BVerwG, 16.08.2023 - BVerwG 20 F 7.23

In dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Hauptsacheverfahren vor dem Verwaltungsgericht ... begehrt der Kläger (weitere) Auskunft über die bei der Verfassungsschutzbehörde des Landes Mecklenburg-Vorpommern zu seiner Person gespeicherten Daten.

Im Hauptsacheverfahren forderte der Kammervorsitzende den Beklagten mit der Eingangsverfügung auf, sämtliche Verwaltungsvorgänge im Original vorzulegen. Daraufhin hat der Beklagte mit Schwärzungen versehene Ausdrucke der elektronisch geführten Verwaltungsvorgänge vorgelegt, die Vorlage der vollständigen, ungeschwärzten Akten hingegen unter Vorlage einer Sperrerklärung vom 4. Januar 2021 verweigert. Die Berichterstatterin hat die Beteiligten mit Verfügung vom 9. Februar 2021 darauf hingewiesen, dass es hinsichtlich der angeforderten Akten nach Ansicht der Kammer keines Beweisbeschlusses bedürfe, weil sie zweifelsfrei rechtserheblich seien. Auf Antrag des Klägers hat das Verwaltungsgericht das Verfahren zur Durchführung eines "In-Camera"-Verfahrens an den Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern abgegeben.

Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 14. Februar 2023 ergänzende Ausführungen zur Sperrerklärung gemacht.

Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat den Antrag des Klägers mit Beschluss vom 10. März 2023 abgelehnt. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers, der der Beklagte entgegen getreten ist.

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Der Antrag des Klägers auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung ist zulässig, aber unbegründet.

1. Die Zulässigkeit eines Antrags auf Entscheidung des Fachsenats im Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO setzt voraus, dass das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen ordnungsgemäß bejaht hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Mai 2021 - 20 F 13.20 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 98 Rn. 7 m. w. N.). Dafür ist grundsätzlich ein der Sperrerklärung vorausgehender förmlicher Beweisbeschluss und dieser - wie vorliegend verwaltungsprozessual geboten - durch den Spruchkörper zu fassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 2023 - 20 F 17.22 - juris Rn. 14). Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat zu Recht angenommen, dass die Mitteilung der Berichterstatterin vom 9. Februar 2021 auf einen vorangegangenen Beschluss des Spruchkörpers schließen lässt. In einem solchen Fall kann ein Vorlageschreiben für die Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit jedenfalls dann ausreichen, wenn die Beiziehung der Behördenakte für die Entscheidung des Hauptsacheverfahrens - wie hier - unumgänglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 2023 - 20 F 17.22 - juris Rn. 14 m. w. N.).

2. Der Antrag ist unbegründet, weil die Sperrerklärung vom 4. Januar 2021 rechtmäßig ist.

a) Die Sperrerklärung bezieht sich auf die geschwärzten und vorenthaltenen Akteninhalte des 50-seitigen Verwaltungsvorgangs zu den gespeicherten Daten des Klägers.

b) Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zu Auskünften verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden ihres Inhalts dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Vorlage der Urkunden oder Akten, die Übermittlung elektronischer Dokumente und die Erteilung der Auskünfte verweigern. Danach ist die Sperrerklärung rechtmäßig.

aa) Sie genügt den formalen Anforderungen. Aus ihr ergibt sich hinreichend genau, welche Weigerungsgründe zu welchen Schwärzungen und vorenthaltenen Aktenbestandteilen geltend gemacht werden.

(1) Die Schwärzungen auf Blatt 1 bis 4 (interne Dokumente) wurden teilweise auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO und teilweise auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO gestützt. So wurde unter Ziffer 1 der Sperrerklärung eine Differenzierung nach den Kategorien A (Aktenzeichen, Organisationskennzeichen, Signaturen), B (Verfügungen) und C (Namentliche Hinweise auf Sachbearbeiter, Durchwahlnummern) vorgenommen. In der Kategorie A wurde auf die Folgen für die künftige Arbeit der Sicherheitsbehörden und deren Aufgabenerfüllung abgestellt, in der Kategorie B auf Belange des Landesverfassungsschutzes und in der Kategorie C auf den Schutz der Sachbearbeiter vor personenbezogenen Repressalien. Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 14. Februar 2023 erläutert, dass mit den Kategorien A und B der Weigerungsgrund des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO und mit der Kategorie C derjenige des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO geltend gemacht wurde. Eine solche Ergänzung der bereits in der Sperrerklärung geltend gemachten Weigerungsgründe um tatsächliche Angaben und Erläuterungen ist zulässig (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2021 - 20 F 9.20 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 96 Rn. 32).

(2) Die Zurückhaltung der Deckblattmeldungen (Blatt 5 bis 45) wurde in der Sperrerklärung auf eine "Gefährdung von Informationsquellen" gestützt. Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 14. Februar 2023 erläutert, dass damit kumulativ die Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 und 3 VwGO geltend gemacht wurden.

(3) Die Vorenthaltung des von der Polizei übermittelten Einsatzberichtes (Blatt 46 bis 50) wurde in der Sperrerklärung allein auf "drohende Nachteile für den Bund oder eines Landes", mithin auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO gestützt. Die mit Schriftsatz des Beklagten vom 14. Februar 2023 erfolgte Ergänzung um den in der Sperrerklärung noch nicht angeführten Weigerungsgrund des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO ist unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. April 2021 - 20 F 9.20 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 96 Rn. 32).

bb) Die Sperrerklärung ist auch materiell rechtmäßig.

(1) Für die geltend gemachten Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 und 3 VwGO gelten folgende Maßstäbe:

(a) Ein Nachteil für das Wohl des Landes im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO ist gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren würde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Oktober 2014 - 20 F 6.14 - juris Rn. 7 m. w. N.). Dies kann der Fall sein, wenn sich aus einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen - vor allem in einer Zusammenschau - Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lassen. Zu solchen Rückschlüssen geeignet sind z. B. Vorgangsvorblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzeichen, Arbeitstitel, Verfügungen, namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen, Querverweise, Hervorhebungen und Unterstreichungen sowie Vermerke zur Aktenverwaltung, Schriftverkehr mit anderen Behörden, Gesprächsdokumentationen, Verfügungsbögen und Deckblattberichte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. November 2021 - 20 F 4.21 - juris Rn. 7 m. w. N.).

Für Deckblattberichte greift darüber hinaus der Gesichtspunkt des Quellenschutzes, weshalb sie grundsätzlich in ihrer Gesamtheit einschließlich Anlagen geheimhaltungsbedürftig sind. Etwas Anderes kann bei Gewinnung von Informationen mit nachrichtendienstlichen Mitteln dann gelten, wenn die Quelle aus Zusammenkünften und Veranstaltungen berichtet, bei denen ihre Identität aufgrund der Anonymität eines großen nicht individualisierbaren Teilnehmerkreises verborgen bleiben kann. Indes sind selbst (nunmehr) allgemein oder jedenfalls einem größeren Kreis zugängliche Dokumente, die aber durch den Zeitpunkt der Kenntniserlangung im kleinen Personenkreis oder die Art ihrer Zusammenstellung Rückschlüsse auf die Quelle erlauben können, grundsätzlich geeignet, vor allem im Rahmen einer umfangreichen Zusammenschau, die künftige Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden zu erschweren. Feststellungen des Fachsenats dazu, welchen Anlass die Deckblattmeldungen hatten, verbieten sich unter dem Gesichtspunkt des Geheimhaltungsschutzes (BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2016 - 20 F 7.16 - juris Rn. 8 m. w. N.).

(b) Personenbezogene Daten sind ihrem Wesen nach grundsätzlich geheimhaltungsbedürftig im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO. Sie werden vom Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts nach Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG erfasst, welches die Befugnis des Einzelnen gewährleistet, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. November 2020 - 1 BvR 3214/15 - BVerfGE 156, 11 Rn. 71). Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen. Auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn sie Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht (BVerwG, Beschluss vom 3. Januar 2020 - 20 F 13.17 - juris Rn. 13). Der Schutz persönlicher Daten gilt grundsätzlich auch für Behördenmitarbeiter. Daran ändert nichts, dass diese in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und somit in ihrer Eigenschaft als Amtswalter tätig werden. Denn auch insoweit bleiben sie Träger von Grundrechten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 2021 - 20 F 3.21 - juris Rn. 7). Anderes gilt bei Beschäftigten, welche die Behörden nach außen vertreten (BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 20 F 2.16 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 72 Rn. 18), oder wenn die Daten anderweitig öffentlich bekannt sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 22). Der Schutz personenbezogener Daten begründet grundsätzlich auch im Fall von Personen, die einer Behörde Informationen zur Erfüllung ihrer Aufgaben geben, einen Weigerungsgrund (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. November 2021 - 20 F 4.21 - juris Rn. 8 m. w. N.).

(2) Eine Einsicht in die ungeschwärzte Fassung des 50-seitigen Verwaltungsvorgangs durch den Senat hat ergeben, dass die in der Sperrerklärung geltend gemachten Weigerungsgründe vorliegen. Der diesbezügliche Vortrag des Klägers in dessen Schriftsätzen vom 5. Februar 2021, vom 28. Februar 2023 und vom 24. März 2023 wurde zur Kenntnis genommen und erwogen, rechtfertigt jedoch keine andere Bewertung. Insbesondere ist nach Einsicht in die ungeschwärzten Originalakten im Hinblick auf den Inhalt der entnommenen Berichte nachvollziehbar, dass trotz der zum Teil erheblichen Teilnehmerzahlen einzelner Veranstaltungen ein Rückschluss auf Quellen und Arbeitsweisen der Sicherheitsbehörden möglich ist. Von einer weiteren Begründung wird nach § 99 Abs. 2 Satz 14 i. V. m. Satz 10 Halbs. 2 VwGO abgesehen, weil die Entscheidungsgründe Art und Inhalt der geheim gehaltenen Akten nicht erkennen lassen dürfen.

(3) Die Entscheidung, die betreffenden Aktenbestandteile nicht freizugeben, ist unter Berücksichtigung der diesbezüglichen Ermessenserwägungen in der Sperrerklärung und der entsprechend § 114 Satz 2 VwGO zulässigen ergänzenden Ermessenserwägungen im Schriftsatz des Beklagten vom 14. Februar 2023 (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2023 - 20 F 2.23 - Rn. 12 f.) ermessensfehlerfrei. Der Beklagte hat insbesondere erkannt, dass allein die Tatsache, dass Dokumente als Verschlusssache eingestuft wurden, die Verweigerung von Auskünften im Rahmen des § 99 VwGO nicht rechtfertigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. April 2020 - 20 F 2.19 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 89 Rn. 29 m. w. N.). Er hat die gegenläufigen privaten und öffentlichen Interessen bezogen auf die einzelnen Aktenstücke abgewogen sowie eine Ermessensentscheidung getroffen, die den rechtlichen Anforderungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2010 - 20 F 11.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 56 Rn. 12 m. w. N.) genügt.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.