr den Charakter eines Landesgesetzes gehabt, wie sich auch daraus ergebe, daß es durch das Hamburgische Gesetz vom 22. Juli 1948 abgeändert worden sei. Das Reichsnaturschutzgesetz sei tatsächlich auch nur eine von der Exekutive erlassene Verordnung. Die Landschaftsschutzverordnung verstoße gegen Art. 14 des Grundgesetzes. Eine Fortwirkung einer vor Erlaß des Grundgesetzes vorgenommenen grundgesetzwidrigen Beschränkung über den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Grundgesetzes hinaus könne nicht angenommen werden. Die Unvereinbarkeit der Landschaftsschutzverordnung mit Art. 153 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung und mit Art. 14 des Grundgesetzes könne nicht dadurch beseitigt werden, daß die Enteignungsmaßnahme als wirksam behandelt und lediglich der Ausschluß der Entschädigung als nichtig angesehen werde. Auch sei der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 des Grundgesetzes verletzt. Nur ein individuell bestimmter Personenkreis werde betroffen. Die Landschaftsschutzverordnung halte sich ferner nicht im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 5 des Naturschutzgesetzes. Der Schutz eines kartenmäßig umgrenzten Gebietes sei kein Schutz von Landschaftsteilen im Sinne dieser Vorschrift. Die Landschaftsschutzverordnung verwische die Grenzen zwischen dem Schutz sonstiger Landschaftsteile und dem Schutz von Naturschutzgebieten. Auch wenn man die behördliche Befugnis auf den Schutz des Gebietes und die zur Erreichung dieses Zieles notwendigen Mittel beschränke, gehe die Landschaftsschutzverordnung über das erforderliche Mittel weit hinaus, indem sie grundsätzlich bauliche Maßnahmen und sonstige Veränderungen verbiete. Die Frage der Schutzwürdigkeit sei falsch entschieden.

In formeller Hinsicht werde die Verletzung der §§ 61, 62, 72 Abs. 2 MRVO 165 gerügt. Bei den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts über die Schutzwürdigkeit des Grundstücks des Klägers werde das Vorhandensein von Wanderern, die von Norden kommen, unterstellt, ohne daß Unterlagen für das tatsächliche Vorhandensein solcher Wanderer gegeben seien. Die Annahme des Berufungsgerichts, daß hier ein besonders anziehender, gern besuchter Landschaftsfleck vorliege, hätte zumindest näherer Begründung bedurft. Die Tatsache der Ortsbesichtigung allein und der festgestellte naturhafte Reiz des Ausblicks in einer bestimmten Richtung vom Grundstück des Klägers aus vermöchten die Feststellungen tatsächlicher Art nicht zu rechtfertigen, die das Berufungsgericht getroffen habe.

Die Beklagte hat beantragt,

Sie bezweifelt zunächst die Zulässigkeit des Hilfsantrags, da ein Rechtsschutzinteresse für ihn nicht ersichtlich sei. Sie vertritt ferner die Ansicht, daß die Revision nur dann zulässig sei, wenn die Verletzung von Bundesrecht behauptet werde und diese Behauptung auch schlüssig sei. Soweit die Anwendung des Art. 153 der Weimarer Reichsverfassung, des Naturschutzgesetzes und der Hamburger Landschaftsschutzverordnung in Frage stehe, fehle es bereits an der ersten Voraussetzung. Die Behauptung, Art. 14 und Art. 3 des Grundgesetzes seien verletzt, sei nicht schlüssig. Es handle sich im vorliegenden Falle nicht um eine Enteignung, sondern um eine allgemeine Nutzungsbeschränkung, die durch die Entscheidung des Gesetzgebers zum Inhalt des Grundeigentums geworden sei. Da diese Inhaltsbestimmung die im Augenblick ihres Inkrafttretens ausgeübte Nutzung des Eigentums nicht beeinträchtige, sei eine Verletzung des vielleicht bundesrechtlichen Grundsatzes der Lastengleichheit und der Zumutbarkeit nicht schlüssig vorgetragen.

Falls die Zulässigkeit der Revision bejaht werde, weil das Reichsnaturschutzgesetz Bundesrecht sei, so unterliege die Frage, ob die von der Beklagten vorgenommene Auslegung des § 19 NatSchG und die Subsumtion der tatsächlichen Verhältnisse unter diese Bestimmung zutreffend gewesen seien, allerdings in begrenztem Umfange der gerichtlichen Nachprüfung. In dieser Hinsicht sei das angefochtene Urteil wenigstens im Ergebnis richtig. Es könne nicht festgestellt werden, daß die Landschaftsschutzverordnung sich nicht im Rahmen der Ermächtigung des Naturschutzgesetzes gehalten habe. Die Verfahrensrügen des Klägers seien unbegründet.

Sollte die Revision deshalb für zulässig gehalten werden, weil § 19 NatSchG und die Landschaftsschutzverordnung sich auf den Kläger als Enteignung ausgewirkt hätten, so könne nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Dezember 1953 (DVBl. 1954 S. 295) der Enteignungscharakter von Verwaltungsakten, die auf vorkonstitutionelles Recht gestützt seien, im Verwaltungsstreitserfahren nicht geprüft werden. Die Enteignung sei auch bereits durch die Landschaftsschutzverordnung selbst vollzogen worden. Der Enteignungsakt liege also vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes. Er wirke allerdings für die Zukunft in den zeitlichen Geltungsbereich des Grundgesetzes hinein. Dies begründe aber nicht die Anwendbarkeit des Art. 14 des Grundgesetzes.

Der Revision war der Erfolg zu versagen.

Die Zulässigkeit der Klage ist vom Berufungsgericht mit Recht bejaht worden. § 17 Abs. 4 der Verordnung zur Durchführung des Reichsnaturschutzgesetzes vom 31. Oktober 1935 (RGBl. I S. 1275) mit mehrfachen Änderungen - NatSchDV - sieht allerdings gegen Anordnungen der Naturschutzbehörde die Beschwerde vor. Das Berufungsgericht hat jedoch zutreffend ausgeführt, daß diese Beschwerde nach dem Hamburger Einspruchsgesetz vom 29. Oktober 1949 (Hamb. GVOBl. S. 265) durch den Einspruch ersetzt worden ist. Mag auch zweifelhaft seift, ob das Reichsnaturschutzrecht überhaupt unter die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes fällt und nach Art. 125 in Verbindung mit Art. 75 Nr. 3 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl, S. 1) - GG - Bundesrecht geworden ist, so sind jedenfalls die Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften des Reichsnaturschutzgesetzes und seiner Durchführungsverordnung nicht Bundesrecht geworden, weil solche Bestimmungen ihrem Inhalt nach keine Rahmenvorschriften sind. Diese Frage ist auch in Rechtsprechung und Schrifttum nicht streitig (vgl. Holtkotten im Bonner Kommentar, Anm. II 2b zu Art. 125; Greve in Bundesrecht und Bundesgesetzgebung, Weinheimer Bericht S. 38). Auch von den Beteiligten des vorliegenden Streitverfahrens wird kein anderer Standpunkt vertreten. Einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 86 Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht in Verbindung mit Art. 126 GG bedarf es daher nicht. Auch ein Fall des Art. 100 Abs. 1 Satz 2 letzter Halbsatz GG liegt somit nicht vor.

Die Klage ist jedoch nicht begründet.

Die Rechtsgültigkeit der Vorschriften, auf die sich die angefochtenen Verwaltungsakte stützen, hat das Berufungsgericht mit Recht bejaht. Diese Verwaltungsakte beruhen auf § 2 der Verordnung zum Schutz von Landesteilen in den Gemarkungen Fischbek und Neugraben vom 12. März 1948 (Amtl. Anzeiger S. 179) - Landschaftsschutzverordnung -, die von der Kulturbehörde auf Grund der §§ 5, 19 des Reichsnaturschutzgesetzes vom 26. Juni 1935 (RGBl. I S. 821) - NatSchG - erlassen worden ist.

Was zunächst das Reichsnaturschutzgesetz angeht, so hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 7. Oktober 1954 - BVerwG I C 16.53 - (NJW 1955 S. 195 = MDR 1955 S. 124 = DöV 1955 S. 186 [BVerwG 07.10.1954 - BVerwG I C 16/53]) ausgesprochen, daß es nicht als ganzes ungültig ist. Eine solche Ungültigkeit ergibt sich auch nicht aus dem Ausschluß der Entschädigung in § 24 NatSchG. Dabei braucht nicht untersucht zu. werden, ob die Vorschriften des Reichsnaturschutzgesetzes selbst überhaupt eine Enteignung enthalten oder nicht vielmehr nur Inhaltsbestimmungen des Eigentums darstellen. Selbst wenn man annehmen wollte, daß sie eine Enteignung enthielten eine Frage, über die das ordentliche Gericht zu entscheiden hätte (Urteil des Senats vom 8. Dezember 1953 - BVerwG I C 100.53, BVerwGE 1, 42) -, so wäre die Anordnung des Ausschlusses der Entschädigung nach der Rechtslage, wie sie zur Zeit des Erlasses des Reichsnaturschutzgesetzes bestand, gültig. Fach Art. 153 der Weimarer Reichsverfassung - WRV - war es dem Reichsgesetzgeber gestattet, auch für Enteignungen die Entschädigung auszuschließen. Zu einer solchen Feststellung ist der erkennende Senat entgegen der Ansicht der Beklagten berechtigt, obwohl Art. 153 WRV nicht mehr gilt. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob Bundesrecht im Sinne des § 56 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - auch nicht mehr fortgeltendes Reichsrecht ist; denn hier steht nicht die Nachprüfung der Weimarer Reichsverfassung als solcher, sondern die Nachprüfung der Gültigkeit des Reichsnaturschutzgesetzes zur Erörterung, wobei eine Untersuchung der Rechtslage im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes unerläßlich ist.

Auch das Erfordernis des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, daß eine Enteignung nur durch ein Gesetz erfolgen darf, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, findet auf das vor Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Reichsnaturschutzgesetz keine Anwendung (so auch OVG Münster, Bescheid vom 22. Februar 1952, DVBl. 1952 S. 534 und MDR 1953 S. 58; Ipsen, Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer, Heft 10 S. 97; Weber, DVBl. 1955 S. 40 ff. [43]; Neumann-Nipperdey-Scheuner. Die Grundrechte, S. 387). Das gleiche gilt von der Bestimmung des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, nach der jedes ein Grundrecht einschränkende Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen muß (vgl. BGH in VerwRspr. Bd. 4 S. 550; v.Mangoldt. Das Bonner Grundgesetz, Anm. 3 zu Art. 19; Wernicke im Bonner Kommentar, Anm. II 1f zu Art. 19). Diese Folgerung findet ihre Begründung in der Erwägung, daß bei gegenteiliger Auslegung eine große Zahl von Vorschriften aufgehoben sein würde, ohne daß eine andere Regelung an ihre Stelle träte. Ein dahingehender Wille, ganze Rechtsgebiete - wenn auch nur zeitweilig - ohne jede gesetzliche Regelung zu lassen, kann dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden, zumal er irgendwelche Übergangsvorschriften für diesen Fall nicht getroffen hat.

Die Ansicht des Klägers, das Reichsnaturschutzgesetz sei seiner Natur nach kein Gesetz, sondern eine Verordnung und habe daher einen rechtswirksamen Ausschluß der Entschädigung nicht vornehmen können, geht fehl. Nach Art. 1 des Gesetzes zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (RGBl. I S. 141), des sogenannten Ermächtigungsgesetzes, konnten Gesetze auch durch die Reichsregierung beschlossen werden, also als sogen. Regierungsgesetze ergehen. Wenn ein solches Vorgehen auch mit den Grundsätzen der Gewaltenteilung nicht vereinbar ist, so berührt das allein doch nach der in Rechtsprechung und Schrifttum herrschenden Meinung die Gültigkeit der damals auf diesem Wege erlassenen Gesetze nicht (vgl. auch Urteil des erkennenden Senats vom 4. März 1954 - BVerwG I C 2.53 -, DVBl. 1954 S. 362 = NJW 1954 S. 1133).

Bei der Prüfung der Rechtsgültigkeit des Reichsnaturschutzgesetzes bedurften die Vorschriften der §§ 5 und 19 dieses Gesetzes, welche die Ermächtigung für den Erlaß der Landschaftsschutzverordnung enthalten, einer besonderen Würdigung. Es ist streitig, ob diese Bestimmungen, die Inhaltlich als Rahmenvorschriften anzusprechen sind, überhaupt nach Art. 125 GG Bundesrecht und somit revisibles Recht geworden sind (bejahend v. Mangoldt a.a.O., Anm. 2 zu Art. 125; Holtkotten a.a.O., Anm. II 2b zu Art. 125; Bundesrecht und Bundesgesetzgebung, Bd. 1 der Schriftenreihe des Instituts zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten, S. 23 ff., S. 185 ff.; anderer Meinung Zinn, Bundesrecht und Bundesgesetzgebung, a.a.O. S. 62 ff.; Kratzer, Recht der Landwirtschaft, 1953 S. 32; vgl. auch Bayer.VerfGH in VerwRspr. Bd. 2 S. 163 ff. [169]). Einer Vorlage dieser Frage an das Bundesverfassungsgericht nach § 86 Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951 (BGBl. S. 243) bedarf es aber nicht, da es auf sie für das Urteil nicht ankommt, sie also nicht erheblich ist. Wäre die Bestimmung nämlich Landesrecht, so wäre der erkennende Senat an die Auslegung dieser Vorschrift durch das Berufungsgericht gebunden. Wäre sie Bundesrecht, so würde er sich in eigener Nachprüfung dieser Auslegung anschließen.

Der Senat ist in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht der Meinung, daß die Vorschriften der §§ 5 und 19 NatSchG nicht wegen mangelnder Bestimmtheit des Umfangs der erteilten Ermächtigungen unwirksam sind. Diese Vorschriften lassen vielmehr Zweck und Inhalt der zu erlassenden Anordnung hinreichend deutlich erkennen. Der Senat sieht es ferner in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht als unerheblich an, ob diese Ermächtigungen dem Art. 129 GG entsprechen (vgl. v. Mangoldt a.a.O., Anm. 3a zu Art. 129 GG, und Holtkotten im Bonner Kommentar, Anm. II A 1 zu Art. 129 GG). Denn selbst wenn das zu verneinen wäre, würde dies die Rechtsgültigkeit der auf Grund dieser Vorschriften vor Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verordnungen und Verfügungen nicht berühren.

Die dem Ermessen der beauftragten Behörde in § 5 NatSchG gesetzten Grenzen sind nicht überschritten worden, Fach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die keinen Rechtsirrtum erkennen lassen und daher für das Revisionsgericht bindend sind, ist das Gebiet in seiner Gesamtheit schutzwürdig. Nun ist, worauf das Berufungsgericht mit Recht hinweist, die Unterschutzstellung von Landschaftsteilen nach dem Reichsnaturschutzgesetz von der Erklärung zum Naturschutzgebiet ausdrücklich unterschieden. Daraus ist zu folgern, daß die Unterschutzstellung nicht mit der Wirkung vorgenommen werden darf, die nach dem Gesetz der Erklärung zum Naturschutzgebiet vorbehalten ist. Während in Naturschutzgebieten nach § 16 NatSchG jede Veränderung einer besonderen Genehmigung bedarf (vgl. hierzu auch Verordnungsmuster bei Loos. Die rechtlichen Grundlagen des Naturschutzes, S. 79), sind bei geschützten Landschaftsteilen nur verunstaltende Eingriffe untersagt. Es ist der Beklagten zuzugeben, daß § 5 Satz 2 NatSchG das Wort "nur" nicht enthält, sondern von einer Erstreckung, also einer Erweiterung des Schutzes spricht. Die Bedeutung dieser Formulierung ergibt sich aber aus dem Sinnzusammenhang. Nach § 5 Satz 1 NatSchG können bestimmte Bestandteile der Landschaft zum Gegenstand des Schutzes gemacht werden, wie Bäume, Alleen, Hecken usw., und erst Satz 2 dieser Vorschrift bringt die Möglichkeit, ganze Gebiete, also flächenmäßige Ausschnitte aus einer größeren Landschaft, eben die Landschaftsteile, zu erfassen, diese aber inhaltlich beschränkt auf die Bewahrung vor Verunstaltungen. Der von den einzelnen Bestandteilen einer Landschaft auf Landschaftsteile selbst erstreckte gesetzliche Schutz betrifft also inhaltlich nur verunstaltende Eingriffe. In diesem Zusammenhang hat die sachliche Begrenzung der Unterschutzstellung ihre gesetzliche Begründung und sachliche Berechtigung.

Diese Begrenzung hält die Landschaftsschutzverordnung auch inne. Der Auslegung dieser Verordnung durch das Berufungsgericht dahin, das grundsätzliche Verbot habe nur die Bedeutung einer Präventivkontrolle, deren inhaltliche Bedeutung aus § 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zu folgern sei, schließt sich der Senat an. Nach dem Sinnzusammenhang der Vorschrift des § 2 der Landschaftsschutzverordnung soll mit der Einführung des Zustimmungserfordernisses in § 2 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 der Verordnung sachlich keine über die Vorschriften des § 2 Abs. 1 Satz 1 hinausgehende Beschränkung eingeführt werden. Das Zustimmungserfordernis soll vielmehr nur einer zweckvollen verwaltungsmäßigen Durchführung dieser Beschränkung dienen. Eine solche Deutung liegt um so näher, als die Verordnung gerade in dieser Beziehung von der sonst häufig gebrauchten, sich an das seinerzeit von dem früheren Reichsforstmeister herausgegebene. Verordnungsmuster haltenden Formulierung abweicht, die ohne Festlegung eines Zustimmungserfordernisses bestimmte Maßnahmen, insbesondere die Anlage von Bauwerken, schlechthin verbietet. Da der Begriff der Verunstaltung in diesem Sinne nicht stets von vornherein eindeutig ist, eine spätere Entfernung einmal errichteter Anlagen aber erfahrungsmäßig äußerst schwierig, oft auch kaum vertretbar ist, wäre ein wirksamer Landschaftsschutz im Sinne des Gesetzes ohne eine solche vorbeugende Kontrolle durch Einführung eines Zustimmungserfordernisses kaum möglich.

Dabei kann hier die Frage offenbleiben, ob etwa die Landschaftsschutzverordnung durch die von ihr angeordneten Beschränkungen des Grundeigentums des Klägers als solche eine Enteignung bewirkt. Selbst wenn dies zu bejahen wäre, so wäre sie nicht ungültig, obwohl eine Entschädigung nicht vorgeschrieben ist. Die Landschaftsschutzverordnung beruht auf dem Naturschutzgesetz. Wenn aber nach dem Naturschutzgesetz entschädigungslose Enteignungen gemäß Art. 153 WRV in Verbindung mit § 24 NatSchG zulässig waren, so wäre auch eine durch die Landschaftsschutzverordnung etwa vorgenommene Enteignung durch diese Vorschriften gedeckt. Allerdings erstreckt sich die Wirkung dieser Enteignung auch in den zeitlichen Geltungsbereich des Art. 14 GG hinein. Es wurde jedoch bereits unter Bezugnahme auf die Entscheidung, des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 22. Februar 1952 und den Bericht von Ipsen, Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehre, Heft 10 S. 97, ausgeführt, daß dem Art. 14 GG eine Rückwirkung auf diejenigen Gesetze, die schon vor seinem Inkrafttreten erlassen waren, nicht zuzuerkennen ist. Der Senat vermag in Übereinstimmung mit dem Berufungsurteil der vom Bundesgerichtshof in seinem Beschluß vom 10. Juni 1952. - BGHZ Bd. 6 S. 274/75 - vertretenen Ansicht, daß vorkonstitutionelle Enteignungsakte mit Rücksicht auf ihre Dauerwirkung mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes unwirksam geworden seien, nicht zuzustimmen. Diese fortdauernden tatsächlichen Beeinträchtigungen mögen für die Frage, ob für die Zeit nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes eine Entschädigung zu zahlen ist, von Bedeutung sein. Sie können aber die Rechtswirksamkeit des bereits vor Erlaß des Grundgesetzes abgeschlossenen Enteignungsaktes nicht mehr in Frage stellen (so auch Weber, DVBl. 1955 S. 43; Stödter, DöV 1953 S. 98; Krüger, Archiv für öffentliches Recht, Bd. 77 S. 63).

In dem angefochtenen Verwaltungsakt sieht der Senat in Übereinstimmung mit dem Berufungsurteil keine Enteignung, da es sich nur um eine Konkretisierung der durch das Reichsnaturschutzgesetz und die Landschaftsschutzverordnung geschaffenen Rechtslage handelte

Daß die Behörde bei ihrer Ablehnung des Antrags des Klägers dem Sinn der Verordnung, wie er oben dargelegt ist, gerecht geworden ist, hat das Berufungsgericht zutreffend festgestellt. Die Verfahrensrügen, die der Kläger gegen die Feststellungen des Berufungsgerichts erhebt, können nicht durchgreifen. Das Berufungsgericht hat sein ihm zustehendes Ermessen zur Erforschung des Sachverhalts ordnungsgemäß gehandhabt. Es hat selbst eine Augenscheinseinnahme vorgenommen. Wenn das Gericht auf Grund dieser Beweisaufnahme festgestellt hat, gerade die streitige Partie des Schutzgebietes werde angesichts ihres besonderen Charakters durch einen Bau empfindlich gestört werden, so läßt diese Beweiswürdigung keinen Verstoß gegen die Denkgesetze oder gegen gesetzliche Auslegungsregeln erkennen. Ein weitergehendes Prüfungsrecht steht dem erkennenden Senat nach den Grundsätzen des Revisionsrechts aber hier nicht zu. Wenn das Berufungsgericht dabei hervorhebt, daß ein von Norden kommender Wanderer eines Aussichtspunktes beraubt werden würde, so dient dieser Hinweis nur zur Verdeutlichung. Ihm kommt also keine entscheidende Bedeutung zu. Die Angriffe des Klägers gegen diese Feststellung des Berufungsgerichts können der Revision daher nicht zum Erfolg verhelfen.

Die angefochtene Verfügung verstößt auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Ein solcher Verstoß kann nicht darin erblickt werden, daß die Behörde die in dem Landschaftsschutzgebiet vorhandenen Bauten nicht hat, beseitigen lassen.

Der verfassungsmäßige Gleichheitsgrundsatz verbietet nur solche unterschiedlichen Behandlungen, für die sich kein vernünftiger, aus der Sache sich ergebender oder sonst sachlich einleuchtender Grund finden läßt, die also eine willkürliche Unterscheidung bedeuten würden (vgl. BVerfGE Bd. 1 S. 52; Bd. 2 S. 340). Nun läßt aber § 19 Abs. 2 Satz 2 NatSchG Anordnungen zur Beseitigung vorhandener Anlagen nur unter erschwerenden Voraussetzungen zu. Diese Verschiedenheit der Rechtslage für die Genehmigung neuer baulicher Anlagen gegenüber der für die Beseitigung vorhandener Anlagen geltenden ist ein ausreichender Grund für eine unterschiedliche behördliche Behandlung beider Vorgänge. Von einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz kann somit schon aus diesem Grunde nicht gesprochen werden.

Ist hiernach von der Rechtsgültigkeit der angefochtenen Verwaltungsakte auszugehen, so ist dem Antrag des Klägers auf ihre Aufhebung mit Recht nicht stattgegeben worden. Sein Hilfsantrag unterlag schon wegen des Fehlens eines rechtlichen Interesses an der beantragten Feststellung der Abweisung. Die Fragen, die den Gegenstand des Feststellungsantrages bilden, müssen sämtlich geprüft und entschieden werden, wenn über die Anfechtungsklage - den Hauptantrag - entschieden wird. Ist aber ein Verfahren anhängig, in welchem die erstrebte Feststellung ohnedies erfolgen muß, so ist das rechtliche Interesse damit ausgeschlossen (Stein-Jonas-Schönke, Zivilprozeßordnung, 18. Aufl., Anm. III 5a zu § 256 ZPO).

Nach alledem war die Revision des Klägers zurückzuweisen.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 65 Abs. 1, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 BVerwGG.