Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.06.2011, Az.: 4 CN 4/10
Voraussetzungen der Zielqualität einer Planaussage mit Regel-Ausnahme-Struktur
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 22.06.2011
Referenz: JurionRS 2011, 21840
Aktenzeichen: 4 CN 4/10
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

OVG Mecklenburg-Vorpommern - 29.03.2010 - AZ: 3 K 27/07

Fundstellen:

BVerwGE 140, 54 - 64

BauR 2011, 1771-1775

BRS-ID 2011, 11-15

DÖV 2011, 942

DVBl 2011, 1221-1224

FStBay 2012, 472-474

FStBW 2012, 327-329

FStBW 2012, 378-382

FStHe 2012, 314-316

FStHe 2012, 343-346

FStNds 2012, 368-372

KommJur 2011, 389-392

KomVerw/B 2012, 177-181

KomVerw/LSA 2012, 175-179

KomVerw/MV 2012, 178-181

KomVerw/S 2012, 180-184

KomVerw/T 2012, 180-184

NJW 2011, 10

NordÖR 2011, 389

NuR 2011, 717-720

NVwZ 2011, 7

NVwZ 2011, 6

NVwZ 2011, 1468-1472

Städtetag 2011, 37

UPR 2011, 396-399

ZfBR 2011, 674-676

ZUR 2011, 596-598

BVerwG, 22.06.2011 - 4 CN 4/10

Amtlicher Leitsatz:

Die Zielqualität einer Planaussage mit Regel-Ausnahme-Struktur setzt nicht voraus, dass der Plangeber die Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahme greift, ausschließlich durch Vorgabe materiell-rechtlicher Kriterien regelt. Ausnahmen von einer raumordnerischen Zielfestlegung dürfen zusätzlich von der Durchführung eines Verfahrens abhängig gemacht werden, wenn die Voraussetzungen und Bindungen eines solchen Verfahrens hinreichend bestimmt oder wenigstens bestimmbar sind.

In der Normenkontrollsache
...
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 22. Juni 2011
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revisionen der Antragsgegnerin und der Beigeladenen zu 1 gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 29. März 2010 werden zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin und die Beigeladene zu 1 tragen die Kosten des Revisionsverfahrens je zur Hälfte mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2.

Gründe

I

1

Gegenstand der Normenkontrolle ist der Bebauungsplan Nr. 11 (Einkaufszentrum "Grünhufer Bogen") der Antragsgegnerin vom 23. Juni 2006 in der Fassung der 1. Änderung vom 22. April 2009.

2

Das Plangebiet liegt an der südöstlichen Grenze zum Stadtgebiet der Beigeladenen zu 2, der Hansestadt Stralsund, die nach dem Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern (LEP 2005) ein Oberzentrum ist. Die Antragsgegnerin ist kein zentraler Ort im Sinne des Landesraumentwicklungsprogramms. Im Geltungsbereich des Bebauungsplans befindet sich das von der Beigeladenen zu 1 betriebene Einkaufszentrum "Strelapark", das nach Erlass eines Vorhaben- und Erschließungsplans aus dem Jahr 1993 (VEP 1993) auf der Grundlage einer Baugenehmigung errichtet wurde. Die Baugenehmigung enthält die Nebenbestimmung, dass im Einkaufszentrum eine maximale Verkaufsfläche von 17 000 m2, davon 12 000 m2 mit innenstadtrelevanter Auswirkung zulässig sei. Die Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Sortimente wurde zu einem späteren Zeitpunkt auf knapp 17 000 m2 erweitert, ohne dass dafür entsprechende Genehmigungen erteilt wurden.

3

Im September 1995 beschloss die Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 11. Die Beigeladene zu 2 lehnte die Planung wegen einer befürchteten negativen Auswirkung auf die Entwicklung ihrer Innenstadt ab. Auch der Antragsteller, das für die Landesplanung zuständige Ministerium, trat der Planung aus Sicht der Raumordnungsbehörde entgegen. Im Juni 2006 wurde der Bebauungsplan beschlossen. Er setzt u.a. das Sondergebiet SO1 A, in dem das vorhandene Einkaufszentrum der Beigeladenen zu 1 liegt, und das Sondergebiet SO1 B fest. Im SO1 B ist eine Gesamtverkaufsfläche von maximal 8 000 m2, davon maximal 5 500 m2 mit innenstadtrelevantem Sortiment zulässig. Die Festsetzung von 17 000 m2 unbeschränkter Verkaufsfläche im Sondergebiet SO1 A soll der tatsächlich genehmigten Nutzung nach Aufgabe des Baumarktes innerhalb des Strelaparks Rechnung tragen.

4

Mit der am 21. April 2009 beschlossenen 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 11, der bestimmte Verkaufsflächenbegrenzungen auf der Grundlage eines von der Beigeladenen zu 2 eingeholten Gutachtens festsetzt, wird der Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 11 an keiner Stelle geändert und im Übrigen unterschritten.

5

Sowohl gegen den Bebauungsplan Nr. 11 als auch gegen die 1. Änderung des Bebauungsplans hat der Antragsteller Normenkontrollantrag gestellt.

6

Mit Urteil vom 29. März 2010 hat das Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan Nr. 11 in der Fassung der 1. Änderung für unwirksam erklärt. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt:

7

Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Der Antragsteller sei als Behörde antragsbefugt. Das Rechtsschutzbedürfnis sei gegeben, weil der Antragsteller nicht selbst über die Norm verfügen könne. Zwar dürfte der Antragsteller die Rechtsmacht gehabt haben, im Planaufstellungsverfahren eine Untersagungsverfügung nach § 16 Abs. 1 LPlG zu erlassen, die auch gesetzlich sofort vollziehbar gewesen wäre. Das Unterlassen einer solchen Maßnahme bedeute, wenn nicht besondere Umstände des Einzelfalles etwas anderes ergäben, aber nicht den Verzicht auf die Möglichkeit der Inanspruchnahme der gerichtlichen Normenkontrolle. Es bestünden auch keine einfacheren Möglichkeiten, das begehrte Ziel zu erreichen. Eine Untersagungsverfügung sei gerichtlich angreifbar, so dass auch bei ihrem Erlass eine gerichtliche Auseinandersetzung zu erwarten gewesen wäre, wenn auch unter umgekehrter Rollenverteilung. Das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers sei auch nicht deswegen entfallen, weil der Bebauungsplan zwischenzeitlich vollständig verwirklicht worden sei oder die auf der Grundlage des Bebauungsplans erteilten unanfechtbaren Baugenehmigungen verhinderten, dass der Antragsteller seine Rechtsstellung durch einen erfolgreichen Normenkontrollantrag verbessern könne. Die von dem angegriffenen Bebauungsplan ermöglichte Errichtung eines weiteren Einkaufszentrums sei noch nicht genehmigt worden, so dass gerade der Antragsteller, der die Vereinbarkeit des Bebauungsplans in diesem Punkt mit einem Ziel der Raumordnung bestreite, durch die erstrebte Unwirksamkeitserklärung seine Rechtsposition verbessern könne. Entsprechendes gelte für die Festsetzung der unbeschränkten Verkaufsfläche für das bestehende Einkaufszentrum.

8

Der Normenkontrollantrag sei begründet. Es handele sich nicht um rechtlich getrennte, selbstständige Bebauungspläne, die jeder für sich bestehen sollten, wenn einer der beiden Pläne scheitere. Die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 11 habe den ursprünglichen Bebauungsplan in der Weise geändert, dass er in seiner ursprünglichen Fassung insgesamt nicht mehr bestehe, sondern durch die 1. Änderung eine neue Fassung erhalten habe.

9

Der Bebauungsplan sei rechtswidrig, weil er gegen § 1 Abs. 4 BauGB verstoße. Plansatz Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 sei ein Ziel der Raumordnung und gebe verbindlich vor, dass Einzelhandelsgroßprojekte nur in zentralen Orten zulässig seien. Der Zielcharakter werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch gemacht habe, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert habe. Die Ausnahme in Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 mit dem Wortlaut:

Im Einzelfall können Einzelhandelsgroßprojekte in den Randbereichen der Stadt-Umland-Räume (siehe hierzu Kapitel 3.1.2) dann angesiedelt werden, wenn die Ansiedlungsgemeinde mit der Kernstadt intensive funktionale Verflechtungen aufweist, verkehrlich mit Öffentlichem Personennahverkehr gut erreichbar ist und die Entwicklung der Einzelhandelsfunktion der Kernstadt nicht beeinträchtigt. Standortentscheidungen für die Entwicklung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Stadt-Umland-Räumen sind auf der Basis interkommunaler Abstimmungen - (regionale Einzelhandelsentwicklungskonzepte) zu treffen;

sei jedenfalls trotz der offensichtlichen sprachlichen Ungenauigkeiten hinreichend bestimmbar. Die Voraussetzungen in Nr. 4.3.2 (7) Satz 1 LEP 2005 seien der Auslegung zugänglich und damit nicht unbestimmt. Bei Standortentscheidungen für die Entwicklung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen werde in Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 eine weitere Voraussetzung aufgestellt, nämlich die Notwendigkeit eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts. Der Begriff der Standortentscheidung sei nicht auf Neuansiedlungen beschränkt. Die Standortentscheidung sei "auf der Basis interkommunaler Abstimmungen - (regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept)" zu treffen. Der Begriff der interkommunalen Abstimmung sei spezifisch raumordnerisch zu verstehen. Die Erstellung eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts sei nicht ausdrücklich geregelt, doch liege es nahe, auf das in Nr. 3.1.2 (6) Satz 1 LEP 2005 vorgesehene Verfahren zurückzugreifen. Sofern eine interkommunale Abstimmung nicht zustande komme, könne sie durch die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens herbeigeführt werden.

12

Die Planung erfülle die Voraussetzungen, die für eine Ausnahme nach Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 erforderlich seien, nur teilweise. Die Festsetzung eines Einkaufszentrums mit einer Verkaufsfläche von 8 000 m2 neben einem bereits vorhandenen Einkaufszentrum sei unabhängig davon, ob es sich bei dem festgesetzten Einkaufszentrum um eine Neuansiedlung oder eine Erweiterung handelt, eine Standortentscheidung im Sinne der Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005. Hinzu komme, dass die Planung für das vorhandene Einkaufszentrum erstmalig eine unbeschränkte Verkaufsfläche von 17 000 m2 festsetze. Damit werde die unbeschränkte Verkaufsfläche gegenüber dem VEP 1993 - dessen Gültigkeit unterstellt - und gegenüber der bestandskräftigen Baugenehmigung um 5 000 m2 erweitert. Dass diese unbeschränkte Verkaufsfläche bereits faktisch existiere, sei für die rechtliche Betrachtung ohne Bedeutung. Das bei einer Standortentscheidung dieses Ausmaßes erforderliche regionale Einzelhandelsentwicklungskonzept oder eine andere Form der interkommunalen Abstimmung lägen nicht vor. Es lägen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass ausnahmsweise kein regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept erforderlich sei. Daher bleibe es raumordnerisch beim Ziel aus Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005, wonach Einzelhandelsgroßprojekte nur in zentralen Orten, zu denen die Antragsgegnerin nicht gehöre, zulässig seien. Die Planung widerspreche diesem Ziel. Der Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB erfasse den Bebauungsplan in Gänze. Eine nur teilweise Unwirksamkeit komme nicht in Betracht.

13

Die Beigeladene zu 1 und die Antragsgegnerin haben die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie machen geltend, der Normenkontrollantrag des Antragstellers sei unzulässig. Unabhängig davon stehe Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 der Planung nicht entgegen. Der Planaussage komme keine Zielqualität zu, weil die Regelung in Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 nicht hinreichend bestimmt sei und der Normgeber die Regelung in Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 ohne die Ausnahme in Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 nicht erlassen hätte.

II

14

Die Revisionen der Antragsgegnerin und der Beigeladenen zu 1 sind unbegründet. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht den Normenkontrollantrag des Antragstellers für zulässig erachtet. Das Oberverwaltungsgericht durfte auch ohne Verstoß gegen Bundesrecht davon ausgehen, dass das in Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 enthaltene Konzentrationsgebot ein verbindliches Ziel i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG darstellt, das gemäß § 1 Abs. 4 BauGB der streitgegenständlichen Bauleitplanung entgegensteht, weil die Voraussetzungen einer Ausnahme nach Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 nicht vorliegen.

15

1.

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers ist zulässig.

16

1.1

Die Antragsbefugnis des Antragstellers, der nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts als Behörde gemäß § 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsstrukturgesetzes beteiligtenfähig i.S.d. § 61 Nr. 3 VwGO ist, ist gegeben.

17

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jede Behörde antragsbefugt. Sie muss lediglich geltend machen, dass sie die beanstandete Norm anzuwenden hat oder durch den Vollzug der Norm in ihrem Tätigkeitsbereich "betroffen" wird, d.h. die Norm bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten hat (Beschluss vom 11. August 1989 - BVerwG 4 NB 23.89 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 41). Wie das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, hat der Antragsteller den angefochtenen Bebauungsplan bei der Anwendung und Fortschreibung des Landesraumentwicklungsprogramms in seiner Eigenschaft als oberste Landesplanungsbehörde sowie bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben als oberste Bauaufsichtsbehörde zu beachten.

18

1.2

Ebenfalls ohne Bundesrechtsverstoß hat das Oberverwaltungsgericht das in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO als ungeschriebene Sachentscheidungsvoraussetzung vorausgesetzte Rechtsschutzinteresse bejaht. Das Rechtsschutzbedürfnis einer Behörde ist immer dann gegeben, wenn sie nur mit der Ausführung der von ihr beanstandeten Norm befasst ist, ohne selbst über die Norm verfügen - insbesondere sie aufheben oder ändern - zu können (Beschluss vom 15. März 1989 - BVerwG 4 NB 10.88 - BVerwGE 81, 307 <310>).

19

Dem Antragsteller fehlt die Verfügungsbefugnis über den als Satzung erlassenen Bebauungsplan. Eine gemeindliche Satzung kann der Antragsteller nicht aufheben oder ändern. Der Antragsteller hätte die Antragsgegnerin zwar durch Erlass einer Untersagungsverfügung gemäß § 16 Abs. 1 LPlG am Erlass der Satzung hindern können. Ist das Rechtssetzungsverfahren aber abgeschlossen und der Rechtssatz entstanden, kann nur noch der Rechtssatz selbst rückgängig gemacht oder aufgehoben werden. Der durch Normgebung gesetzte Rechtsschein ist durch einen Gegenakt der Normsetzung zu beseitigen (Urteile vom 21. November 1986 - BVerwG 4 C 22.83 - BVerwGE 75, 142 <144> und BVerwG 4 C 60.84 - Buchholz 406.11 § 11 BBauG Nr. 2). Für die höhere Verwaltungsbehörde steht hierfür das Normenkontrollverfahren zur Verfügung (Beschluss vom 26. Juni 1998 - BVerwG 4 BN 29.97 - SächsVBl 1998, 236).

20

1.3

Der Antragsteller hat sich auch nicht in einen nach Treu und Glauben nicht hinnehmbaren Widerspruch zu seinem bisherigen Verhalten gesetzt und von seinem Antragsrecht in rechtsmissbräuchlicher und unzulässiger Weise Gebrauch gemacht.

21

Dass der Antragsteller es unterlassen hat, die Antragsgegnerin durch Erlass einer Untersagungsverfügung nach § 16 Abs. 1 LPlG am Erlass der Satzung zu hindern, nimmt ihm nicht das Recht, einen seiner Auffassung nach rechtswidrig beschlossenen Bebauungsplan mit der Normenkontrolle anzugreifen. Die Ausübung der Eingriffsbefugnisse nach § 16 LPlG ist in das Ermessen des Antragstellers gestellt. Der Verzicht auf Maßnahmen nach § 16 LPlG kann unterschiedliche Gründe haben. Hat der Antragsteller als oberste Landesplanungsbehörde seine Rechtsauffassung - wie hier - unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, kann der Verzicht auf den hoheitlichen Eingriff der Untersagung, gerade auch mit Blick auf die Eingriffsintensität einer solchen Maßnahme, von der berechtigten Erwartung geleitet sein, der Planungsträger werde Einsicht zeigen und aufgrund eigener Entscheidung den Beanstandungen Rechnung tragen. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin dient die Vorschrift nicht ihrem Schutz; die oberste Landesplanungsbehörde ist nicht verpflichtet, eine Gemeinde vor dem Erlass eines raumordnungswidrigen Bebauungsplans durch den Erlass einer Untersagungsverfügung zu bewahren. § 16 LPlG eröffnet lediglich die Möglichkeit, im Wege einer Untersagungsverfügung gegen einen Planungsträger vorzugehen, und stellt die für einen solchen Eingriff notwendige Ermächtigungsgrundlage dar. Der Antragsteller kann, muss aber nicht tätig werden. Er kann sich daher - wie auch hier - darauf beschränken, seine raumordnungsrechtlichen Einwände im Planaufstellungsverfahren vorzutragen.

22

Der Verzicht auf Erlass einer Untersagungsverfügung konnte für die Antragsgegnerin auch nicht Anlass sein anzunehmen, der Antragsteller halte ihre Planung für rechtmäßig. Der Antragsteller hat auch sonst keinen widersprüchlichen Eindruck vermittelt. Im Gegenteil: Nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat er bis zum Abschluss des Verfahrens unmissverständlich an seiner Auffassung festgehalten, dass die Planung gegen ein Ziel der Raumordnung verstoße. Der schriftsätzlich vorgetragene Einwand der Beigeladenen zu 1, mit der landesplanerischen Stellungnahme vom 30. Mai 2005 habe der Antragsteller den Eindruck erweckt, dass im Fall einer gutachterlich festgestellten "Verträglichkeit" die Vereinbarkeit der Planung mit Zielen der Raumordnung attestiert worden wäre, beruht auf einer Sachverhaltswürdigung, die im Widerspruch zu den genannten Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts steht.

23

1.4

Ob das Rechtsschutzbedürfnis im Falle des Normenkontrollantrags einer Behörde zudem - wie das Oberverwaltungsgericht angenommen hat - die Prüfung veranlasst, ob der Bebauungsplan zwischenzeitlich vollständig verwirklicht worden ist oder die auf der Grundlage des Bebauungsplans erteilten unanfechtbaren Baugenehmigungen verhindern, dass der Antragsteller seine Rechtsstellung durch einen erfolgreichen Normenkontrollantrag verbessern kann (vgl. dazu Beschluss vom 28. August 1987 - BVerwG 4 N 3.86 - BVerwGE 78, 85), erscheint im Hinblick auf die die Rechtsprechung des Senats tragende Erwägung, dass das Normenkontrollverfahren jedenfalls, soweit es auf Antrag einer natürlichen oder juristischen Person eingeleitet wird, kein rein objektives Prüfungsverfahren ist, sondern - insbesondere bei Bebauungsplänen - auch Elemente des Individualrechtsschutzes aufweist (Beschluss vom 28. August 1987 a.a.O. S. 91), fraglich. Das bedarf indes keiner Vertiefung, weil nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts die Erreichung wesentlicher Planungsziele noch aussteht.

24

2.

Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass der Bebauungsplan unwirksam ist, weil er mangels Vorliegens der Voraussetzungen für eine Ausnahme nach Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 gegen das in Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 als verbindliches Ziel festgelegte Konzentrationsgebot und damit gegen § 1 Abs. 4 BauGB verstößt. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass bei einer Standortentscheidung i.S.d. Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 zwingend ein über den Stadt-Umland-Raum hinausgehendes, von den betroffenen Gemeinden auf der Basis interkommunaler Abstimmungen erstelltes regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept vorliegen muss, das eine Ausnahme von der Zielfestlegung rechtfertigt, steht nicht im Widerspruch zu den bundesrechtlichen Anforderungen an die Zielqualität einer Planaussage.

25

2.1

Plansatz Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 bestimmt, dass Einzelhandelsgroßprojekte i.S.d. § 11 Abs. 3 BauNVO - mit Ausnahme von (7) - nur in zentralen Orten, bei einer Geschossfläche von mehr als 5 000 m2 nur in Ober- und Mittelzentren zulässig sind. Nach Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 können im Einzelfall Einzelhandelsgroßprojekte in den Randbereichen der Stadt-Umland-Räume dann angesiedelt werden, wenn die Ansiedlungsgemeinde mit der Kernstadt intensive funktionale Verflechtungen aufweist, verkehrlich gut mit öffentlichem Nahverkehr erreichbar ist und die Entwicklung der Einzelhandelsfunktion der Kernstadt nicht beeinträchtigt (Nr. 4.3.2 (7) Satz 1 LEP 2005). Bei Standortentscheidungen für die Entwicklung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Stadt-Umland-Räumen wird nach dem Verständnis des Oberverwaltungsgerichts gemäß Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 eine weitere Voraussetzung aufgestellt, nämlich die Notwendigkeit eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts auf der Basis interkommunaler Abstimmungen. Diese Regelung versteht das Oberverwaltungsgericht als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, das einer Regel-Ausnahme-Struktur folge. Die Ausnahmen von der Regel habe der Plangeber selbst in Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 formuliert.

26

2.2

In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen können, wenn der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt (Urteile vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25 [BVerwG 17.09.2003 - 4 C 14.01] <40>, vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 <58>, vom 16. Dezember 2010 - BVerwG 4 C 8.10 - DVBl 2011, 491 Rn. 8 und vom 20. November 2003 - BVerwG 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217 <222 f.>). Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen.

27

Ausnahmen von einer für die Gemeinden gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verbindlichen raumordnerischen Zielfestlegung dürfen zusätzlich von der Durchführung eines Verfahrens abhängig gemacht werden, wenn die Voraussetzungen und Bindungen eines solchen Verfahrens hinreichend bestimmt oder wenigstens bestimmbar sind. Die Zielqualität einer Planaussage mit Regel-Ausnahme-Struktur setzt nicht voraus, dass der Plangeber die Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahme greift, ausschließlich durch Vorgabe materiell-rechtlicher Kriterien regelt. Auch landesplanerische Aussagen, die sich dadurch auszeichnen, dass der Plangeber die Ausnahme von der grundsätzlich geltenden Regel auch von dem Verfahren einer raumordnerischen interkommunalen Abstimmung abhängig macht, können die Merkmale eines Ziels der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG erfüllen. Standortentscheidungen für eine nach seinen Zielvorgaben ausnahmsweise zulässige Planung muss der Plangeber nicht selbst treffen. Das Erfordernis der landesplanerischen Letztentscheidung schließt eine Konkretisierung der Ausnahme im Einzelfall (hier: ausnahmsweise zulässige Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte) in einem spezifisch raumordnerischen Verfahren durch die betroffenen Gemeinden nicht aus. Macht der Plangeber eine Ausnahme von der Zielbindung von der Durchführung eines besonderen Verfahrens abhängig, müssen die Anforderungen an das Verfahren aber gewährleisten, dass der nachgeordnete Planungsträger als Adressat der Zielbindung die abschließenden landesplanerischen Abwägungen nicht in Frage stellen kann. Diesen Anforderungen wird Plansatz Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 gerecht.

28

2.3

Nach dem für die revisionsgerichtliche Beurteilung gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO bindenden Begriffsverständnis des Oberverwaltungsgerichts stellt die angegriffene Bauleitplanung eine "Standortentscheidung" i.S.d. Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 dar, weil der Begriff jede Entscheidung über eine großflächige Einzelhandelseinrichtung, sei es eine Ansiedlung (Neuansiedlung oder Erweiterung) oder Umnutzung, umfasst. Ob der Begriff - wie die Revisionsführer geltend machen - einer anderen Auslegung zugänglich wäre, ist keine Frage der bundesrechtlichen Bestimmtheit der Zielfestlegung. Mit dem vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegten Inhalt ist der Begriff hinreichend klar bestimmt. Ebenfalls bestimmt ist auch der Begriff "großflächige Einzelhandelseinrichtungen" in Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005, der nach der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts ein Synonym für den in Nr. 4.3.2 (1) Satz 1 LEP 2005 und Nr. 4.3.2 (7) Satz 1 LEP 2005 verwendeten Begriff "Einzelhandelsgroßprojekte" ist, der über die Verweisung auf § 11 Abs. 3 BauNVO in Nr. 4.3.2 (1) Satz 1 LEP 2005 näher bestimmt wird. Dass die Antragsgegnerin zum Stadt-Umland-Raum der Beigeladenen zu 2 gehört, wird vom Oberverwaltungsgericht nicht thematisiert, ergibt sich aber aus den in Abbildung 5 zu Nr. 3.1.2 LEP 2005 genannten Kriterien und die dann anknüpfende Aufzählung der Gemeinden in Anhang Teil 1 Abbildung 22 zu Nr. 3.1.2 LEP 2005.

29

Der Plangeber hat zwar nicht ausdrücklich bestimmt, welches Verfahren für die Erstellung eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts i.S.d. Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 zu beachten ist. Auf der Grundlage der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts zum Begriff "interkommunale Abstimmungen - (regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept)" lassen sich jedoch die Anforderungen an das Verfahren im Hinblick auf Ablauf und Organisation des Verfahrens sowie den Kreis der zu beteiligenden Gemeinden hinreichend klar bestimmen.

30

Wer an dem Verfahren zu beteiligen ist, ergibt sich aus dem Merkmal "regional". Wie das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, sollen durch das spezifisch raumordnerische Verfahren der interkommunalen Abstimmung die raumbedeutsamen und überörtlichen Auswirkungen einer Standortentscheidung durch die davon betroffenen Kommunen aufgegriffen und bewältigt werden. Der Kreis der zu beteiligenden Gemeinden erschließt sich damit über deren Betroffenheit, sei es als Standortgemeinde, sei es als Gemeinde, die nachteilige Auswirkungen der Planung befürchtet. Der Plangeber knüpft an die Erkenntnis an, dass Einzelhandelsgroßprojekte "Fernwirkungen" haben, die nicht nur städtebaulich, sondern auch raumordnerisch zu nachteiligen Auswirkungen führen können. Die spezifisch raumordnerische "Betroffenheit" spiegelt sich im räumlichen Zuschnitt des regionalen Teilraums, der nicht deckungsgleich sein muss mit den in Nr. 3.1.2 (2) LEP 2005 festgelegten Stadt-Umland-Räumen, sondern - wie das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat - auch darüber hinausgehen kann. Ähnlich wie bei der Bestimmung, wer benachbarte Gemeinde i.S.d. § 2 Abs. 2 BauGB ist (Beschluss vom 22. Dezember 2009 - BVerwG 4 B 25.09 - BRS 74 Nr. 9 S. 71), kommt es nicht auf ein unmittelbares Angrenzen der Gemeinden, sondern auf die Reichweite der raumordnungsrechtlich nachteiligen Auswirkungen der geplanten Standorte an. Die räumliche "Betroffenheit" bestimmt sich nach den regional bedeutsamen Auswirkungen auf die vom Einzugsbereich des (jeweiligen) Vorhabens erfassten Gemeinden. Das reicht zur Bestimmbarkeit des Teilnehmerkreises aus.

31

Zur Bestimmbarkeit der verfahrensmäßig-formellen Anforderungen an Ablauf und Organisation des Verfahrens genügt es, dass der Plangeber im Landesraumentwicklungsprogramm ein Verfahren der interkommunalen Abstimmung vorsieht. Darauf hebt auch das Oberverwaltungsgericht ab, wenn es ausführt, es liege nahe, für die Erstellung des regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts auf das Verfahren in Nr. 3.1.2 (6) LEP 2005 zurückzugreifen. Plansatz Nr. 3.1.2 LEP 2005 enthält Regelungen zum Verfahren der interkommunalen Abstimmung, die sich auf Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 übertragen lassen. Gründe, die dagegen sprechen könnten, die verfahrensrechtlichen Regelungen des Nr. 3.1.2 LEP 2005 auf die Erstellung eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts zu übertragen, sind nicht zu erkennen. Da Organisation und Moderation des Verfahrens gemäß Nr. 3.1.2 (6) Satz 1 LEP 2005 von der zuständigen unteren Landesplanungsbehörde übernommen werden, ist auch gewährleistet, dass das Verfahren den spezifisch raumordnerischen Anforderungen gerecht wird. Durch Einbeziehung aller "betroffenen" Gemeinden wird zugleich verhindert, dass das Ergebnis der Abstimmung, das eine Einigung voraussetzt, auf Durchsetzung einseitiger Interessen beruht. Dass der Plangeber - wie die Revisionsführer in der mündlichen Verhandlung vorgetragen haben - darauf verzichtet hat, im Einzelnen Regelungen nach Art einer Geschäftsordnung aufzustellen, etwa zur Einleitung des Verfahrens oder zu den formellen Abstimmungsmodalitäten der Entscheidungsfindung, ist unschädlich. Die Befürchtung der Antragsgegnerin, sie sei nicht in der Lage, das Verfahren zur Erstellung eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts zu initiieren, so dass ihr der Weg über eine Ausnahme verwehrt sei, ist unbegründet, weil nach der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts eine interkommunale Abstimmung nach Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 auch "anderweitig", nämlich durch die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens herbeigeführt werden kann. Damit ist gewährleistet, dass eine gemeindliche Planung jedenfalls nicht daran scheitern kann, dass - aus welchen Gründen auch immer - (noch) kein regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept vorliegt.

32

Materiell-rechtlich muss jede Ausnahme vom Konzentrationsgebot zudem die in Nr. 4.3.2 (7) Satz 1 LEP 2005 genannten Voraussetzungen - die räumlichen Aspekte der funktionalen Verflechtung und die gute Erreichbarkeit mit öffentlichem Personennahverkehr sowie das Beeinträchtigungsverbot - beachten. Das ergibt sich daraus, dass Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 nach dem Verständnis des Oberverwaltungsgerichts lediglich eine weitere, nämlich verfahrensrechtliche Voraussetzung aufstellt, die zu den Voraussetzungen nach Nr. 4.3.2 (7) Satz 1 LEP 2005 hinzutritt. Damit wird das Verfahren der interkommunalen Abstimmung zugleich inhaltlich gebunden. Im Rahmen dieser Vorgaben verbleibt den Beteiligten der interkommunalen Abstimmung bei der Erstellung des regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts zwar ein gewisser planerischer Spielraum, der jeder Standortplanung eignet. Das Verfahren eröffnet aber den Gemeinden keinen eigenen Abwägungsspielraum der die abschließenden landesplanerischen Abwägungen in Frage stellt.

33

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG auf 60 000,00 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Gemäß § 52 Abs. 1 GKG bestimmt sich der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers, hier des Antragstellers, für ihn ergebenden Bedeutung der Sache. Sie kann nicht losgelöst von der Bedeutung der Sache bestimmt werden, die für den Regelfall im Streitwertkatalog konkretisiert wird (vgl. auch Beschluss vom 26. Januar 2010 - BVerwG 4 B 43.09 - [...] Rn. 16). Für eine Normenkontrolle gegen einen Bebauungsplan werden im Streitwertkatalog nach Nr. 9.8.2 für die Nachbargemeinde 60 000 € und nach Nr. 9.8.1 für die Privatperson 7 500 bis 60 000 € als Streitwert angesetzt. An diesem Wert hat sich auch die Bestimmung des Streitwerts nach der Bedeutung der Sache für den Antragsteller zu orientieren.

Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Bumke
Petz

Verkündet am 22. Juni 2011

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