I.

Der Antragsteller zu 1 und die Antragstellerin zu 2 wenden sich gegen eine Wasserschutzgebietsverordnung der Regierung von Schwaben. Sie haben bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einen Normenkontrollantrag gestellt.

Die angegriffene Verordnung betrifft die Städte Augsburg und Königsbrunn und eine Reihe von Gemeinden. Das Wasserschutzgebiet ist in Schutzzonen eingeteilt. Die Verordnung bestimmt für die Schutzzone A 1 (§ 3 Abs. 1 Nr. 5.2):

Es sind sonstige bauliche Anlagen zu errichten oder zu erweitern verboten, ausgenommen Vorhaben, die nach dem jeweils gültigen Bebauungsplan zulässig sind, die zuständige Kreisverwaltungsbehörde im Einzelfall das Einvernehmen erteilt hat und das Abwasser in die öffentliche Sammelkläranlage eingeleitet wird, ...

Nach § 4 der Verordnung kann die jeweils zuständige Kreisverwaltungsbehörde von den Verboten des § 3 Ausnahmen zulassen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen sind näher geregelt. In der Schutzzone A 1 gibt es Flächen, die durch Bebauungspläne geordnet sind.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 13. Juni 1996 die gestellten Anträge zurückgewiesen. Dagegen richten sich die getrennt erhobenen Beschwerden beider Antragsteller. Mit ihnen wird gerügt, das Normenkontrollgericht habe seine sich aus § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO ergebende Vorlagepflicht verletzt.

II.

Die Beschwerden gegen die Nichtvorlage sind nicht begründet.

1.

Das Vorbringen der Beschwerden gibt Anlaß zu folgender Bemerkung:

Das Beschwerdeverfahren nach § 47 Abs. 7 VwGO hat allein die Frage zum Gegenstand, ob das Normenkontrollgericht im konkreten Rechtsstreit seine Pflicht zur Vorlage gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO verletzt hat. Mit der Beschwerde kann danach nicht geltend gemacht werden, das vorinstanzliche Gericht habe - auf der Grundlage des angewandten Rechts - den Rechtsstreit unzutreffend entschieden. Insbesondere ist es der Beschwerde verschlossen, Rügen gegen das gerichtliche Verfahren zu erheben. Demgemäß hat das Beschwerdegericht beispielsweise eine abweichende Sachdarstellung der Beschwerde unbeachtet zu lassen. Es hat sich allein mit der Frage zu befassen, ob für das Normenkontrollgericht ein Vorlagegrund bestand und ob die Beschwerde diesen Grund mit ihrem Vorbringen schlüssig und begründet vorgetragen hat. Eine weitergehende Prüfung findet nicht statt.

Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift enthält gleichzeitig eine gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO erst im Vorlageverfahren zu klärende Fragestellung. Nach der Zielsetzung des § 47 Abs. 5 VwGO ist Voraussetzung vielmehr, daß der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung einer Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung bedarf. Das ist dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation und auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung ohne weiteres beantworten läßt. So liegt es hier.

2.

Das Vorbringen der Beschwerde des Antragstellers zu 1 ergibt nicht, daß das Normenkontrollgericht seine Pflicht zur Vorlage nach§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 oder 2 VwGO verletzt hat.

2.1

Die Beschwerde trägt vor, das Urteil des Normenkontrollgerichts weiche von fünf näher bezeichneten Entscheidungen ab (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Mit ihrem Vorbringen vermag die Beschwerde den Vorlagegrund der Abweichung nicht darzutun.

Der Vorlagegrund der Divergenz liegt vor, wenn das Normenkontrollgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz in Widerspruch tritt zu einem ebensolchen Rechtssatz, der von einem der in§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO aufgeführten Gerichte aufgestellt wurde. Eine - behauptete - unrichtige Anwendung eines von den in § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO aufgeführten Gerichte entwickelten und vom Normenkontrollgericht nicht in Frage gestellten Rechtssatzes auf den zu entscheidenden Einzelfall begründet hingegen keine Verletzung der Vorlagepflicht. Danach ergibt sich auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens:

a)

Die Beschwerde rügt die Divergenz zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts BVerfGE 20, 150. Sie trägt vor, das Normenkontrollgericht weiche hinsichtlich der Anforderungen an die Bestimmtheit einer Rechtsvorschrift von der genannten Entscheidung ab.

Mit diesem Vorbringen erfüllt die Beschwerde nicht ihre Darlegungspflicht. Dazu würde eine Angabe gehören, worin die Abweichung konkret liegen soll. Die Beschwerde kritisiert allein eine in ihren Augen fehlerhafte Rechtsanwendung. Das genügt nicht, um einen Vorlagegrund aufzuweisen.

b)

Die Beschwerde rügt ferner die Divergenz zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts BVerfGE 82, 5. Die Rüge ist ebenfalls unzulässig. Das Vorbringen weist nicht einmal ansatzweise auf, worin eine Abweichung liegen könnte. An der angegebenen Fundstelle werden ohnedies Fragen des Gleichheitssatzes nicht erörtert. Die Beschwerde hat vermutlich ein Fehlzitat des angegriffenen Urteils übernommen.

c)

Die Beschwerde rügt des weiteren eine Divergenz zu der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, Beschluß vom 26. März 1993 - BVerwG 4 NB 45.92 - (Buchholz 406.11§ 1 BauGB Nr. 63 = BayVBl 1993, 601). Eine Abweichung liegt nicht vor.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts behandelt - wie die Beschwerde selbst vorträgt - die Frage, welche wasserschutzrechtlichen Belange die Bauleitplanung zu berücksichtigen hat. Hierzu wird eine Rechtsregel aufgestellt. Die Sicht ist dabei die der Rechtmäßigkeit der Bauleitplanung. Im Streitfall handelt es sich dagegen um die Frage, welchen Inhalt eine Verordnung über ein Wasserschutzgebiet haben darf. Hierzu nimmt das Normenkontrollgericht an, daß der Verordnungsgeber für Gebiete, für die ein Bebauungsplan besteht, abweichende Regelungen treffen dürfe. Erst in diesem Zusammenhang verweist das Normenkontrollgericht auf die angeführte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Es zieht dazu bestimmte Folgerungen aus dieser Entscheidung. Damit weicht es indes nicht ab. Vielmehr stellt es selbst eine Rechtsregel des Inhalts auf, daß der Verordnungsgeber eines Wasserschutzgebietes auf eine verbindliche Bauleitplanung verweisen dürfe, falls angesichts der konkreten Umstände anzunehmen ist, daß die planerische Festsetzung bereits Fragen der Trinkwasserversorgung abwägungsrelevant berücksichtigt habe.

d)

Die Beschwerde rügt außerdem die Divergenz zu der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 27. April 1981 - VII 2009/79 - (AgrarR 1981, 320 = UPR 1981, 62). Auch hier liegt im Ergebnis eine Abweichung nicht vor. Allerdings ist teilweise umstritten, ob § 19 Abs. 1 WHG ein "besonderes" Planungsermessen eröffnet. Der VGH Baden-Württemberg will dies in der angeführten Entscheidung verneinen. Das Normenkontrollgericht geht hingegen von einem behördlichen Ermessen aus. Es folgt damit möglicherweise einer früheren Rechtsprechung des eigenen Gerichtshofs (vgl. VerwRspr. 29, 26 <31>). Sieht man indes näher hin, liegt eine Abweichung jedoch nicht vor:

Der VGH Baden-Württemberg verneint, daß eine verordnungsrechtlich getroffene Schutzanordnung - also ein bestimmtes Gebot oder Verbot innerhalb des ausgewiesenen Schutzgebietes - mit planerischen Erwägungen zu rechtfertigen sei. Es unterwirft eine derartige Anordnung in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Damit eröffnet das Gericht für eine belastende Anordnung einen umfassenden Rechtsschutz. Für den Streitfall erörtert das Normenkontrollgericht die Ermessensfrage nur, ob die an sich gebotenen Schutzanordnungen unterbleiben können (Urteilsabdruck S. 13). Es behandelt damit als Inhalt des Ermessens nur die Frage, ob sich die Behörde eine Selbstbeschränkung auferlegen könne. Dies wird für den Fall bejaht, daß ein effektiver Schutz des Grundwassers auf andere Weise gewährleistet bleibt. Die dadurch anderweitig auftretenden Belastungen der nunmehr Betroffenen unterzieht das Normenkontrollgericht alsdann einer vollständigen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle.

Mit dieser Vorgehensweise entfällt die von der Beschwerde vorgetragene Divergenz. Daß § 19 Abs. 1 WHG zumindest teilweise eine behördliche Ermessensentscheidung zudem nicht gänzlich ausschließt, hat der beschließende Senat ohnehin entschieden (BVerwG, Beschluß vom 23. Januar 1984 - BVerwG 4 B 157 u. 158.83 - Buchholz 445.4 § 19 WHG Nr. 4 = DVBl 1984, 342 = ZfW 1984, 294). Sollte die angegebene frühere Entscheidung des VGH Baden-Württemberg dem entgegenstehen, wäre sie durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts überholt.

e)

Die Beschwerde rügt schließlich die Divergenz zu dem Beschluß des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 22. April 1993 - 8 N 3/92 - (NVwZ 1994, 1029). Auch dieses Vorbringen ergibt keine Verletzung der Vorlagepflicht.

Daß eine auf der Grundlage des § 19 Abs. 1 WHG erlassene Verordnung das Übermaßverbot nicht verletzen darf, ist nicht umstritten. Sowohl das Normenkontrollgericht als auch das OVG des Saarlandes legen ihren Entscheidungen jeweils dasÜbermaßverbot zugrunde. Die Beschwerde beachtet mit ihrem Vorbringen nicht hinreichend, daß beide Gerichte allein aufgrund der unterschiedlichen tatsächlichen Verhältnisse zu verschiedenen Ergebnissen gelangen. Das Normenkontrollgericht beschreibt die tatsächliche Situation dahin, daß die Städte Augsburg und Königsbrunn nur durch das mit der angegriffenen Verordnung geschützte Grundwassererschließungsgebiet versorgt werden könnten. Bei dieser Sachlage gibt es - so sind die Erwägungen des vorinstanzlichen Gerichts zu verstehen - keine Alternative. Die vorhandene Ortsbebauung oder die vorhandenen Gewerbenutzungen müssen gleichsam hingenommen werden. Daß die Wassergewinnung in diesem Bereich den Zielen der Wasserversorgung schlechterdings nicht entsprechen kann, hat das Normenkontrollgericht dagegen nicht festgestellt. Die von ihm möglicherweise unterstellte geminderte Wasserqualität wäre ohnedies eine Frage tatrichterlicher Würdigung. Sie würde keine, einen Vorlagegrund begründende Rechtsfrage darstellen.

2.2

Die Beschwerde macht ferner geltend, die Rechtssache habe grundsätzliche Bedeutung (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Sie hält es für klärungsbedürftig, "ob die Erreichung des Ziels einer speziellen Fachplanung (Trinkwasserschutzgebietsverordnung) einem anderen Fachplanungsverfahren (Bauleitplanung) eines anderen Hoheitsträgers überlassen werden darf, bei dem dieses ursprüngliche Fachplanungsziel nur Abwägungsbelang ist". Die so gestellte Rechtsfrage verlangte keine Vorlage des Normenkontrollgerichts an das Bundesverwaltungsgericht. Es fehlt an der erforderlichen Klärungsbedürftigkeit.

Die vom Verordnungsgeber getroffene Regelung enthält der Sache nach eine "dynamische Verweisung" auf den jeweils gültigen Bebauungsplan. Der räumliche Inhalt eines wasserrechtlichen Bauverbots ist "dynamisch" mit der tatsächlichen Veränderung der gemeindlichen Bauleitplanung und damit auch mit der Änderung des Bestands der Bebauungspläne verbunden. Dies führt jedoch nicht zur mangelnden Bestimmtheit im Sinne des § 19 Abs. 2 Nr. 1 WHG. Der räumliche Geltungsbereich des Verbots läßt sich im jeweiligen Zeitpunkt der Anwendung der Wasserschutzgebietsverordnung - die Gültigkeit des Bebauungsplans vorausgesetzt - eindeutig bestimmen. Eine bauliche Anlage, welche sich nicht im Geltungsbereich eines verbindlichen Bauleitplans befindet, fällt unter das reguläre Bauverbot. Insoweit wird der zuständigen Behörde ein Ermessen nicht eröffnet. Ist ein Vorhaben bauplanungsrechtlich nicht zulässig, so fehlt die Zulässigkeit im Streitfall auch im Sinne der Wasserschutzgebietsverordnung. Ein Vorhaben ist dann - vorbehaltlich der §§ 34, 35 BauGB - nur zulässig, wenn die Kreisverwaltungsbehörde eine Befreiung gemäß § 4 der Verordnung erteilt hat. Die so begründete Parallelität der bauplanungsrechtlichen und wasserschutzrechtlichen Unzulässigkeit einer baulichen Anlage wirft weiterführende Fragen nicht auf. Es ist hinreichend bestimmt, ob das Vorhaben aus wasserrechtlicher Sicht unzulässig ist.

Die hinreichende Bestimmtheit des Verbots geht auch nicht dadurch verloren, daß die Gemeinde im Rahmen ihrer Planungshoheit gemäß §§ 1, 10 BauGB in kompetentieller Hinsicht unmittelbar den Kreis der unzulässigen, mittelbar den Kreis der zulässigen Vorhaben "steuern" kann. Dies ist im übrigen keine Frage der Auslegung revisiblen Rechts (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Bundesrecht normiert nicht, wer für die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes und der Schutzanordnungen zuständig ist. Dies regelt im Einklang mit Art. 75 Nr. 4 GG das Landesrecht. Insoweit ist § 19 Abs. 1 und 2 WHG nicht abschließend. Der bayerische Landesgesetzgeber hat sich grundsätzlich für die Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörde entschieden (vgl. hier Art. 35 Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Wassergesetzes - BayWG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Juli 1994 <GVBl S. 822>). Kreisverwaltungsbehörde ist im allgemeinen das Landratsamt (vgl. Art. 37 der Landkreisordnung für den Freistaat Bayern - LKrO - in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. Januar 1993 <GVBl S. 93>). Bei Kreisfreiheit ist die Gemeinde nach Maßgabe des Art. 9 Abs. 1 der bayerischen Gemeindeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. Januar 1993 (GVBl S. 65) selbst Kreisverwaltungsbehörde. Im vorliegenden Fall ergibt sich die Zuständigkeit der Regierung von Schwaben aus Art. 85 Abs. 1 BayWG in Verbindung mit Art. 44 Abs. 2 des Gesetzes über das Landesstrafrecht und das Verordnungsrecht auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung - LStVG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Dezember 1982 (BayRS 2011-2-1). Der Landesgesetzgeber hat mithin unterschiedliche Zuständigkeiten für den Erlaß einer Wasserschutzverordnung geschaffen. Er hat für kreisfreie Städte - zwar im Rahmen staatlicher Verwaltung - auch die Gemeinden als zuständig angesehen. Dies zeigt auf, daß die von der Beschwerde als Vorlagegrund erörtere Fragestellung dem Landesrecht zuzuordnen ist und sich damit einer Prüfung durch das Bundesverwaltungsgericht entzieht. Bundesrecht verlangt nur, daß die Zuständigkeit zum Erlaß eines Bebauungsplans der Gemeinde verbleibt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 21. August 1995 - BVerwG 4 N 1.95 - BVerwGE 99, 127 = NVwZ 1996, 265). Das ist geschehen. Verfassungsrechtlich geboten ist zudem nicht eine Bestimmtheit "um jeden Preis", sondern eine auch unter Berücksichtigung der praktischen Handhabung (vgl. BVerfGE 49, 89<137>) ausreichende Bestimmtheit, die eine willkürliche Behandlung durch Behörden oder Gerichte ausschließt.

3.

Das Vorbringen der Beschwerde der Antragstellerin zu 2 ergibt ebenfalls nicht, daß das Normenkontrollgericht seine Pflicht zur Vorlage nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 oder 2 VwGO verletzt hat.

3.1

Die Beschwerde hält es für klärungsbedürftig, "ob in einer Wasserschutzgebietsverordnung ein grundsätzliches Bauverbot gemäß § 19 Abs. 2 Nr. 1 WHG so ausgestaltet werden darf, daß hiervon Vorhaben ausgenommen werden, die nach dem jeweils gültigen Bebauungsplan zulässig sind". Dieses Vorbringen ergibt keine Verletzung der vorinstanzlichen Vorlagepflicht. Auf die Erwägungen zur Beschwerde des Antragstellers zu 1 wird insoweit verwiesen. Ergänzend ist zu dem Beschwerdevorbringen der Antragstellerin zu 2 zu bemerken:

Die von der Beschwerde formulierte Vorlagefrage zur Auslegung des § 19 Abs. 2 Nr. 1 WHG stellte sich dem Normenkontrollgericht so nicht. Die angegriffene Rechtsvorschrift - also § 3 Abs. 1 Nr. 5.2 der Verordnung - bestimmt, daß Voraussetzung für die Zulassung einer baulichen Anlage außer der planerischen Zulässigkeit ist, daß im Einzelfall die zuständige Kreisverwaltungsbehörde ihr Einvernehmen erteilt und das Abwasser in dieöffentliche Sammelkläranlage eingeleitet werden kann. Damit bestimmt die Gemeinde durch ihre bauplanerische Festsetzung nicht allein, ob das Vorhaben im festgelegten Wasserschutzgebiet zulässig ist. Vielmehr muß hierfür das Einvernehmen einer staatlichen Behörde hinzutreten. Ist diese Behörde bei ihrer Entscheidung an wasserwirtschaftliche Voraussetzungen gebunden, wird die Zielsetzung des § 19 Abs. 1 und 2 WHG inhaltlich nicht in Frage gestellt. Das verordnungsrechtliche Erlaubnissystem verändert sich nur gegenüber einem generellen Verbot, bauliche Anlagen zu errichten oder zu erweitern. Das wird deutlich, wenn man die in der Verordnung getroffene Lösung in Bezug zu den nach ihrem § 4 möglichen Befreiungen setzt. Die getroffene Regelung überläßt damit - entgegen der Ansicht der Beschwerde - keineswegs der Gemeinde die Lösung der wasserwirtschaftlichen Probleme. Vielmehr bedarf es der zusätzlichen Entscheidung der staatlichen Behörde.

Das Vorbringen der Beschwerde mag allerdings auch dahin verstanden werden, daß sich grundsätzliche Fragen dahin stellen, ob die Voraussetzungen, unter denen die zuständige Behörde ihre Entscheidung zu treffen hat, hinreichend bestimmt sind. Auch insoweit besteht indes kein Vorlagegrund. Das Normenkontrollgericht hat näher dargelegt, welche Erwägungen die Behörde bei ihrer Entscheidung über das zu erteilende Einvernehmen anzustellen hat. Nach seiner Ansicht könnten bestehende Unvollkommenheiten im Wortlaut der Verordnung durch Auslegung überwunden werden. Legt man diese Auffassung als Ergebnis der Interpretation irrevisiblen Rechts zugrunde, zeigt sich, daß die Gemeinde eine abschließende Entscheidungsbefugnis über die Zulässigkeit der baulichen Anlage im festgelegten Schutzgebiet nicht besitzt. Der Bebauungsplan öffnet nur die Möglichkeit, daß über die Zulässigkeit des Vorhabens auch in wasserrechtlicher Hinsicht entschieden wird.

Ergänzend sei bemerkt: Ob eine vorgesehene Ausnahme von einer Entscheidung einer Behörde abhängig gemacht werden darf, wird durch § 19 Abs. 1 und 2 WHG nicht vorgegeben. Dort werden nur die materiellrechtlichen Voraussetzungen für den Erlaß einer Wasserschutzgebietsverordnung normiert. Aus diesem Grund stellt es auch keine Frage der Auslegung revisiblen Rechts dar, wie die angegriffene verordnungsrechtliche Vorschrift zu verstehen ist. Auch zu § 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB ergeben sich keine Fragen von grundsätzlicher Bedeutung. Der gemeindliche Bebauungsplan enthält keine Festsetzungen, die im Wege einer Wasserschutzverordnung geregelt werden könnten (vgl. BVerwG, Beschluß vom 26. März 1993 - BVerwG 4 NB 45.92 - a.a.O.). Der Bebauungsplan könnte weder das Erfordernis des (wasserschutzrechtlichen) Einvernehmens der Kreisverwaltungsbehörde normieren noch die Verpflichtung festlegen, daß das Abwasser in eine näher umschriebene öffentliche Sammelkläranlage einzuleiten sei. Vielmehr trifft - auch im Sinne wasserwirtschaftlicher Zielsetzungen - der Verordnungsgeber der Wasserschutzverordnung und die von ihm ermächtigte staatliche Behörde die materielle Entscheidung. Dem Verordnungsgeber, nicht aber der planenden Gemeinde, ist aus der Sicht des § 19 WHG der Anwendungsbefehl zuzurechnen. Ob die Regelungüber das behördliche Einvernehmen hinreichend bestimmt ist, wirft - wie erörtert - klärungsbedürftige Fragen des revisiblen Rechts nicht auf. Das weitere Vorbringen der Beschwerde stellt eine Kritik an der Rechtsansicht des Normenkontrollgerichts dar.

3.2

Die Beschwerde hält es ferner für klärungsbedürftig, ob eine Wasserschutzgebietsverordnung bereits zu einem Zeitpunkt in Kraft gesetzt werden kann, in dem der Abschluß und das Ergebnis des Aufstellungsverfahrens für einen Bebauungsplan noch nicht absehbar ist. Auch dieses Vorbringen ergibt keine Verletzung der vorinstanzlichen Vorlagepflicht.

Die gestellte Frage ist ohne weiteres zu bejahen. Der Verordnungsgeber bestimmt den Zeitpunkt des Inkrafttretens der von ihm zu erlassenden Wasserschutzgebietsverordnung autonom. Er legt hierbei - wie jeder andere Verordnungsgeber auch - den in diesem Zeitpunkt bestehenden tatsächlichen und rechtlichen Zustand zugrunde. Ob im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung ein Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans eingeleitet worden ist, berührt die Festlegung des räumlichen Bereichs der Verordnung nicht. Vielmehr verändert sich - kommt der Bebauungsplan später zustande - das in der angegriffenen Verordnung angelegte System der wasserrechtlichen Zulässigkeit der baulichen Anlage. Die Kreisverwaltungsbehörde hat nunmehr eine wasserrechtliche Entscheidung im Rahmen des ihr vorbehaltenen Einvernehmens zu treffen. Ist diese Entscheidung nicht einem "freien" Ermessenüberantwortet - wie das Normenkontrollgericht darlegt -, ergibt sich entgegen der Ansicht der Beschwerde nicht, daß erst die bauplanerische Festsetzung die Bebaubarkeit im Wasserschutzgebiet begründet.

3.3

Die Beschwerde hält es schließlich für klärungsbedürftig, ob das Verbot der Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen in einer Wasserschutzgebietsverordnung eine Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG darstellt. Indes ergibt auch dieses Vorbringen nicht, daß das Normenkontrollgericht seine Pflicht zur Vorlage verletzt hat. Die vertiefenden Ausführungen der Beschwerde führen zu keinem anderen Ergebnis:

a)

Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage ist nur entscheidungserheblich, wenn das Verbot der Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen in einer Wasserschutzgebietsverordnung auch im vorliegenden Falle eine Enteignung ist und wenn ferner die Voraussetzungen der Junktimklausel des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG nicht beachtet sind. § 19 Abs. 3 WHG enthält für den Fall, daß eine Anordnung nach § 19 Abs. 2 WHG eine "Enteignung" darstellt, eine auf Zahlung einer "Entschädigung" gerichtete Anspruchsgrundlage. Das Bundesverwaltungsgericht hat in anderem Zusammenhang die Verfassungsgemäßheit einer salvatorischen Klausel als Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG verneint (BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - BVerwG 4 C 47.89 - BVerwGE 84, 361<366 f.>). Allerdings hat es dazu angenommen, daß eine derartige Klausel im Wege verfassungskonformer Auslegung im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG als eine Pflicht zur Zahlung eines finanziellen Ausgleichs für sonst unverhältnismäßige Nutzungsbeschränkungen des Eigentums gedeutet werden könne. Hierbei hat es sich auf die Entscheidung BVerfGE 58, 137 <Pflichtexemplar> bezogen (vgl. auch BVerfGE 79, 174 <192>; ferner BVerwGE 94, 1 <10 ff.>; BGHZ 123, 242 <245>; 126, 379 <382>).

Diese Lösung ist im Schrifttum teilweise kritisiert worden. Dies bedarf hier keiner näheren Erörterung. Jedenfalls fehlt es vorliegend am Tatbestand einer Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG. Dies ist im Hinblick auf die vorhandene Rechtsprechung sowohl des Bundesverfassungsgerichts als auch des Bundesverwaltungsgerichts keine Frage von grundsätzlicher Bedeutung.

b)

Im grundrechtlichen Sinne ist Enteignung der Entzug einer konkreten (subjektiv-rechtlichen) Rechtsposition durch hoheitlichen Rechtsakt (vgl. BVerfGE 45, 297 <338>; 52, 1 <27>; 56, 249 <261>; 58, 300 <321>; 70, 191 <199 f.>; 83, 201 <211>; ebenso BVerwGE 84, 361 <366>). Eine Enteignung kann auch bei "teilweisem" Entzug gegeben sein (vgl. BVerfGE 52, 1 <27>; 56, 249 <260>; 70, 191 <199>; 72, 66 <76>; 74, 264 <280>; 79, 174 <191>). Die Wirkung des Entzugs ist der Rechtsverlust (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1993 - BVerwG 7 C 26.92 - BVerwGE 94, 1 <5>). Konstitutives Element der "Enteignung" ist im Sinne dieser Rechtsprechung die Auflösung des bislang bestehenden individuellen Zuordnungsverhältnisses zwischen dem Rechtsträger und der (konkreten, für ein Vorhaben benötigten) Sache (ähnlich bereits BVerfGE 24, 367 <393> - Hamburger Deich; ferner BVerfGE 31, 275 <285>; 45, 297 <328>). Dagegen ist die (normative) Änderung bisher bestehender Verfügungs- und Nutzungsbefugnisse gegenüber dem einzelnen Betroffenen keine Enteignung (vgl. BVerfGE 45, 297 <328>). Vielmehr handelt es sich um eine Bestimmung des Inhalts des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16. Mai 1991 - BVerwG 4 C 17.90 - BVerwGE 88, 191 <195 ff., 197>).

Die Abgrenzung zwischen Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt, soweit es den hier zu beurteilenden Rechtszustand einer Wasserschutzgebietsverordnung betrifft. Dieser Rechtsprechung ist das Bundesverwaltungsgericht, weitgehend inzwischen auch der Bundesgerichtshof, gefolgt (vgl. insoweit erneut BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - BVerwG 4 C 47.89 - BVerwGE 84, 361 <370>; Urteil vom 24. Juni 1993 - BVerwG 7 C 26.92 - BVerwGE 94, 1<6 f.>; ferner auch BGHZ 121, 73 <78>; 121, 328 <332>; 122, 76 <78>; 126, 379 <382>). Danach ist Inhaltsbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG im Gegensatz zur Enteignung die generelle, abstrakte Festlegung von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber oder des von ihm ermächtigten Verordnungsgebers (BVerfGE 52, 1 <27>; 58, 137 <144>; 58, 300 <330>; 70, 191 <200>; 72, 66 <76>). Gegenstand der Festlegung ist damit, was inhaltlich als Eigentum im Sinne des Grundgesetzes auf der Ebene des objektiven Rechts zu gelten hat (BVerfGE 52, 1 <27>; 72, 66 <76>). Ob diese Festlegung verfassungsgemäß ist - also insbesondere den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und objektiven Verfassungsgrundsätzen einschließlich der in Art. 14 Abs. 2 GG normierten Sozialpflichtigkeit des Eigentums genügt - berührt die Frage der Tatbestandsmäßigkeit des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 in Abgrenzung zu Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG nicht.

Jede Inhaltsbestimmung einer Vermögenswerten Rechtsposition - die als "Eigentum" gelten will oder gelten soll - muß als Kernaussage zwei wesentliche Strukturelemente des Privateigentums (als Kern des Eigentumsrechts) beachten, nämlich den substantiellen Gehalt der Privatnützigkeit des Eigentums und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand. Ist beides auch aufgrund einer Rechtsänderung im Grundsatz unverändert vorhanden, liegt tatbestandsmäßig keine Enteignung vor. Auf die Intensität des "Eingriffs" kommt es für die Abgrenzung zwischen Inhaltsbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG dabei nicht an (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - BVerwG 4 C 47.89 - BVerwGE 84, 361; erneut Beschluß vom 3. Mai 1996 - BVerwG 4 B 46.96 - ZfB 1996, 132 = DtZ 1996, 283). Der Gesetzgeber kann insbesondere eine zunächst eröffnete Nutzungsmöglichkeit einschränken oder zu einer derartigen Einschränkung ermächtigen.

Daher sind Nutzungsbeschränkungen keine Enteignungen, sondern Bestimmungen des Inhalts und der Schranken des Eigentums (BVerfGE 25, 112 <119> zu einem Bauverbot). Das ist inzwischen für den Bereich des Naturschutzes, der Denkmalpflege, der bauplanerischen Nutzungsbeschränkungen und des Deichrechts wiederholt ausgesprochen worden (vgl. auch BVerfGE 87, 114 <141> - Festsetzung von Dauerkleingärten; BVerwG, Urteil vom 13. April 1983 - BVerwG 4 C 21.79 - BVerwGE 67, 84; Beschluß vom 15. Juni 1992 - BVerwG 7 B 122.91 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 274 = NVwZ 1993, 772 zur Nutzbarkeit von Deichgrundstücken; Beschluß vom 10. Mai 1995 - BVerwG 4 B 90.95 - NJW 1996, 409 zum Landschaftspflegegesetz). Der Gesetzgeber kann auch eine zunächst eröffnete Nutzungsmöglichkeit einschränken oder zur Einschränkung ermächtigen, etwa durch Neufestsetzung aufgrund eines Bebauungsplans. Auch dies stellt keine Enteignung dar. Es ist ein grundlegender Irrtum der Beschwerde, aus der Verkürzung früher bestehender Nutzungsmöglichkeiten zu entnehmen, daß bereits dies den Tatbestand einer Enteignung begründe (vgl. auch Krohn, Das Planungsschadensrecht im Spannungsfeld zwischen Inhaltsbestimmung und Enteignung, in: FS Schlichter 1995, S. 439 ff.). Dabei kommt es auf die verbleibende tatsächliche Verwendungsmöglichkeit und die Möglichkeit der wirtschaftlichen Rendite für die Abgrenzung gegenüber einer Enteignung grundsätzlich nicht an (vgl. BVerwGE 94, 1<4 ff.>; im Ergebnis ebenso BGHZ 90, 4 <14> - Auskiesungsverbot). Durch eine derartige Regelung wird keine eigentumsrechtlich geschützte Rechtsposition entzogen, sondern die Art und Weise der Nutzung näher geregelt. Maßnahmen, die hierauf abzielen, sind inhaltlich regelmäßig schon deshalb unbedenklich, weil der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen besonderer Ausdruck der Sozialbindung im Sinne des Art. 14 Abs. 2 GG ist. Gebots- oder Verbotsregelungen, die sich darin erschöpfen, die vorhandene Nutzung festzuschreiben, spiegeln die Situationsgebundenheit des Grundeigentums wider. Sie sind grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmende Inhaltsbestimmungen des Eigentums, welche die Sozialpflichtigkeit konkretisieren. Von einer unangemessenen Beschränkung der Eigentümerbefugnisse kann erst dann die Rede sein, wenn ohne finanziellen oder sonstigen Ausgleich eine Nutzung unterbunden wird, die bisher ausgeübt worden ist oder die sich nach Lage der Dinge objektiv anbietet (vgl. BVerwG, Urteile vom 13. April 1983, vom 15. Februar 1990 und vom 24. Juni 1993, a.a.O.; Beschluß vom 10. Mai 1995 - BVerwG 4 B 90.95 - NJW 1996, 409; zum früheren Meinungsstand im Schrifttum vgl. K.-A. Seilmann, Das Eigentum im Verfahren der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes, in: DVBl 1992, 235 <237>). Selbst eine drastische Begrenzung bisheriger Nutzungen ist keine Enteignung, sondern Inhaltsbestimmung, möglicherweise verbunden mit einem Ausgleichsanspruch oder einem Übernahmeanspruch (vgl. BVerwGE 61, 295 <305>; 75, 214 <260>; 77, 295 <298>; 87, 332 <383>; vgl. ferner BVerwGE 94, 1; BGHZ 121, 328 zu § 37 Abs. 3 SaarlNatSchG; BGHZ 121, 73 zu § 31 DenkmalSchG NRW).

Das Normenkontrollgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß die Grundflächen, die durch den räumlichen Umgriff des Wasserschutzgebietes erfaßt sind, aus der Zielsetzung einer erforderlichen Trinkwasserversorgung tatsächlich benötigt werden. Insoweit kann man dies als eine "Situationsgebundenheit" dieser Grundstücke kennzeichnen. Auch gleitende Übergänge zwischen Enteignung und Inhaltsbestimmung gibt es nicht, auch nicht im Falle extremer Einschränkung oder Belastungen beim korrekten Vollzug eines inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzes. Daß die von der Antragstellerin zu 2 bis zum Inkrafttreten der angegriffenen Verordnung bestehende Bebaubarkeit eine eigentumsmäßige Rechtsposition im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG war, steht alledem nicht entgegen. Es ist gerade Inhalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, auch bestehende Rechtspositionen zu verändern (vgl. BVerfGE 31, 275 <284, 289>; 36, 281 <293>; 42, 263 <294>; 58, 300 <351>; 83, 201 <212>). Sollte sich aus dem Beschluß des Senats vom 23. Januar 1984 (- BVerwG 4 B 157 u. 158.83 - DVBl 1984, 342 <343> = ZfW 1984, 294) im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Beurteilung des § 19 Abs. 3 WHG etwas anderes ergeben, wird an dieser Ansicht im Hinblick auf die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht festgehalten.

Nach diesen Maßstäben handelt es sich bei einem wasserschutzrechtlichen Verbot im Sinne des § 19 Abs. 2 Nr. 1 WHG nicht um eine Enteignung, sondern - im grundrechtlichen Sinne - um eine Inhaltsbestimmung. Die zu beurteilende Maßnahme verändert zwar die bislang zugelassene Nutzung des Grundeigentums. DieseÄnderung ist jedoch normativer, genereller Art. Daß sich dies bei dem einzelnen als eine individuelle Betroffenheit auswirkt, ändert daran nichts. Durch das generelle Bauverbot wird das bislang bestehende individuelle Zuordnungsverhältnis zwischen dem Grundeigentümer als Rechtsträger und der konkreten Sache - also von Grund und Boden - nicht aufgelöst. Es bleiben Nutzungsmöglichkeiten - wenn auch unter Umständen stark eingeschränkt - bestehen. Ob die durch die angegriffene Verordnung entstandenen Einschränkungen für die Antragstellerin zu 2 Ausgleichszahlungen auslösen oder ob die zuständigen Behörden von Möglichkeiten der Befreiung Gebrauch machen können und aus Gründen verfassungskonformer Handhabung sogar Gebrauch machen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 1991 - BVerwG 4 C 17.90 - BVerwGE 88, 191 <198 ff.>), sind keine von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen.

4.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2,§ 159 Satz 2 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.

[...]

Das Beschwerdegericht versteht das vorinstanzliche Verfahren dahin, daß die beim Normenkontrollgericht mit dem angegriffenen Urteil entschiedenen Verfahren als verbunden im Sinne des § 93 VwGO anzusehen sind. Zwar fehlt es an einem ausdrücklichen förmlichen Verbindungsbeschluß. Indes weisen sowohl der Urteilsinhalt als auch der beigefügte vorinstanzliche Streitwertbeschluß auf die vorgenommene Verbindung hin.