Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 17.09.1987, Az.: BVerwG 7 B 160.87

Der Kläger erstrebt die Erlaubnis für Berufsflugzeugführer 2. Klasse. Er bestand zweimal die vom Beklagten durchgeführte theoretische Prüfung nicht. Seine Klage, mit der er die erneute Zulassung zur theoretischen Prüfung begehrt, wurde nach einem Teilerfolg in der ersten Instanz vom Berufungsgericht in vollem Umfang abgewiesen. Die Beschwerde, mit der sich der Kläger gegen die Nichtzulassung der Revision wendet, hat keinen Erfolg.

Der Rechtssache kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Die Beschwerde bezeichnet als rechtsgrundsätzlich bedeutsam die Frage, wie die Vorschrift des § 128 Abs. 5 Satz 2 der Verordnung über Luftfahrtpersonal - LuftPersV - vom 9. Januar 1976 (BGBl. I S. 53) auszulegen ist, die "an der Ausbildung der Bewerber beteiligte Personen" von der Mitgliedschaft im Prüfungsrat ausschließt. In einem Revisionsverfahren wären indessen hierzu keine Erwägungen zu erwarten, die über die - zutreffenden - Ausführungen des Oberverwaltungsgerichtes hinauswiesen. Die Richtigkeit der im Berufungsurteil vorgenommenen Auslegung ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut und Zweck der Vorschrift. Mit Recht weist das Berufungsgericht darauf hin, daß der Wortlaut des § 128 Abs. 5 Satz 2 LuftPersV lediglich Ausbilder ausschließt, die an der Ausbildung "der Bewerber" beteiligt sind. Das sind Personen, die unmittelbar mit der praktischen oder theoretischen Ausbildung der gerade zu prüfenden Flugschüler befaßt waren, insbesondere also die Fluglehrer im Sinne der §§ 88 ff. LuftPersV. über den Wortlaut hinaus läßt sich die Vorschrift nicht auslegen und damit entgegen der Auffassung der Beschwerde nicht auf weitere Personenkreise ausdehnen. Die genannte Regelung will nämlich als Spezialvorschrift mit dem Ausschluß von Ausbildern als Prüfer einem Interessenkonflikt von vornherein unabhängig vom Einzelfall vorbeugen und die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Prüfers sichern; eine solche Regelung läßt sich rechtfertigen durch die verhältnismäßig enge Beziehung, die im Verlauf der Ausbildung zwischen Ausbilder und Auszubildendem häufig entstehen wird und zu einer weitgehenden Interessenidentität führen kann. Die in Frage stehende Vorschrift geht damit - was gewiß zulässig ist - über das hinaus, was aus allgemeinen Grundsätzen des Prüfungsrechts folgen würde; denn einen allgemeinen Grundsatz des Prüfungsrechts, wonach eine an der Ausbildung des Prüflings beteiligte Lehrperson unabhängig vom Einzelfall von vornherein zum Prüfer ungeeignet und daher als Prüfer ausgeschlossen ist, gibt es nicht. Hiernach sind Personen, die nicht selbst als Ausbilder tätig geworden, sondern lediglich wirtschaftlich an einem Betrieb beteiligt sind, der Mitprüflinge des Bewerbers ausbildet, wie dies der Kläger von den Prüfern U. und B. behauptet, nicht von vornherein, sondern nur dann vom Prüferamt ausgeschlossen, wenn die konkreten Umstände des jeweiligen Falles zu Zweifeln an der gebotenen Unparteilichkeit berechtigen. Wann dies der Fall ist, richtet sich nach den allgemeinen Regeln über die Befangenheit von Prüfern (vgl. insbesondere § 21 i.V.m. § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG und die entsprechenden Regelungen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder).

Auch im Zusammenhang mit der - mit § 21 VwVfG wortgleichen - Vorschrift des § 21 VwVfG NW wären in einem Revisionsverfahren keine rechtsgrundsätzlich bedeutsamen Aussagen zu erwarten. Die Beschwerde hält die vom Berufungsgericht offengelassene Frage für klärungsbedürftig, ob die genannte Vorschrift die tatsächliche Befangenheit eines Prüfers voraussetzt oder die bloße Besorgnis der Befangenheit ausreichen läßt. Hierauf käme es indessen nicht an. Denn das Berufungsgericht hat auf der Grundlage der von ihm festgestellten bzw. zugunsten des Klägers als wahr unterstellten tatsächlichen Umstände den Sachverhalt in der Weise gewürdigt, daß die Prüfer U. und B. jedenfalls gegenüber dem Kläger weder tatsächlich befangen waren noch auch nur begründeter Anlaß für den Kläger bestand, Mißtrauen gegen die Unparteilichkeit dieser Prüfer zu hegen. An diese vom Beschwerdeführer nicht mit revisionsrechtlich zu beachtenden Rügen angegriffene Sachverhaltswürdigung ist der Senat gebunden (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO).

Eine grundsätzliche Bedeutung erlangt die Sache ferner nicht durch die Frage, ob die in den Prüfungsrichtlinien des Bundesministers für Verkehr festgelegte und vom Beklagten angewendete Bestehensgrenze von 75 % richtig beantworteter Prüfungsfragen je Prüfungsfach mit Verfassungsrecht, insbesondere mit Art. 12 Abs. 1 GG und mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist. Soweit sich die Beschwerde in diesem Zusammenhang auf den sogenannten Parlamentsvorbehalt bezieht, ist in der Rechtsprechung des beschließenden Senats in Anknüpfung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits geklärt, daß das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber verpflichten, in dem durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Grundrechtsbereich die wesentlichen Entscheidungen über die Ausbildung und Prüfung selbst zu treffen, daß aber die Vorschriften über den Prüfungsstoff, die Bestehensvoraussetzungen, das Prüfungssystem und die Einzelheiten des Prüfungsverfahrens in aller Regel nicht zu diesen dem Gesetzgeber vorbehaltenen Leitentscheidungen gehören (vgl. BVerwGE 65, 323/325 f. und 68, 69/72 f.). Somit liegt auf der Hand und bedarf keiner näheren Überprüfung in einem Revisionsverfahren, daß die hier in Rede stehende 75 %-Regel nicht gesetzlich festgelegt werden mußte.

Soweit sich der Kläger gegen die Festsetzung der Bestehensgrenze auf den Wert von 75 % wendet, stellt sich gleichfalls keine klärungsbedürftige grundsätzliche Rechtsfrage. Den Vergleich mit der 60 %-Bestehensgrenze in der Approbationsordnung für Ärzte hat das Berufungsgericht zu Recht als neben der Sache liegend bezeichnet. Maßgebend können immer nur die Sachgesetzlichkeiten des jeweiligen Fach- und Prüfungsgebietes sein. Aus welchen Gründen mit dem Verlangen von mindestens 75 % richtiger Antworten je Prüfungsfach unverhältnismäßig hohe, mit den Anforderungen an Berufsflugzeugführer 2. Klasse und damit mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht mehr zu vereinbarende Leistungsnachweise gefordert würden, hat die Beschwerde nicht näher dargelegt. Mit der bloßen pauschalen Behauptung, eine solche Bestehensgrenze sei zu hoch, genügt eine Nichtzulassungsbeschwerde schon den formellen Darlegungserfordernissen des § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht. Ohne substantiierte, auf die Besonderheiten der fraglichen Prüfung eingehende Ausführungen läßt sich nicht beurteilen, ob in einem Revisionsverfahren eine Rechtsfrage von allgemeiner Tragweite zu klären wäre oder nicht.

Die im Schriftsatz des Klägers vom 30. Juni 1987 formulierte und als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage, ob die Länderbehörden unter bewußter Mißachtung von Bundesrecht - nämlich der in § 32 Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit § 31 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG normierten Notwendigkeit einer Zustimmung des Bundesrates - die Prüfungsrichtlinien des Bundesministers für Verkehr anwenden dürfen, stellt sich so nicht. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts wendet der Beklagte diese ohne Zustimmung des Bundesrates erlassenen Richtlinien nicht als für ihn im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung (Art. 87 d Abs. 2, 85 Abs. 2 Satz 1 GG) verbindliche Verwaltungsvorschrift, sondern als bloßen Orientierungsmaßstab für seine ständige Prüfungspraxis an. Dementsprechend weicht die Praxis des Beklagten teilweise, so bei der Anzahl der schriftlichen Arbeiten, von den Richtlinien ab. Der Beklagte verletzt daher mit der Zugrundelegung der Richtlinien Bundesrecht gerade nicht, sondern wird seiner Verpflichtung als Prüfungsbehörde gerecht, für seinen Bereich ein einheitliches, nach allgemeinen Grundsätzen geregeltes Prüfungsverfahren zu gewährleisten.

Die Revision kann auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer Abweichung von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichtes (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zugelassen werden.

Soweit die Beschwerde das Urteil des beschließenden Senats vom 1. Dezember 1978 - BVerwG 7 C 68.77 - BVerwGE 57, 130 nennt, ist schon zweifelhaft, ob die behauptete Abweichung ordnungsgemäß im Sinne von § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO bezeichnet ist. Denn die Beschwerde zitiert lediglich einen längeren Ausschnitt aus den Entscheidungsgründen dieses Urteils, ohne einen konkreten Rechtssatz zu nennen, der in diesem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellt ist und von dem das Berufungsurteil abgewichen wäre. Unabhängig davon ist eine solche Abweichung aber nicht erkennbar. Das Berufungsurteil ist vielmehr, wie bereits ausgeführt, in der Frage des sogenannten Parlamentsvorbehalts gerade von den Grundsätzen ausgegangen, die der beschließende Senat in dem Urteil vom 1. Dezember 1978 a.a.O. und in den nachfolgenden Urteilen BVerwGE 65, 323 und 68, 69 dazu aufgestellt hat.

Ebensowenig liegt eine Abweichung vom Urteil des beschließenden Senates vom 25. März 1981 - BVerwG 7 C 8.79 - DVBl. 1981, 1149 vor. Der Senat hat dort ausgeführt, daß Verwaltungsvorschriften, für die nach dem Gegenstand, den sie regeln, ein Rechtssatzvorbehalt nicht gilt und die mithin auch nicht als Übergangsrecht angewendet werden können, ihre Verbindlichkeit im Verhältnis zwischen Prüfungsbehörde und Prüfling nur über den Grundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG entfalten und nicht als Übergangsrecht gelten, wie dies unter bestimmten Voraussetzungen bei Verwaltungsvorschriften der Fall ist, deren Regelungsmaterie wegen dieses Grundrechtsbezuges unter den Parlamentsvorbehalt fällt. Von dieser Unterscheidung geht auch das Berufungsurteil aus und verneint für die Prüfungsrichtlinien des Bundesministers für Verkehr die Qualität als Übergangsrecht, weil dem Rechtssatzvorbehalt bereits durch die Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes Genüge getan sei.

Die Behauptung, das Berufungsurteil weiche vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 10. Dezember 1969 - BVerwG 8 C 104.69 - BVerwGE 34, 278 ab, erfüllt gleichfalls nicht die formellen Darlegungserfordernisse des § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Abgesehen davon ist eine Divergenz auch nicht ersichtlich. Das genannte Urteil befaßt sich mit der Frage, ob die auf rechtsauslegenden Verwaltungsvorschriften beruhende ständige (rechtswidrige) Verwaltungsübung zu einer anspruchsbegründenden Selbstbindung der Verwaltung führen kann und verneint dies. Das Berufungsgericht hat keinen Rechtssatz aufgestellt, der von dieser Rechtsansicht abwiche. Die Frage der anspruchsbegründenden Selbstbindung war ohnehin nicht entscheidungserheblich. Im übrigen geht das Berufungsgericht gerade von einer rechtmäßigen Anwendung der Prüfungsrichtlinien des Bundesministers für Verkehr aus.

Die gerügte Abweichung vom Urteil des beschließenden Senates vom 17. April 1970 - BVerwG 7 C 60.68 - BVerwGE 35, 159 ist gleichfalls nicht gegeben. Die von der Beschwerde zitierte Stelle der Entscheidungsgründe befaßt sich mit der Bindung einer Behörde an Verwaltungsvorschriften, die sie selbst öffentlich bekanntgemacht hat. Im vorliegenden Fall liegt es jedoch anders. Die Prüfungsrichtlinien des Bundesministers für Verkehr sind vom Beklagten nicht öffentlich bekanntgemacht worden, sondern werden - teilweise - der ständigen Prüfungspraxis zugrunde gelegt. Der Beklagte ist mithin nicht von einer von ihm öffentlich als maßgebend bezeichneten und deshalb möglicherweise Vertrauensschutz erzeugenden Verwaltungsvorschrift abgewichen.

Die im Schriftsatz des Klägers vom 30. Juni 1987 erhobene Rüge, das Berufungsurteil weiche vom Beschluß des Senates vom 16. Januar 1984 - BVerwG 7 B 169.83 - ab, wird den Darlegungserfordernissen des § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht gerecht und ist deshalb unzulässig. Der bloße Hinweis darauf, das Bundesverwaltungsgericht habe sich dort "mit einem ähnlich gelagerten Fall" befaßt und sich zur Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit bei privatem Nachhilfeunterricht des Prüflings geäußert, ersetzt nicht die Bezeichnung eines konkreten, in der genannten Entscheidung aufgestellten Rechtssatzes, von dem das Berufungsurteil abgewichen wäre. Schließlich können auch die von der Beschwerde erhobenen Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) die Zulassung der Revision nicht rechtfertigen.

Die Beschwerde rügt als Aufklärungsmangel (§ 86 Abs. 1 VwGO), daß das Berufungsgericht die behauptete Mitwirkung der Prüfer U. und E. an der Ausbildung von Schülern der Flugschule ... und die wirtschaftliche Beteiligung der beiden Prüfer an dieser Flugschule nicht aufgeklärt habe. Mit diesem Vorwurf verkennt die Beschwerde, daß ein Aufklärungsmangel nur dann angenommen werden kann, wenn tatsächliche Feststellungen unterblieben sind, auf die es nach der materiellrechtlichen Auffassung des Berufungsgerichtes entscheidungserheblich ankam. So verhält es sich hier nicht. Denn das Oberverwaltungsgericht hat die fraglichen Behauptungen des Klägers als entscheidungsunerheblich angesehen und deshalb auch zu seinen Gunsten als wahr unterstellt, weil diese Umstände weder einen Ausschluß von der Mitgliedschaft im Prüfungsrat gemäß § 128 Abs. 5 Satz 2 LuftPersV noch eine Befangenheit gegenüber dem Kläger im Sinne von § 21 VwVfG NW begründen könnten.

Die im Schriftsatz des Klägers vom 30. Juni 1987 erhobene Aufklärungsrüge ist unzulässig. Die pauschale Bemerkung, bei Einhaltung des Untersuchungsgrundsatzes wäre das Gericht zu einer anderen Überzeugung gelangt und hätte die Rechtswidrigkeit der Prüfung feststellen müssen, genügt nicht den Darlegungserfordernissen des § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO [...].