Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.09.1997, Az.: BVerwG 2 C 35/96

I.

Der 1940 geborene Kläger erlitt 1972 als Polizeiobermeister einen Dienstunfall (Verkehrsunfall), aufgrund dessen er zum 31. März 1974 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt wurde. Er erhält Ruhegehalt in Höhe von 66 2/3 v.H. aus der Endstufe der Besoldungsgruppe A 7, ferner einen Unfallausgleich.

In der Folgezeit war der Kläger als Gebühreneinzieher beim Westdeutschen Rundfunk tätig. Unmittelbar im Anschluß daran begründete er mit Wirkung vom 26. Mai 1992 ein Arbeitsverhältnis mit einer Wach- und Schutzdienstfirma. Diese Tätigkeit übte er bis Juli 1994 aus.

Das Landesamt für Besoldung und Versorgung (Landesamt) nahm durch Regelungs- und Rückforderungsbescheid vom 20. Mai 1994 unter Hinweis auf § 53 a BeamtVG eine Regelung der Versorgungsbezüge des Klägers in der Weise vor, daß es auf das Ruhegehalt von damals etwa 2 540 DM monatlich 1 160 DM - nach vorläufiger Berechnung - aus anderweitiger Erwerbstätigkeit anrechnete; für die Zeit von Oktober 1992 bis Januar 1994 forderte es eine Überzahlung von rd. 17 800 DM zurück. Dabei führte es aus, von der Rückforderung könne auch aus Billigkeitsgründen nicht abgesehen werden. Zur Vermeidung einer Härte sei beabsichtigt, den zuviel gezahlten Betrag in monatlichen Raten von 800 DM von den laufenden Bezügen einzubehalten. - Den Widerspruch des Klägers wies das Landesamt unter Einräumung monatlicher Raten von nunmehr 500 DM zurück; zur Prüfung eines eingehend zu begründenden Antrags auf einen anderen Rückzahlungsmodus sei es bereit.

Die Klage mit dem Antrag,

den Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 20. Mai 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Oktober 1994 aufzuheben,

hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen, insbesondere aus folgenden Gründen:

Die angegriffene Regelung der Versorgungsbezüge des Klägers finde eine ausreichende Rechtsgrundlage in § 53 a BeamtVG, gegen die keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden.

Der Versorgungsanspruch eines Beamten unterliege dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG. Die dadurch gewährleistete angemessene Alimentation sei unabhängig davon zu leisten, ob und inwieweit der Versorgungsempfänger in der Lage sei, seinen Unterhalt aus eigenen Mitteln zu bestreiten. Dies schließe jedoch nicht aus, daß der Gesetzgeber die Anrechnung eines außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielten Erwerbseinkommens insoweit in Betracht ziehe, als die Versorgung eines vor dem Erreichen der allgemeinen Altersgrenze in den Ruhestand getretenen Beamten nicht "erdient" sei, wie z.B bei der Zurechnung von zwei Dritteln der Zeit von einer vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand bis zum 60. Lebensjahr. Die Verpflichtung zur Alimentierung lasse mit Bezug auf derartige nicht "erdiente" Bemessungsfaktoren Einschränkungen in Fällen zu, in denen der Versorgungsempfänger einer Erwerbstätigkeit nachgehe. Eine solche Regelung enthalte § 53 a BeamtVG. Mit ihr sei die Pflicht zur Alimentierung in ihrem Kernbereich gewahrt. Der Anrechnungsregelung lägen sachgerechte Erwägungen der Anpassung der Beamtenversorgung an die sich ändernden Rahmenbedingungen zugrunde.

Es sei nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber die Ruhensvorschrift grundsätzlich auch auf vorhandene Versorgungsempfänger erstreckt habe. Insoweit entfalte das Gesetz unechte Rückwirkung, deren Zulässigkeit sich nach Art. 33 Abs. 5 GG beurteile. Die Betroffenen hätten nicht darauf vertrauen können, das Erwerbseinkommen außerhalb des öffentlichen Dienstes werde anrechnungsfrei bleiben. Mit den in §§ 69, 69 a BeamtVG getroffenen Übergangsvorschriften habe der Gesetzgeber die Belange der vorhandenen Versorgungsempfänger angemessen berücksichtigt.

Im vorliegenden Fall habe die am 31. Dezember 1991 bestehende Tätigkeit des Klägers beim WDR nur bis zum 25. Mai 1992 angedauert. Mit dem Beginn des Arbeitsverhältnisses bei der Wach- und Schutzdienstfirma sei das Tatbestandsmerkmal des Andauerns entfallen. Hieraus habe das Landesamt zutreffende Folgerungen gezogen, auch hinsichtlich der Forderung nach Rückzahlung gemäß § 52 Abs. 2 BeamtVG. Der Rückforderungsbescheid enthalte auch eine den Anforderungen entsprechende Billigkeitsentscheidung.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 27. September 1996 aufzuheben, den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 27. April 1995 abzuändern und den Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 20. Mai 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 18. Oktober 1994 aufzuheben.

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und beantragt,

sie zurückzuweisen.

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet. Die angegriffene Ruhensregelung einschließlich der Rückforderung ist rechtmäßig.

1. Die Voraussetzungen des § 53 a Abs. 1 Satz 1 BeamtVG für die Anrechnung von Erwerbseinkommen aus einer Beschäftigung oder Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes auf bestimmte Teile des Ruhegehalts sind erfüllt. Eine Anrechnung kommt hiernach in Betracht, soweit dem Ruhegehalt des Klägers eine höhere als die vor Beginn des Ruhestandes erreichte Dienstaltersstufe seiner Besoldungsgruppe zugrunde Liegt (§ 5 Abs. 2 BeamtVG) und seiner ruhegehaltfähigen Dienstzeit zwei Drittel der Zeit vom Beginn des Ruhestandes bis zur Vollendung des 60. Lebensjahres hinzugerechnet sind (§ 13 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG in der bis zum 30. Juni 1997 geltenden Fassung). Diese Anrechnung ist zudem nur insoweit zulässig, als das Erwerbseinkommen zusammen mit dem Ruhegehalt die vollen ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der zugrundeliegenden Besoldungsgruppe übersteigt, wobei der Unfallausgleich außer Betracht bleibt (§ 53 a Abs. 2 BeamtVG). Das Berufungsgericht ist in revisionsrechtlich nicht zu beanstandender Weise davon ausgegangen, daß die Berechnung in den angefochtenen Bescheiden diesen Vorgaben entspricht; der Kläger erhebt hiergegen mit der Revision auch keine Einwendungen.

2. Die Übergangsregelung des § 69 Abs. 1 Nr. 2 Satz 7 BeamtVG kommt dem Kläger nicht zugute. Sie schließt die Anwendung des § 53 a aus, solange eine am 31. Dezember 1991 über diesen Zeitpunkt hinaus bestehende Beschäftigung oder Tätigkeit eines Ruhestandsbeamten andauert. Das traf für den Kläger hinsichtlich der vor dem Stichtag aufgenommenen und bis zum 25. Mai 1992 ausgeübten Erwerbstätigkeit als Gebühreneinzieher beim WDR zu, unabhängig davon, ob es sich um eine (unselbständige) Beschäftigung oder - wie der Kläger in den Vorinstanzen vorgetragen hat - um eine selbständige Tätigkeit gehandelt haben sollte. Es trifft aber nicht auf die ab 26. Mai 1992 aufgenommene Beschäftigung bei einer Wach- und Schutzdienstfirma zu, vielmehr handelt es sich bei dieser um eine nach dem 31. Dezember 1991 neu aufgenommene Beschäftigung.

Die Übergangsvorschrift knüpft nach ihrem klaren Wortlaut nicht daran an, daß der Ruhestandsbeamte über den Stichtag hinaus überhaupt in irgendeiner Weise erwerbstätig ist und bleibt, sondern an die Fortdauer einer am Stichtag und über ihn hinaus bestehenden Beschäftigung oder Tätigkeit Sie bezieht sich somit auf eine bestimmte, konkrete Beschäftigung oder Tätigkeit, im Falle einer Beschäftigung auf ein bestehendes Rechtsverhältnis zu einem bestimmten Beschäftigungsgeber, nicht anders als die Anknüpfung an das Andauern eines bestehenden Beschäftigungsverhältnisses in § 69 Abs. 1 Nr. 2 Sätze 4, 5, § 69 a Nr. 1 BeamtVG. Der Gebrauch des weiter gefaßten Begriffspaars "Beschäftigung oder Tätigkeit" in Satz 7 ist daraus zu erklären, daß es sich bei Erwerbstätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes sowohl um unselbständige wie um selbständige handeln kann und daß auch bei (unselbständigen) Beschäftigungen außerhalb des öffentlichen Dienstes die Rechtsverhältnisse vielfältiger sein können als im öffentlichen Dienst. Ein Andauern derselben Beschäftigung oder Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes im Sinne der Übergangsvorschrift liegt hiernach insbesondere dann nicht vor, wenn der Ruhestandsbeamte - wie hier - nach dem Stichtag in ein neu begründetes Arbeitsverhältnis zu einem Arbeitgeber tritt, bei dem er bisher nicht beschäftigt war.

Diese Auslegung entspricht zugleich dem Charakter der Übergangsvorschrift als Ausnahme von der grundsätzlich angestrebten, möglichst umfassenden Geltung der Neuregelung. Der Gesetzgeber hat Anlaß zum Vertrauensschutz für denjenigen Ruhestandsbeamten gesehen, der sich mit dem Eingehen eines Arbeitsverhältnisses oder der Begründung einer selbständigen Erwerbstätigkeit festgelegt hat und sich aus dieser Festlegung möglicherweise nur schwer und unter erheblichen Nachteilen lösen kann. Dieser Anlaß des Vertrauensschutzes entfällt, wenn das eingegangene Beschäftigungsverhältnis oder die aufgenommene Tätigkeit endet; bei der Aufnahme einer neuen Beschäftigung oder Tätigkeit ist dem Ruhestandsbeamten die nunmehrige Rechtslage erkennbar. Die Annahme, der Gesetzgeber habe darüber hinaus auch die Erwartung schützen wollen, eine am Stichtag bestehende Erwerbstätigkeit ohne Minderung der Versorgung wechseln zu können, widerspricht sowohl dem Wortlaut wie dem dargelegten rechtlichen Charakter der Übergangsvorschrift.

3. Die Ruhensregelung des § 53 a BeamtVG nebst der Übergangsregelung des § 69 Abs. 1 Nr. 2 Satz 7 BeamtVG ist in Fällen der vorliegenden Art mit Verfassungsrecht vereinbar.

Die begrenzte Anrechnung eines nur aufgrund der nicht mehr bestehenden Dienstleistungspflicht erzielten und erzielbaren privaten Erwerbseinkommens bei einem vorzeitig in den Ruhestand versetzten Beamten gemäß § 53 a BeamtVG verstößt nicht gegen den hergebrachten beamtenrechtlichen Alimentationsgrundsatz (Art. 33 Abs. 5 GG). Zu diesem Grundsatz hat der Senat im Hinblick auf die Anrechnung privaten Erwerbseinkommens auf die Besoldung eines Beamten, der zeitweise berechtigt keinen Dienst geleistet hat (§ 9 a Abs. 1 BBesG), im Urteil vom 10. April 1997 - BVerwG 2 C 29.96 - ausgeführt:

"Nach ständiger Rechtsprechung entspricht zwar die Pflicht des Dienstherrn zur Gewährung eines dem Amt und den Familienverhältnissen des Beamten angemessenen Lebensunterhalts einem "hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums" im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG (z.B. BVerfGE 8, 1 (16 f.); BVerfGE 81, 363 (375) [BVerfG 22.03.1990 - 2 BvL 1/86]). Diese Alimentation des Beamten ist von Verfassungs wegen auch grundsätzlich ohne Rücksicht auf seine individuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse zu bemessen (BVerfGE 21, 329 (347, 350) [BVerfG 11.04.1967 - 2 BvL 3/62]; BVerfGE 37, 167 (179) [BVerfG 07.05.1974 - 2 BvR 276/71]; BVerfGE 70, 69 (81) [BVerfG 15.05.1985 - 2 BvL 24/82]; BVerfGE 83, 89 (106) [BVerfG 13.11.1990 - 2 BvF 3/88]). Die Pflicht zur Alimentierung besteht aber nicht völlig losgelöst von der Dienstverpflichtung und der effektiven Dienstleistung des Beamten. Die Besoldung ist die vom Staat festzusetzende Gegenleistung dafür, daß sich der Beamte ihm mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung stellt und gemäß den jeweiligen Anforderungen seine Dienstpflicht nach Kräften erfüllt (BVerfGE 21, 329 (345) [BVerfG 11.04.1967 - 2 BvL 3/62]; BVerfGE 37, 167 (179) [BVerfG 07.05.1974 - 2 BvR 276/71]), Danach vermag das Unvermögen des Beamten, den ihm nach dem Inhalt seines Beamtenverhältnisses obliegenden Dienst zu leisten, bei besonderen Fallgestaltungen wie hier nach hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gesetzliche Eingriffe in die Rechtsstellung des Beamten und damit insbesondere eine Modifizierung der Alimentationspflicht zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 37, 167 (178 ff.) [BVerfG 07.05.1974 - 2 BvR 276/71]; BVerwGE 21, 45 f.; BVerwG, Urteil vom 13. Januar 1972 - BVerwG 2 C 1.70 - (Buchholz 237.2 § 37 Nr. 4); BVerwG, Urteil vom 23. März 1972 - BVerwG 6 C 30.68 - (Buchholz 237.2 § 37 Nr. 6)). Regelungen des Vorteilsausgleichs, die eine Einschränkung der Besoldung mit Rücksicht auf solche Einkünfte vorsehen, die gerade wegen der unterbliebenen Dienstleistung erzielt werden konnten, sind verfassungsrechtlich zulässig."

Diese Erwägungen sind entsprechend auf den Fall eines in den Ruhestand versetzten Beamten zu übertragen, der - wie hier - seine Dienstleistung nicht bis zur gesetzlichen Altersgrenze erbringen kann, der jedoch aufgrund des Wegfalls seiner Dienstleistungspflicht in erheblichem Umfang außerhalb des öffentlichen Dienstes erwerbstätig zu sein vermag und daraus zusammen mit seinem Ruhegehalt ein die vollen ruhegehaltfähigen Dienstbezüge übersteigendes Erwerbseinkommen erzielt. Auch hier ist das regelmäßige Verhältnis von Dienstleistungen des Beamten einerseits und Unterhaltsgewährung des Dienstherrn andererseits aus rechtmäßigen Gründen nicht eingehalten und zugleich dem Beamten durch die Befreiung von der Dienstleistungspflicht eine anderweitige Verwertung seiner (verbliebenen) Arbeitskraft ermöglicht. Die Sicherung des Unterhalts des Ruhestandsbeamten und seiner Familie gehört zwar auch für diesen Fall zur verfassungsrechtlich verankerten Alimentationspflicht des Dienstherrn; dieser darf grundsätzlich auch im vorzeitigen Versorgungsfalle die von ihm allgemein für amtsangemessen erachtete Alimentation weder ganz noch in Teilen davon abhängig machen, ob dem Ruhestandsbeamten private Mittel zur Bestreitung des Unterhalts zur Verfügung stehen. Jedoch ist auch hier der Ausgleich eines über die Höhe der vollen ruhegehaltfähigen Dienstbezüge hinausgehenden Vorteils aus dem Wegfall der Dienstleistungspflicht, vergleichbar wie in den genannten Fällen aktiver Beamter, verfassungsrechtlich zulässig. Die Regelung, wonach stets und von vornherein die Endstufe der Besoldungsgruppe zugrunde gelegt wird, läßt zugleich Raum für einen gewissen pauschalen Ausgleich entfallener Möglichkeiten des dienstlichen Fortkommens; zu einer weitergehenden oder stärker auf den Einzelfall abstellenden Berücksichtigung dieses Gesichtspunkts war der Gesetzgeber nicht verpflichtet.

Auch die Einbeziehung vorhandener Ruhestandsbeamter in die zum 1. Januar 1992 in Kraft getretene Neuregelung hält sich im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen. Art. 33 Abs. 5 GG gibt dem Beamten grundsätzlich keinen Anspruch darauf, daß die Versorgungsregelung, unter der er in das Beamtenverhältnis eingetreten oder unter der er in den Ruhestand getreten ist, unverändert erhalten bleibt. Der Gesetzgeber darf Versorgungsbezüge für die Zukunft kürzen, wenn dies im Rahmen des von ihm zu beachtenden Alimentationsgrundsatzes aus sachlichen Gründen gerechtfertigt erscheint (BVerfGE 76, 256 (310) [BVerfG 30.09.1987 - 2 BvR 933/82] m.w.N.). Soweit allerdings der Gesetzgeber bestehende Rechtslagen aufhebt oder modifiziert, muß er einen Eingriff in schutzwürdige Vertrauenstatbestände nach Möglichkeit in geeigneter Weise abmildern oder ausgleichen (BVerfGE 76, 256 (359) [BVerfG 30.09.1987 - 2 BvR 933/82]). Das ist indessen hinreichend geschehen. Durch die vollständige und unbefristete Freistellung der am Stichtag bestehenden und weiterhin andauernden Beschäftigungen und Tätigkeiten von der Anrechnung ist einem schutzwürdigen Vertrauen derjenigen Ruhestandsbeamten, die vor dem Stichtag durch Eingehung eines Beschäftigungsverhältnisses oder Begründung einer selbständigen Erwerbstätigkeit Dispositionen getroffen hatten, umfassend Rechnung getragen. Ein darüber hinausgehender Schutz schon der Erwartung, auch bei Beendigung der derzeitigen Beschäftigung oder Tätigkeit anderweitiges Erwerbseinkommen ohne Anrechnung auf das Ruhegehalt erzielen zu können, war verfassungsrechtlich nicht geboten.

4. Hinsichtlich der Rückforderung hat das Berufungsgericht mit zutreffender Begründung die Voraussetzungen des § 52 Abs. 2 BeamtVG bejaht, insbesondere eine Haftung des Klägers auch bei Wegfall der Bereicherung angenommen, weil die Zahlung der Versorgungsbezüge unter dem gesetzlichen Vorbehalt der Anwendung von Ruhensvorschriften steht. Dies greift die Revision auch nicht mehr an.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Dr. Franke

Dr. Lemhöfer

Dr. Müller

Dr. Bayer

Dr. Schmutzler