Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 09.10.1959, Az.: BVerwG VII P 17.58

I.

Mit den am 13. Februar 1958 beim Landesverwaltungsgericht Düsseldorf eingegangenen Schriftsatz vom 12. Februar 1958 hat die Antragstellerin beantragt:

Zur Begründung dieses Antrages hat die Antragstellerin geltend gemacht, daß der in dem Wahlvorschlag Nr. 2 der Arbeitergruppe als Spitzenbewerber aufgeführte ... N. (Beteiligter zu 3) nicht wählbar gewesen sei, weil er am Wahltage nicht "seit sechs Monaten" der Dienststelle angehört und deshalb die gemäß § 10 Abs. 1 Buchst. b PersVG notwendige Voraussetzung der Wählbarkeit nicht erfüllt habe. Eine frühere Zugehörigkeit des Bewerbers zur Dienststelle könne nicht berücksichtigt werden, weil zwischen ihr und seiner jetzigen Zugehörigkeit eine Unterbrechung von fünf Monaten liege.

Der Antrag wurde vom Landesverwaltungsgericht - Fachkammer nach dem Personalvertretungsgesetz - Düsseldorf - mit Beschluß vom 12. März 1958 abgelehnt, und der Fachsenat für Personalvertretungssachen beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die dagegen eingelegte Beschwerde der Antragstellerin durch Beschluß vom 27. Oktober 1958 mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Gegen die Zulässigkeit der Wahlanfechtung beständen keine Bedenken. Die antragstellende Gewerkschaft sei in der Dienststelle vertreten und deshalb gemäß § 22 PersVG zur Wahlanfechtung legitimiert. Auch die Anfechtungsfrist sei gewahrt. Entgegen der Auffassung des Landesverwaltungsgerichts sei davon auszugehen, daß die etwaige Nichtwählbarkeit eines Spitzenkandidaten auf einem Wahlvorschlag der Arbeitergruppe die Wahl dieser Gruppe habe beeinflussen können. Dagegen sei die Wählbarkeit ... N. gegeben gewesen und deshalb nicht gegen wesentliche Vorschriften über die Wählbarkeit verstoßen worden. Ob N. die zeitliche Zugehörigkeitsvoraussetzung der Wählbarkeit bereits im Zeitpunkt der Wahl erfüllt habe, könne nicht deshalb dahingestellt bleiben, weil ein etwaiger Mangel inzwischen geheilt sei. Die vom Gesetz an die Zugehörigkeit zur Dienststelle gestellte zeitliche Anforderung müsse im Zeitpunkt der Wahl erfüllt sein. Dies treffe aber für N. zu.

Bei der Auslegung des § 10 Abs. 1 Buchst. b PersVG, wonach Wahlberechtigte nur wählbar sind, wenn sie "seit sechs Monaten der Dienststelle angehören", sei auf die im Betriebsrätegesetz von 1920 und im Betriebsverfassungsgesetz vom 11. Oktober 1952 entwickelten Grundsätze zurückzugreifen, da diese Bestimmung an die hierzu im Betriebsräte- und Betriebsverfassungsgesetz getroffene Regelung anknüpfe. Deshalb werde auch in der Literatur zum Personalvertretungsgesetzüberwiegend die Auffassung vertreten, daß bei einer Unterbrechung des Dienstverhältnisses die dieser Unterbrechung vorausgehende Tätigkeit in besonderen Fällen selbst dann nach § 10 Abs. 1 Buchst. b PersVG berücksichtigt werden könne, wenn das Dienstverhältnis in seinem rechtlichen Bestand vorübergehend aufgelöst war. Die Anrechnungsmöglichkeit werde ebenso wie im Betriebsverfassungsrecht dann bejaht, wenn die Unterbrechung nicht von allzulanger Dauer gewesen und die Neueinstellung mit Rücksicht auf die frühere Tätigkeit erfolgt sei, es sich also um eine bewußte Wiedereinstellung handle. Diese Auffassung werde allein dem Sinn der gesetzlichen Vorschrift gerecht, die lediglich sicherstellen wolle, daß der Gewählte mit den Eigentümlichkeiten des Betriebes voll vertraut sei. Deshalb könne auch bei rechtlicher Unterbrechung des Dienstverhältnisses die Vordienstzeit angerechnet werden, wenn diese Anrechnung nach dem inneren Zusammenhang der beiden Beschäftigungsbehörden gerechtfertigt erscheine. Dabei müsse auch die Unbestimmtheit des Merkmales der "nicht allzulangen Dauer" der Unterbrechung in Kauf genommen werden.

Das Dienstverhältnis des Beteiligten zu 3) sei durch seine Überweisung zum Betriebswerk K. in seinem rechtlichen Bestand unterbrochen worden, und mit der Überweisung habe er rechtlich dem Betriebswerk K. und nicht mehr der. Betriebswerk H. angehört. Da er aber vorher bereits zehn Jahre dem Betriebswerk H. angehört habe und die Überweisung befristet gewesen und nur zum Zwecke seiner Ausbildung als Lokomotivführer erfolgt sei, also lediglich den Charakter einer Abordnung gehabt habe, könne unter Berücksichtigung aller Umstände nicht von einer allzulangen Unterbrechung gesprochen werden. Auch sei der Beteiligte zu 3) bereits drei Monate vor der Wahl wieder zu seiner Dienststelle nach H. zurückgekehrt und zu dem Zeitpunkt der Wahl sicher besser mit den Betriebsverhältnissen vertraut und enger mit dem Betrieb verbunden gewesen als andere Bedienstete, die nur sechs Monate ununterbrochen in der Dienststelle H. tätig gewesen seien.

Die Rechtsbeschwerde wurde zugelassen, weil die Rechtsfrage, ob § 10 Abs. 1 Buchst. b PersVG eine ununterbrochene Tätigkeit fordere, von grundsätzlicher Bedeutung sei.

Die Antragstellerin hat von der Rechtsbeschwerde Gebrauch gemacht und beantragt:

Zur Begründung der Rechtsbeschwerde trägt die Antragstellerin vor: Der angefochtene Beschluß beruhe auf einer unrichtigen Auslegung des § 10 Abs. 1 Buchst. b PersVG. Zu Unrecht habe das Oberverwaltungsgericht die zur Wählbarkeit notwendige Betriebszugehörigkeit "seit sechs Monaten" bei N. deshalb für gegeben erachtet, weil es die vor der Unterbrechung seiner Zugehörigkeit zur Dienststelle H. liegende Dienstzeit mitberücksichtigt, habe. Dieser im Schrifttum umstrittenen Auffassung stehe der eindeutige Wortlaut des § 10 Abs. 1 Buchst. b PersVG entgegen, der selbst dann keine davon abweichende Interpretation zulasse, wenn ihm der Wille des Gesetzgebers entgegenstehe, da dieser Wille im Gesetz keinen Ausdruck gefunden habe. Es spreche aber auch nichts dafür, daß der Gesetzgeber etwas anderes gewollt haben konnte, als was er mit der im Gesetz gewählten Formulierung ausgedrückt habe. Die entsprechende Regelung im Betriebsräte- und Betriebsverfassungsgesetz, auf die der angefochtene Beschluß verweise, unterscheide sich nicht nur durch die dort geforderte längere Dauer der Betriebszugehörigkeit, sondern auch in der Formulierung. Durch die Hinzufügung des Wortes "seit", dessen Bedeutung der angefochtene Beschluß verkenne, werde das Erfordernis einer ununterbrochenen Zugehörigkeit zur Dienststelle besonders zum Ausdruck gebracht. Dieser Auslegung könne auch nicht entgegengehalten werden, daß sie zu formalistisch sei und den Interessen der Bediensteten und Dienststelle nicht gerecht werde. Denn nur durch sie sei die sichere Gewähr gegeben, daß diese Interessen auf alle Fälle gewahrt würden. Es könne dem Vorderrichter auch nicht gefolgt werden, wenn er eine Unterbrechung der Dienstzugehörigkeit von nicht allzulanger Dauer für unbeachtlich und eine Unterbrechung von fünf Monaten für geringfügig halte. Dadurch werde die Frage der Dienstzugehörigkeit zu einer Ermessensfrage, über die letzten Endes der Wahlvorstand entscheiden müsse, wobei offenbleibe, nach welchen Gesichtspunkten dies zu geschehen habe. Dadurch würden der Unsicherheit und der Gefährdung des Betriebsfriedens Tür und Tor geöffnet. Deshalb sei es nicht zu rechtfertigen, der Bestimmung des § 10 Abs. 1 Buchst. b PersVG eine von ihrem Wortlaut abweichende Auslegung zu geben.

Der beteiligte örtliche Personalrat ist den Rechtsausführungen der Antragstellerin entgegengetreten und beantragt,

Der Oberbundesanwalt lehnt die von den Vorinstanzen vertretene Auffassung ab, da sie dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes widerspreche und nur eine sich streng an diesen Wortlaut haltende Auslegung im Interesse der Rechtssicherheit liege. Die für die Wählbarkeit notwendigen Voraussetzungen müßten eindeutig festliegen und ließen keine Ermessensentscheidung zu.

II.

Wenn § 10 Abs. 1 Buchst. b des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - bestimmt, daß Wahlberechtigte wählbar sind, die am Wahltage "seit sechs Monaten der Dienststelle angehören", so kann dies vom Wortlaut her gesehen nur bedeuten, daß die wahlberechtigten Bediensteten in den dem Wahltag vorangehenden sechs Monaten der Dienststelle angehört haben müssen. Diese keine andere Interpretation zulassende Formulierung erhält auch dadurch keinen anderen Sinn, daß sie auf entsprechende Regelungen im Betriebsrätegesetz von 1920 und Betriebsverfassungsgesetz vom 11. Oktober 1952 (BGBl. I S. 681) zurückgeht. Abgesehen davon, daß diese Regelungen eine längere Zugehörigkeit fordern, ist in ihnen das den Sinn maßgeblich bestimmende Wort "seit" nicht enthalten. Auch wenn es die Absicht des Gesetzgebers war, die Regelung der Wählbarkeit im Personalvertretungsgesetz wesentlich den Bestimmungen des Betriebsverfassungsgesetzes anzugleichen (Verhandlung des Deutschen Bundestages, 2. Wahlper. Drucks. Nr. 160 [neu]), so ändert dies nichts daran, daß sich der Wortsinn der für das Personalvertretungsgesetz geschaffenen Regelung nicht aus einer allgemeinen Zielsetzung des Gesetzgebers entnehmen läßt, wenn diese in dem eindeutig formulierten Gesetzestext nicht völlig verwirklicht worden sein sollte.

Man darf deshalb die abweichende Formulierung im Personalvertretungsgesetz nicht ignorieren und muß davon ausgehen, daß die in § 10 Abs. 1 Buchst. b PersVG zur Wählbarkeit geforderte sechsmonatige Zugehörigkeit zur Dienststelle bis zum Wahltage in ununterbrochener Folge bestanden haben muß (so auch Molitor, 2. Aufl. Anm. 6 zu § 10 PersVG). Die für die Auslegung des § 7 des Betriebsverfassungsgesetzes vom 11. Oktober 1952 (BGBl. I S. 681) - BetrVG - im Schrifttum vertretenen und zum Teil sehr differenzierten Aufassungen über die Zulässigkeit von Unterbrechnungen der Betriebszugehörigkeit können deshalb für die Auslegung des § 10 Abs. 1 Buchst. b PersVG nicht herangezogen werden, zumal auch die gegenüber Privatbetrieben gerade in personeller Hinsicht bestehenden Besonderheiten einer der öffentlichen Verwaltung angehörenden Dienststelle nicht zu übersehen sind.

Was unter Zugehörigkeit zu einer Dienststelle zu verstehen ist, kann für Wähler und Wahlberechtigte nur einheitlich beantwortet werden, da die Wählbarkeit auf der Wahlberechtigung und die Wahlberechtigung auf der Zugehörigkeit beruht (vgl. zum Begriff der Dienststellenzugehörigkeit Beschluß des erkennenden Senats vom 21. November 1958 - BVerwG VII P 3.58 - [BVerwGE 7, 331 [BVerwG 21.11.1958 - VII P 3/58]]). Normalerweise wird die rechtliche Zugehörigkeit mit der tatsächlichen Zugehörigkeit zusammenfallen, d.h. das Dienstverhältnis des Bediensteten wird mit derjenigen Dienststelle begründet sein, bei der er auch tatsächlich beschäftigt ist. Fallen ausnahmsweise rechtliche und tatsächliche Zugehörigkeit auseinander - und zwar nicht nur vorübergehend -, dann wird in der Regel das tatsächliche Arbeitsverhältnis die Zugehörigkeit bestimmen (vgl. den vorzitierten Beschluß).

Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht auf Grund der von ihm getroffenen tatsächlichen Feststellungen die Zugehörigkeit des Beteiligten zu 3) zu dem Betriebswerk Hohenbudberg für die Zeit bis zu seiner Überweisung an das Betriebswerk Krefeld und nach seiner Rückkehr von K. nach H. bejaht. Zu entscheiden bleibt, ob durch die Überweisung des Beteiligten zu 3) an das Betriebswerk K. seine Zugehörigkeit zu seiner Dienststelle H. unterbrochen und durch diese Unterbrechung am Wahltage eine zusammenhängende sechsmonatige Dienststellenzugehörigkeit in Sinne von § 10 Abs. 1 Buchst. b PersVG nicht mehr gegeben war.

Die Überweisung an das Betriebswerk K. war, wie das Oberverwaltungsgericht in einer für das Bundesverwaltungsgericht nicht überprüfbaren Weise feststeht, zum Zwecke der Ausbildung ... für einen im voraus befristeten Zeitraum von sechs Monaten erfolgt. Gemäß § 16 Abs. 2 des Lohntarifvertrages für die Arbeiter ... vom 22. Februar 1954 - LTV - galt vom Zeitpunkt der Überweisung an der Arbeitsvertrag als mit der neuen Dienststelle geschlossen. Das Oberverwaltungsgericht folgert daraus, daß damit das Dienstverhältnis beim Betriebswerk H. "in seinem rechtlichen Bestand" unterbrochen worden sei. Rechtlich hat aber ein Dienstverhältnis nur mit dem Bund bestanden (§ 19 Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951 [BGBl. I S. 955]), gleichgültig, durch welche dazu ermächtigte Dienststelle der Abschluß erfolgte. Der rechtliche Bestand dieses Dienstverhältnisses wurde durch die Überweisung nicht berührt; lediglich sein Inhalt erfuhr eine sich im Wechsel der Dienststelle ausdrückende Änderung. Mehr kann auch die in § 16 Abs. 2 LTV enthaltene Regelung nicht bedeuten. Deshalb treffen auch die vom Oberverwaltungsgericht zitierten Meinungen über die Bedeutung der Wiedereinstellung des ausgeschiedenen Arbeiters im Bereich des Betriebsverfassungsgesetzes den vorliegenden Fall nicht.

Mit Recht hat jedoch das Oberverwaltungsgericht darauf hingewiesen, daß normalerweise die Verwaltung in einem Falle der vorliegenden Art den Bediensteten nicht versetzen (überweisen), sondern nur abordnen werde und daß der Weg der Versetzung hier ausnahmsweise und aus besoldungstechnischen Erwägungen gewählt worden sei. Die Tarifordnung B für Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst in der Fassung vom 15. April 1942 (RBB S. 95) unterscheidet in § 20 Abs. 2 und 1, denen § 16 Abs. 1 und 2 LTV angepaßt sind, bei Arbeitern im öffentlichen Dienst zwei Arten von Zuteilungen an eine andere Beschäftigungsstelle an einem anderen Ort, und zwar die Zuteilung auf vorübergehende Zeit (Abordnung) und die Zuteilung auf unbestimmte Dauer (Überweisung). Geht man in Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht auf Grund der von ihm hierzu getroffenen tatsächlichen Feststellungen davon aus, daß die hier gewählte Überweisung in Wirklichkeit nur die Funktionen einer Abordnung erfüllte, d.h., daß sich Form und Inhalt der Zuteilungsanordnung nicht deckten, so bestimmt sich, da das Oberverwaltungsgericht das Vorliegen einer dem Vorbereitungsdienst eines Beamten entsprechenden Berufsausbildung im Sinne von § 9 Abs. 3 PersVG zutreffend verneint, die Wahlberechtigung des Beteiligten zu 3) nach § 9 Abs. 2 PersVG. Entsprechend dieser Vorschrift wird der zu einer Dienststelle abgeordnete Bedienstete in ihr wahlberechtigt, sobald die Abordnung länger als drei Monate gedauert hat, und verliert im gleichen Zeitpunkt das Wahlrecht bei der alten Dienststelle. Daraus folgt, daß die Abordnung dann auf die wahlrechtliche Zugehörigkeit eines Bediensteten zu einer Dienststelle einwirkt, wenn sie länger als drei Monate gedauert hat (ebenso Dietz, Anm. 20 zu § 10 PersVG). Da die Dauer der Abordnung fünf Monate betrug, war damit die Dienststellenzugehörigkeit zur alten Dienststelle unterbrochen und bei Prüfung der Wählbarkeit die vor dieser Unterbrechung liegende Dienstzeit nicht mehr anrechnungsfähig.

Dieser Auffassung kann nicht entgegengehalten werden, daß der gesetzgeberische Zweck der geforderten sechsmonatigen Zugehörigkeit nur gewesen sei, sicherzustellen, daß die zum Personalrat wählbaren Bediensteten eine genügende Kenntnis von den Verhältnissen der Dienststelle besäßen, und daß diese Voraussetzung ebenfalls erfüllt sei, wenn es sich um einen Bediensteten handle, der vor einer Unterbrechung von "nicht allzulanger Dauer" jahrelang der Dienststelle angehört habe, auch wenn die nach der Unterbrechung liegende Dienststellenzugehörigkeit keine sechs Monate betrage, weil die gesetzliche Regelung des Wahlverfahrens wie jedes anderen Verfahrens nicht auf eine formale Ausgestaltung verzichten kann, konnte die Wählbarkeit nicht von dem schwer überprüfbaren Vorhandensein einer genauen Kenntnis der Dienststelle, sondern nur von dem Vorliegen einer formalen Voraussetzung abhängig gemacht werden, die geeignet schien, diese Kenntnis zu gewährleisten. Nur dies entspricht, worauf der Oberbundesanwalt zutreffend hinweist, dem Gebot der Rechtssicherheit. Es würde zu einer gerade im Wahlrecht nicht vertretbaren Rechtsunsicherheit führen, wenn man bei der Prüfung der Wählbarkeit auf die Anwendung von Begriffen, die im höchsten Grade unbestimmt sind und für deren Bestimmbarkeit keine objektiven Maßstäbe zur Verfügung stehen, sowie auf die Berücksichtigung "besonderer Umstände" angewiesen wäre (vgl. auch Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in DÖV 59, 459 [460]). Ist, wie im vorliegenden Falle, der Zusammenhang der Dienststellenzugehörigkeit durch eine mehr als dreimonatige Abordnung unterbrochen, dann kann die vor der Unterbrechung liegende Zeit der Dienststellenzugehörigkeit bei Prüfung der Frage, ob der Wahlberechtigte seit sechs Monaten der Dienststelle angehört und damit die zeitliche Zugehörigkeitsvoraussetzung der Wählbarkeit erfüllt, nicht berücksichtigt werden.

Der Wahlvorschlag der Arbeitergruppe, auf dem der Beteiligte zu 3) als Spitzenkandidat aufgeführt war, hätte daher zurückgewiesen werden müssen. Durch seine Zulassung wurde gegen wesentliche Vorschriften über die Wählbarkeit im Sinne von § 22 PersVG verstoßen, und es kann, auch nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, nicht zweifelhaft sein, daß durch diesen Verstoß das Wahlergebnis geändert oder beeinflußt werden konnte.

Für eine Kostenentscheidung ist in dem in Personalvertretungssachen anzuwendenden arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahren kein Raum (BVerwGE 4, 357 [359]).