Die Klägerin beantragte beim Innenministerium des Beklagten, ihr nach § 4 Abs. 2 der Polizeiverordnung über die Werbung auf dem Gebiete des Heilwesens vom 29. September 1941 (RGBl. I S. 587) - Heilmittelwerbeverordnung - für ihr Heilverfahren die Genehmigung zur Werbung durch Vorträge vor Laien und durch Hausbesuche bei Laien zu erteilen. Das Innenministerium lehnte diesen Antrag durch Bescheid vom 14. Juni 1952 ab. In der Begründung des Bescheides ist ausgeführt, daß die Heilmittelwerbeverordnung gültig sei und die Befugnisse des Werberats der deutschen Wirtschaft aus dieser Verordnung auf das Innenministerium übergegangen seien. Es bestehe keine Veranlassung, von dem grundsätzlichen Verbot des § 4 Abs. 1 dieser Verordnung eine Ausnahme zuzulassen. Der von der Klägerin beabsichtigte Vortrag rege die Hörer zur Selbstbehandlung an; sein Inhalt sei auch geeignet, bei ihnen Angstgefühle, insbesondere durch Hinweise auf lebensgefährliche oder sonstige besorgniserregende Zustände oder Erscheinungen, hervorzurufen und sie dadurch zu beunruhigen. Eine weitere Gefahr liege darin, daß Kranke im Vertrauen auf die Wirksamkeit des von der Klägerin angepriesenen Gerätes es versäumten, rechtzeitig den Arzt aufzusuchen, und sich dadurch eine nicht wiedergutzumachende Verschlimmerung ihres Leidens zuzögen.

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat beantragt, den Bescheid des Innenministeriums vom 14. Juni 1952 aufzuheben und ihr die nachgesuchte Genehmigung zu erteilen. Zur Begründung hat die Klägerin im wesentlichen vorgebracht: Die Heilmittelwerbeverordnung sei unlösbar mit dem Werberat der deutschen Wirtschaft, insbesondere mit dessen 17. Bekanntmachung, verbunden und ein typisches Erzeugnis der totalen Staatsauffassung des "Dritten Reiches". Die Verordnung verstoße auch gegen das Grundgesetz - GG -. Sie verletze das Recht der freien Meinungsäußerung aus Art. 5 GG und erfülle auch nicht die Erfordernisse des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Es sei zudem nicht richtig, daß die beabsichtigte Art der Werbung eine Gefahr für das Publikum darstelle. In allen Werbevorträgen werde vielmehr ausdrücklich auf die Notwendigkeit einer ärztlichen Behandlung und Beratung hingewiesen. Es sei bisher kein Fall bekannt, in dem der von dem Innenministerium befürchtete Schaden eingetreten sei. Dabei sei bisher nicht einmal der Versuch gemacht worden, unabhängige Gutachten einzuholen. Schließlich liege Ermessensmißbrauch vor. Verschiedene Länder der Bundesrepublik hätten überdies die Ausnahmegenehmigung erteilt. Das angefochtene Verbot bedeute für die Klägerin eine Existenzgefährdung.

Der Beklagte hat Abweisung der Klage beantragt. Er hält die Heilmittelwerbeverordnung für gültig und die Ablehnung der beantragten Genehmigung schon deswegen für rechtlich ein wandfrei, weil ein Rechtsanspruch auf ihre Erteilung nicht bestehe. Die Vorträge vor Laien brächten die Gefahr einer kritiklosen Anwendung der empfohlenen Heilmethoden mit sich. Es müsse befürchtet werden, daß Kranke es unterließen, sich rechtzeitig in Behandlung zu begeben, und daß dadurch ein nicht wiedergutzumachender gesundheitlicher Schaden eintrete. Daß die von der Klägerin vertriebenen Geräte an sich unschädlich seien, solle nicht bestritten werden.

Der Verwaltungsgerichtshof, 1. Stuttgarter Senat, hat durch Urteil vom 30. Oktober 1952 die Klage abgewiesen. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Die Heilmittelwerbeverordnung sei gültig. Sie sei ihrem Wesen nach kein nationalsozialistisches Gedankengut, da sie Vorschriften enthalte, die man schon früher vergeblich versucht habe zu erlassen. Die Verordnung verstoße auch nicht gegen die Grundrechte der freien Meinungsäußerung und der Freiheit der Berufswahl; denn die Verordnung verbiete weder die Herstellung noch den Vertrieb bestimmter Geräte, regele also nur die Ausübung eines Berufs insofern, als die Hersteller die Geräte nicht uneingeschränkt vertreiben könnten, sondern bei der Werbung an einschränkende Vorschriften gebunden seien. Auch ein Ermessensmißbrauch liege nicht vor. Der Hinweis der Klägerin darauf, daß andere Länder der Bundesrepublik die beantragte Genehmigung erteilt hätten, sei unbeachtlich; denn die Länder hätten nach dem im Lande geltenden Recht zu entscheiden, und der Gleichheitsgrundsatz sei gewahrt, wenn ein Hoheitsträger auf dem seiner Regelung unterliegenden Gebiet die Bürger unter gleichen Voraussetzungen gleichmäßig behandele. Wenn das Innenministerium seine Entscheidung damit begründe, daß die Kunden zur Selbstbehandlung angeregt und dadurch gesundheitliche Gefahren heraufbeschworen würden, so sei diese Erwägung frei von Ermessensfehlern.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision zugelassen, da die Klärung der grundsätzlichen Frage nach der Gültigkeit der Heilmittelwerbeverordnung, insbesondere ihres § 4, in einem Revisionsverfahren zu erwarten sei.

Die Klägerin hat rechtzeitig Revision eingelegt. Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Auf den Akteninhalt, insbesondere die Schriftsätze der Beteiligten, wird Bezug genommen.

Die Revision ist nicht begründet.

Der Heilmittelwerbeverordnung unterliegt nach § 1 Abs. 1 die Werbung für Arzneimittel, für Mittel und Gegenstände, die den Arzneimitteln gleichstehen, und für Verfahren und Behandlungen. Nach § 4 Abs. 1 Buchst. h und i ist die Werbung durch Vorträge vor Laien und durch Hausbesuche bei Laien unzulässig. Nach § 4 Abs. 2 der Verordnung steht dem Werberat der deutschen Wirtschaft die Befugnis zu, in besonderen Fällen Ausnahmen zuzulassen.

Die Heilmittelwerbeverordnung ist nicht ungültig. Die Verordnung ist auf Grund der dem früheren Reichsminister des Innern in § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Polizeiverordnungen der Reichsminister vom 14. November 1938 (RGBl. I S. 1582) erteilten Ermächtigung ergangen. Diese Ermächtigung selbst beruht auf Art. 5 des Gesetzes über den Neuaufbau des Reichs vom 30. Januar 1934 (RGBl. I S. 75). Durch dieses Gesetz wurden die Hoheitsrechte der Länder auf das Reich übertragen (Art. 2 Abs. 1), und es wurde der Reichsminister des Innern zum Erlaß der zur Durchführung des Gesetzes erforderlichen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften ermächtigt (Art. 5). Da hiernach auch die Polizeihoheit der Länder einschließlich des Rechtes zum Erlaß von Polizeiverordnungen auf das Reich übergegangen war, blieb der frühere Reichsminister des Innern im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung, wenn er sich das Polizeiverordnungsrecht zulegte. Zwar ist diese Rechtsgrundlage inzwischen weggefallen, doch ist das ohne Bedeutung für die rechtliche Wirksamkeit der auf Grund dieser Ermächtigung erlassenen Rechtsvorschriften.

Die Heilmittelwerbeverordnung ist auch nicht als typisch nationalsozialistisches Recht und damit als durch Art. II der Gesetze der Britischen und Amerikanischen Militärregierung. Nr. 1 und Art. II des Gesetzes Nr. 1 des Kontrollrats vom 20. September 1945 aufgehoben anzusehen. Bestrebungen, die Werbung für Heilmittel und Heilmethoden über die Vorschrift des § 56 Abs. 2 Ziff. 9 der Gewerbeordnung hinaus einzuschränken, bestanden bereits vor 1933 (Landmann-Rohmer, Kommentar zur Gewerbeordnung, 10. Aufl., Anm. 13 zu § 56). Auch gab es ähnliche Verbote bereits vor 1933 (vgl. Kammergericht, KGJ Bd. 45 S. 453). Daß Maßnahmen des Werberats der deutschen Wirtschaft den Anstoß zu dieser Verordnung gegeben haben (vgl. Pfundtner-Neubert, Das neue Deutsche Reichsrecht, IV d 40, Einführung), vermag an ihrer Wirksamkeit nichts zu ändern, da aus dem äußeren Anlaß einer Vorschrift grundsätzlich nicht auf ihre inhaltliche Ungültigkeit geschlossen werden kann.

Die Verordnung widerspricht als Ganzes auch nicht dem Grundgesetz (BGE vom 25. Juni 1953, NJW 1953 S. 1802 [BGH 25.06.1953 - 3 StR 80/53]). Das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 GG) ist nicht verletzt, da dieses Recht seine Schranke in den Rechten anderer findet, zu denen auch das Recht auf Gesundheit gehört, dessen Schutz die Verordnung dienen soll. Die Verordnung verstößt auch nicht gegen das Recht der freien Meinungsäußerung (Art. 5 GG); denn der Sinn der Werbung ist nicht die Äußerung einer bestimmten Ansicht, sondern die Beeinflussung des Käufers mit dem Ziel, ihn kaufbereit zu machen. Auch das Recht der freien Berufswahl (Art. 12 GG) wird durch die Verordnung nicht beeinträchtigt. Die Verordnung beschränkt nicht das Recht, Heilmittel herzustellen und Heilmethoden zu erfinden und diese zu verbreiten. Sie regelt lediglich die Ausübung dieser Tätigkeit insofern, als sie, soweit sie hier in Betracht kommt, zwei bestimmte Arten zu werben, nämlich den Vortrag vor Laien und die Hausbesuche bei Laien, grundsätzlich verbietet. Die Verordnung ist danach eine zulässige Regelung der Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Allerdings hat diese Regelung nicht die Form eines Gesetzes, wie dies Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt. Allein dieses Erfordernis kann für die Zeit des "Dritten Reiches" keine Bedeutung haben. Es ist nur dann sinnvoll, wenn der Grundsatz der Gewaltenteilung gilt und damit das formelle Gesetz der gesetzgebenden Gewalt vorbehalten ist. Im "Dritten Reich" war aber unter Durchbrechung des Grundsatzes der Gewaltenteilung die gesetzgebende Gewalt mit der vollziehenden in einer Hand vereinigt. Auch das formelle Gesetz fand seine Rechtfertigung nicht in der Zuständigkeit der gesetzgebenden Gewalt als solcher, sondern in der Billigung durch den Inhaber der staatlichen Gewalt (BVerfGE Bd. 1 S. 261; OVG Lüneburg, Amtl. Samml. Bd. 6 S. 278; OVG Münster, VerwRspr. Bd. 5 Nr. 180). Daß die Ausübung des Berufes hier in der Form einer Verordnung geregelt ist, steht danach der Rechtsgültigkeit der Regelung nicht im Wege (vgl. auch Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, Anm. 3 zu Art. 19).

Die Verordnung hält sich auch im Rahmen der polizeilichen Vollmacht. Zur Prüfung dieser Frage ist das Revisionsgericht hier schon deswegen befugt, weil die Verordnung gemäß Art. 125 in Verbindung mit Art. 74 Nr. 19 GG Bundesrecht ist. Die Verordnung Vom 14. November 1938 hat den Inhalt des Polizeiverordnungsrechtes nicht ausdrücklich geregelt. Sie setzt vielmehr den in allen deutschen Ländern im wesentlichen übereinstimmend geltenden allgemeinen deutschen Polizeibegriff voraus und greift damit auf ihn zurück. Danach ist es Aufgabe der Polizei, die nach ihrem pflichtmäßigen Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren abzuwenden, durch die die Öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird. Hier ist allerdings fraglich, ob durch die Polizeiverordnung die Befugnis, Ausnahmen von einem grundsätzlichen polizeilichen Verbot zu erteilen, auf eine nicht der staatlichen Behördenorganisation eingegliederte selbständige Körperschaft, nämlich den Werberat der deutschen Wirtschaft, übertragen werden konnte, wie dies im § 4 Abs. 2 der Verordnung geschehen ist (vgl. Gesetz über die Wirtschaftswerbung vom 12. September 1933 - RGBl. I S. 625 - und die 2. Durchführungsverordnung dazu vom 27. Oktober 1933 - RGBl. I S. 791 -), oder ob nicht zu einer solchen Verlagerung staatlicher Hoheitsbefugnisse wegen der Veränderung des Inhalts dieser Befugnisse, die durch eine solche Übertragung im Hinblick auf die beschränkte Einflußmöglichkeit des Staates auf solche Körperschaften vor sich geht, ein Gesetz erforderlich gewesen wäre. Allein diese Frage kann hier dahingestellt bleiben; denn jedenfalls ist jetzt an die Stelle des Werberats die zuständige Stelle der staatlichen Hoheitsverwaltung getreten (Art. 129 GG).

Für die rechtlichen Voraussetzungen zum Erlaß einer Polizeiverordnung genügt, daß sie sich ohne Beschränkung auf einen Einzelfall gegen Gefahren richtet, die aus bestimmten Arten von Handlungen oder Zuständen nach den Erfahrungen des täglichen Lebens mit überwiegender Wahrscheinlichkeit fortdauernd zu entstehen pflegen (vgl. Drews-Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 6. Aufl. S. 163). Eine solche Gefahr besteht bei der Werbung durch Hausbesuche bei Laien und durch Vorträge vor Laien. Diese Art der Werbung bringt allgemein die Gefahr mit sich, daß die angesprochenen Personen sich falschen Vorstellungen über die Heilkraft der angepriesenen Mittel oder Heilmethoden hingeben, und daß sie es unterlassen, sich rechtzeitig in ärztliche Behandlung zu begeben, und dadurch ihre Gesundheit gefährden. Ob im Einzelfall bei der von der Klägerin vorgenommenen Werbung eine solche Gefahr droht, ist für die Frage der rechtsgültigen Bedeutung der Polizeiverordnung ohne Belang.

Die Auswahl des Mittels, die in der Heilmittelwerbeverordnung zur Abwehr dieser Gefahr getroffen worden ist, nämlich das grundsätzliche Verbot dieser Art von Werbung mit der Möglichkeit, Ausnahmegenehmigungen zu erteilen, unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Die Auswahl des Mittels steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung kann sich daher nicht auf die objektive Notwendigkeit des Mittels, sondern nur auf die Innehaltung der Grenzen dieses Ermessens erstrecken. Daß diese Grenzen durch die Vorschrift des § 4 Abs. 1 Buchst. h und i der Heilmittelwerbeverordnung überschritten wären, ist nicht ersichtlich. Das bezeichnete Verbot ist innerhalb der Grenzen des pflichtmäßigen Ermessens eine zur Gefahrenabwehr notwendige Maßnahme.

Bleiben die genannten Vorschriften der Verordnung somit im Rahmen der polizeilichen Ermächtigung, so ergibt sich daraus zugleich, daß sie nicht gegen das sogen. Dekartellierungsgesetz (Gesetz Nr. 56 der Amerikanischen Militärregierung) verstoßen. Zwar bewirkt die Verordnung mittelbar Einschränkungen der Werbefreiheit, allein ihr Ziel ist die Abwehr von Gefahren im polizeirechtlichen Sinne. Solche Vorschriften sind aber nach Sinn und Zweck der Dekartellierungsgesetzgebung nicht als Beschränkungen des freien Wettbewerbs im Sinne dieser Gesetze anzusehen.

Auch die Ablehnung der von der Klägerin beantragten Ausnahmegenehmigung ist nicht zu beanstanden. Ein Rechtsanspruch auf Zulassung einer Ausnahme besteht nach der Heilmittelwerbeverordnung nicht. Der Innenminister hat mit seiner ablehnenden Entscheidung weder die äußeren Grenzen seines Ermessens überschritten noch sich von sachfremden Erwägungen leiten lassen.

Die Revision war danach als unbegründet zurückzuweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].