BVerwG, 13.07.2023 - BVerwG 2 C 13.22

Der Rechtsstreit betrifft ein beamtenrechtliches Disziplinarverfahren. Der Beklagte wendet sich gegen seine Entfernung aus dem Beamtenverhältnis.

Der 1963 geborene Beklagte steht als Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A12 LBesO) im Dienst des klagenden Landes. Mit Strafbefehl vom Februar 2018 setzte das Amtsgericht gegen den Beklagten wegen des Besitzes kinderpornographischer Schriften eine Geldstrafe von 150 Tagessätzen zu je 110 € fest. Ein bereits zuvor eingeleitetes und aus Anlass des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens ausgesetztes Disziplinarverfahren setzte der Kläger im Dezember 2018 fort. Auf die Disziplinarklage des Klägers entfernte das Verwaltungsgericht den Beklagten aus dem Beamtenverhältnis.

Gegen das am 31. März 2021 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 26. April 2021 Berufung eingelegt und wiederholt beantragt, die Frist für die Begründung der Berufung zu verlängern. Nach Eingang der Akten beim Oberverwaltungsgericht hat der Vorsitzende des Disziplinarsenats des Berufungsgerichts die Berufungsbegründungsfrist antragsgemäß, zuletzt bis zum 30. Juni 2021, verlängert. Am 30. Juni 2021, 09: 41 Uhr, ging die Berufungsbegründung beim Berufungsgericht ein. Mit Verfügung vom 10. August 2021 wies das Berufungsgericht darauf hin, dass die Berufungsbegründung beim Verwaltungsgericht eingereicht werden müsse; dem genüge die ausschließlich beim Berufungsgericht eingereichte Berufungsbegründung nicht. Daraufhin hat der Beklagte den Berufungsbegründungsschriftsatz an das Verwaltungsgericht übermittelt und Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung als unzulässig verworfen. Nach den eindeutigen und einer Auslegung nicht zugänglichen Regelungen des Landesdisziplinargesetzes müsse die Berufungsbegründung beim Verwaltungsgericht eingereicht werden. Dies gelte auch dann, wenn eine Fristverlängerung durch das Berufungsgericht bewilligt werde. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand könne nicht gewährt werden, weil es gefestigter Senatsrechtsprechung entspreche, dass die Berufungsbegründung auch im Fall der Fristverlängerung durch das Berufungsgericht beim Verwaltungsgericht eingereicht werden müsse.

Hiergegen wendet sich der Beklagte mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision und beantragt,

Der Kläger verteidigt das Berufungsurteil. Er hat schriftsätzlich beantragt,

Der Senat kann trotz des Ausbleibens des Klägers in der mündlichen Verhandlung entscheiden, da dieser mit der ordnungsgemäßen Ladung hierauf hingewiesen worden ist (vgl. § 141 Satz 1 i. V. m. § 125 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 102 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Revision des Beklagten ist begründet. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Berufungsbegründung könne auch im Fall der Fristverlängerung durch den Vorsitzenden des Disziplinarsenats nur beim Verwaltungsgericht eingereicht werden, verstößt gegen das Landesdisziplinargesetz als revisibles Recht (vgl. § 191 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 127 Nr. 2 BRRG und § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG), sodass sich die Verwerfung der Berufung als fehlerhaft erweist (1.). Da sich das Berufungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - nicht mit der Frage der Begründetheit der Berufung befasst und demzufolge keine Feststellungen in der Sache getroffen hat, ist der angefochtene Beschluss nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 130a Satz 2 und § 125 Abs. 2 Satz 4 VwGO aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (2.).

1. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts enthält das Disziplinargesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. November 2004 (GV. NRW. S. 624) in der Fassung vom 20. November 2018 (GV. NRW. S. 597 - LDG NRW -) keine eindeutige Regelung zu der Frage, bei welchem Gericht die Berufungsbegründung in dem Fall eingereicht werden muss, in dem die Berufungsbegründungsfrist durch den Senatsvorsitzenden am Berufungsgericht verlängert worden ist. Die damit erforderliche Auslegung ergibt, dass die Vorlage der Berufungsbegründung in dieser Fallgestaltung auch beim Berufungsgericht möglich ist.

a) Nach § 64 Abs. 1 Satz 2 LDG NRW ist die Berufung bei dem Verwaltungsgericht innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich einzulegen und zu begründen. Diese Regelung enthält - wie das Berufungsgericht zutreffend feststellt - einen eindeutigen und der Auslegung nicht weiter zugänglichen Inhalt.

Schon vom Wortlaut her erfasst die Bestimmung die vorliegende Fallgestaltung indes nicht. Denn ein Fall, bei dem die Berufung "innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils" begründet wird, liegt nicht vor. Hiervon geht auch das Berufungsgericht nicht aus.

Nach § 64 Abs. 1 Satz 3 LDG NRW kann die Begründungsfrist auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des zuständigen Senats für Disziplinarsachen verlängert werden. Bei welchem Gericht in dieser Fallgestaltung die Berufungsbegründung einzureichen ist, wird in der Vorschrift nicht geregelt. Eine ausdrückliche Bestimmung für die streitige Frage liegt damit nicht vor - erst recht keine, die jeder Auslegung entzogen wäre.

Ob der Wortlaut der in § 64 Abs. 1 LDG NRW enthaltenen Regelungen eher für eine Einreichung beim Verwaltungsgericht (Satz 2) oder bei dem die Fristverlängerung gewährenden Berufungsgericht (Satz 3) spricht, ist daher eine Frage des Bezugspunkts. Eindeutig ist die Regelung in keinem Fall.

b) Die vom Berufungsgericht herangezogenen Argumente der Entstehungsgeschichte stützen seine Auffassung nicht. Die Entstehungsmaterialien lassen den Schluss, der Landesgesetzgeber habe die Vorlage der Berufungsbegründung beim Oberverwaltungsgericht bewusst ausgeschlossen (UA S. 6), nicht zu.

Eine ausdrückliche Stellungnahme zu der Frage, bei welchem Gericht die Berufungsbegründung im Fall der Fristverlängerung durch den Vorsitzenden des zuständigen Senats für Disziplinarsachen einzureichen ist, findet sich in den Gesetzesmaterialien nicht; Entsprechendes zeigt auch das Berufungsurteil nicht auf.

Soweit das Berufungsgericht darauf abstellt, in der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung sei ausgeführt, dass die Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung über die Zulassungsbedürftigkeit einer Berufung (§§ 124 und 124a VwGO) bei der Disziplinarklage nicht gelten (LT-Drs. 13/5220 S. 102), bezieht sich dies erkennbar nur auf die Frage der Zulassungsbedürftigkeit. Dies wird auch an den nachfolgenden Ausführungen deutlich, in denen auf die Zulassungsbeschränkungen der §§ 124 und 124a VwGO im Fall der Anfechtungsklage gegen eine Disziplinarverfügung verwiesen wird. Aus der Erwägung, dass es besonderer Regelungen zu Form, Einlegungs- und Begründungsfrist bedürfe, lässt sich keine Aussage zu deren Inhalt entnehmen. Insbesondere folgt hieraus kein Ausschluss der bundesgesetzlichen Vorbilder; Anliegen der Neuregelung des Landesdisziplinarrechts war vielmehr ausdrücklich die Angleichung der Regelungen an die Vorschriften für das Disziplinarrecht des Bundes (vgl. LT-Drs. 13/5220 S. 2 und 77).

Soweit das Berufungsgericht schließlich die Entstehungsmaterialien zu § 64 BDG bemüht, vermag dies nicht zu überzeugen. Auch dort finden sich keine ausdrücklichen Stellungnahmen zu der Frage, bei welchem Gericht die Berufungsbegründung im Fall der Fristverlängerung durch den Vorsitzenden eingereicht werden muss. Ausdrücklich ist dort indes auf die Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung verwiesen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, BT-Drs. 14/4659 S. 50). Dort ist durch das Gesetz zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3987) - und damit noch vor den Beratungen zum Landesdisziplinarrecht in Nordrhein-Westfalen - in § 124a Abs. 3 Satz 2 VwGO die Klarstellung erfolgt, dass die Berufungsbegründung, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen ist. Diese bundesrechtlichen Regelungen waren Grundlage der Vereinheitlichungsbemühungen des Landesgesetzgebers.

c) Systematische Gründe sprechen dafür, die fristwahrende Einreichung der Berufungsbegründung auch beim Berufungsgericht zuzulassen, wenn der Vorsitzende des für die Berufung zuständigen Disziplinarsenats die Berufungsbegründungsfrist verlängert hat (vgl. bereits BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2019 - 2 B 25.19 - Buchholz 235.2 LDisziplinarG Nr. 69 Rn. 8).

Nach allgemeinen Grundsätzen wird die Anhängigkeit eines Rechtsstreits im Fall des Zuständigkeitsübergangs mit Eingang der Akten bewirkt (vgl. § 17b Abs. 1 Satz 1 GVG für den Fall der Verweisung). Hierdurch wird nicht nur sichergestellt, dass dem zur Entscheidung berufenen Gericht die für seine Tätigkeit erforderlichen Grundlagen vorliegen; vielmehr wird auch eine gespaltene Verfahrensherrschaft vermieden.

Nachdem das Berufungsgericht für die Verlängerung der Berufungsbegründung zuständig ist und hierauf bezogene Schriftsätze daher auch dorthin zu adressieren sind, ist kein Sachgrund ersichtlich, warum es angezeigt sein könnte, die - nachfolgend einzureichende - Berufungsbegründung selbst gleichwohl beim Verwaltungsgericht vorzulegen. Auch das Berufungsgericht benennt hierfür keine Gesichtspunkte.

Nach Abschluss des erstinstanzlichen Disziplinarklageverfahrens verfügt das Verwaltungsgericht aufgrund des mit der Einlegung der Berufung eintretenden Devolutiveffekts (vgl. § 64 Abs. 2 Satz 2 LDG NRW i. V. m. § 124a Abs. 5 Satz 1 VwGO) über keinerlei Entscheidungskompetenz. Das Berufungsverfahren wird vollständig beim Oberverwaltungsgericht geführt (BVerwG, Beschluss vom 30. Dezember 2010 - 2 B 66.10 - Buchholz 235.2 LDisziplinarG Nr. 15 Rn. 8). Während es sachgerecht erscheinen mag, die Einlegung der Berufung selbst beim Verwaltungsgericht vorzusehen, bei dem allein das Verfahren bislang geführt wurde und bei dem sich auch die Akten in diesem Zeitpunkt noch befinden, ist nicht ersichtlich, warum das Verwaltungsgericht auch nachfolgend noch Adressat der das Berufungsverfahren betreffenden Schriftsätze sein sollte. In diesem Verfahrensstadium kann das Verwaltungsgericht nichts anderes mehr veranlassen, als die bei ihm eingehenden Schriftsätze an das Berufungsgericht weiterzuleiten.

Der durch die Entscheidung über die Fristverlängerung begründete Rechtsschein einer Zuständigkeit des Berufungsgerichts "verleitet" aber dazu, auch die Berufungsbegründung bei diesem Gericht einzureichen (vgl. BT-Drs. 15/3482 S. 24 zur entsprechenden Änderung des § 124a Abs. 4 Satz 5 VwGO). Folgerichtig ist im allgemeinen Verwaltungsprozessrecht durch § 124a Abs. 3 Satz 2 VwGO für die Berufung und in § 124a Abs. 4 Satz 5 VwGO für den Antrag auf Zulassung der Berufung ausdrücklich geregelt, dass eine nicht mit dem Antrag vorgelegte Begründung unmittelbar bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen ist.

d) Wird die Frist zur Begründung der Berufung auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag vom Vorsitzenden des Disziplinarsenats verlängert, kann die Begründung daher fristwahrend auch beim Berufungsgericht vorgelegt werden. Dies entspricht nicht nur der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats, sondern auch der - mit Ausnahme des Berufungsgerichts - einheitlichen obergerichtlichen Rechtsprechung zu den entsprechenden landesrechtlichen Regelungen (vgl. etwa OVG Greifswald, Urteil vom 15. Juli 2009 - 10 L 353/06 - juris Rn. 31 f.; OVG Bremen, Urteil vom 26. Mai 2010 - DL A 535/08 - juris Rn. 54; OVG Weimar, Urteil vom 5. Dezember 2011 - 8 DO 329/08 - juris Rn. 51 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. September 2014 - 83 D 2.12 - juris Rn. 27; ebenso OVG Münster, Urteil vom 20. Februar 2008 - 21d A 956/07.BDG - juris Rn. 42 f. für die Vorschriften des BDG).

2. Der Beschluss beruht auf dem dargestellten Verstoß gegen revisibles Recht. Das Berufungsgericht hat die Berufung nur deshalb (als unzulässig) verworfen, weil es davon ausgegangen ist, die Berufungsbegründung könne in Fällen der Fristverlängerung nach Maßgabe des § 64 Abs. 1 Satz 3 LDG NW fristwahrend nur beim Verwaltungsgericht vorgelegt werden. Dem Senat ist eine Prüfung dahingehend, ob sich die angegriffene Entscheidung aus anderen Gründen als richtig darstellt (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO), verwehrt. Das Berufungsgericht hat sich - dem Grundsatz des Vorrangs der Zulässigkeitsvoraussetzungen Rechnung tragend (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 13. Juli 2023 - 2 C 7.22 - Rn. 25 ff.) - zur Frage der Begründetheit der Berufung nicht verhalten und keine Feststellungen in der Sache getroffen. Der Senat kann die erforderlichen Tatsachenfeststellungen nicht selbst treffen. Die Sache ist daher zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 130a Satz 2 und § 125 Abs. 2 Satz 4 VwGO).

3. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten und bestimmt sich nach dem abschließenden Prozesserfolg (vgl. etwa Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 154 Rn. 4). Die Festsetzung eines Streitwerts ist entbehrlich, weil für das Gerichtsverfahren eine Festgebühr erhoben wird (§ 75 Satz 1 LDG NRW i. V. m. dem Gebührenverzeichnis der Anlage zu diesem Gesetz).