Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.09.1996, Az.: BVerwG 7 C 61.94

II.

Die Revision des Beklagten ist zulässig und begründet. Das angegriffene Urteil verletzt Bundesrecht; es beruht auf rechtsfehlerhafter Auslegung und Anwendung des § 1 Abs. 3 VermG. Da der geltend gemachte Rückübertragungsanspruch im Vermögensrecht keine Grundlage findet, muß die Klage ohne Erfolg bleiben.

Der Schädigungstatbestand des § 1 Abs. 3 VermG ist spezifisch vermögensrechtlicher Natur. Er betrifft nur solche Vorgänge, bei denen im Einzelfall in manipulativer, sittlich vorwerfbarer Weise unter Verstoß gegen die Rechtsordnung der DDR auf bestimmte Vermögenswerte zugegriffen wurde; die als unlautere Machenschaft zu bewertende Maßnahme muß zielgerichtet den Verlust des zurückgeforderten Vermögenswerts bezweckt haben (vgl. Urteil vom 27. Juli 1995 - BVerwG 7 C 12.94 -, BVerwGE 99, 82 <84 f.>[BVerwG 27.07.1995 - 7 C 12/94] m.w.N.; Urteil vom 28. Juni 1996 - BVerwG 7 C 8.95 -, zum Abdruck in BVerwGE bestimmt). Die Zwangsaussiedlung aus dem früheren DDR-Grenzgebiet war kein Vorgang dieser Art. Die DDR-Behörden bezweckten mit der Zwangsaussiedlung bestimmter Personen nicht den Zugriff auf deren Eigentum. Wie aus dem (geheimen) Befehl Nr. 35/61 des Ministeriums des Innern vom 1. September 1961 zur "Ausweisung von Personen aus dem Grenzgebiet der Westgrenze der DDR" (abgedr. in: Fieberg/Reichenbach, Enteignungen und offene Vermögensfragen in der ehemaligen DDR, Bd. II, 2. Aufl. 1992, Nr. 3.5.10) klar hervorgeht, war Ziel der Zwangsaussiedlung, als politisch unzuverlässig geltende Bürger aus dem Grenzgebiet zu entfernen. Die Maßnahme zielte auf politische Verfolgung, die durch Unbestimmtheit der gesetzlichen Grundlagen und dementsprechend willkürliche Auswahl der Betroffenen ermöglicht wurde, weshalb sie sowohl in ihrer Zielsetzung als auch nach der Art ihrer Durchführung mit rechtsstaatlichen Grundsätzen schlechthin unvereinbar war (vgl. BTDrucks 12/4994, S. 27). Die damit im Kern durch Eingriffe in die Persönlichkeitssphäre der Betroffenen geprägte Zwangsaussiedlung war zwar zugleich Ursache für den staatlichen Zugriff auf die in der Sperrzone belegenen Vermögenswerte der zwangsausgesiedelten Eigentümer. Dieser Zugriff erfolgte aber aufgrund einer generellen Regelung, nämlich gemäß dem (geheimen) Beschluß des Präsidiums des Ministerrats vom 9. November 1961 "über die Neuregelung der vermögensrechtlichen und damit im Zusammenhang stehenden finanziellen Fragen aus der Durchführung von Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit der Staatsgrenze West" (abgedr. in: Fieberg/Reichenbach, a.a.O., Nr. 3.19 a). Die Regelung sah vor, die Vermögenswerte der zwangsausgesiedelten Eigentümer grundsätzlich durch Kauf in das Eigentum des Volkes zu überführen und dabei den zwangsausgesiedelten Eigentümern, soweit möglich, vorrangig Naturalersatz zu gewähren, andernfalls einen Kaufpreis entsprechend den Grundsätzen des Entschädigungsgesetzes vom 25. April 1960 (GBl DDR I S. 257) zu zahlen und bei Ablehnung oder Scheitern der Kaufverhandlungen das Eigentum nach § 10 des Verteidigungsgesetzes vom 20. September 1961 (GBl DDR I S. 175) gegen Entschädigung zu entziehen. Die vermögensrechtlichen Folgemaßnahmen der Zwangsaussiedlung wurden also regelmäßig ohne zusätzliche individuelle Diskriminierung auf einer generell geltenden Rechtsgrundlage und im Einklang mit der allgemeinen Entschädigungspraxis der DDR abgewickelt. Damit waren sie zwar, weil sie allein an die Zwangsaussiedlung anknüpften, ebenso wie die Zwangsaussiedlung selbst grob rechtsstaatswidrig; dieser überwirkende Unrechtszusammenhang begründet jedoch kein qualifiziertes Einzelfallunrecht im Sinne einer manipulativen Verletzung der in der DDR für den Vermögensentzug geltenden Rechtsvorschriften. Aus diesem Grund unterfallen die in Rede stehenden Maßnahmen nicht der in § 1 Abs. 3 VermG getroffenen Regelung, die ein solches qualifiziertes Einzelfallunrecht voraussetzt.

Diese Sicht wird durch die Regelungen des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes vom 23. Juni 1994 (BGBl I S. 1311) - VwRehaG - bestätigt. § 1 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 VwRehaG begründet vermögensrechtliche Folgeansprüche, wenn eine hoheitliche Maßnahme deutscher behördlicher Stellen mit tragenden Grundsätzen eines Rechtsstaats schlechthin unvereinbar war. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 VwRehaG gehören zu solchen Maßnahmen die Zwangsaussiedlungen aus dem Grenzgebiet der früheren DDR. Da es den an diese Maßnahme persönlicher Diskriminierung anknüpfenden vermögensrechtlichen Folgemaßnahmen in aller Regel am Merkmal eines manipulativen Zugriffs auf das Vermögen fehlte und darum eine Restitution nach dem Vermögensgesetz ausgeschlossen war, ist zur Ermöglichung der Restitution auch in diesen als restitutionswürdig bewerteten Fällen in § 1 Abs. 3 Satz 2 VwRehaG ausdrücklich bestimmt, daß die Rechtsstaatswidrigkeit der Zwangsaussiedlungen die damit einhergehenden vermögensrechtlichen Folgemaßnahmen ungeachtet ihrer formell korrekten Abwicklung erfaßt. Durch dieses doppelte Unwerturteil hat der Gesetzgeber die Voraussetzungen dafür geschaffen, daß ein infolge der Zwangsaussiedlung eingetretener Vermögensverlust gerade wegen dessen Rechtsstaatswidrigkeit nach Maßgabe des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes wiedergutgemacht werden kann. Die darin zum Ausdruck kommende grundsätzliche Unterscheidung zwischen grob rechtsstaatswidrigen personenbezogenen Eingriffen einerseits und ihren nicht auf einem manipulativen Eigentumszugriff beruhenden Folgewirkungen andererseits lag dem Vermögensgesetz von vornherein zugrunde. Die Fälle vermögensrechtlicher Folgewirkungen rechtsstaatswidriger Maßnahmen hat das Vermögensgesetz einer gesonderten Regelung vorbehalten, indem es in § 1 Abs. 7 im Wege einer Rechtsfolgenverweisung den Anwendungsbereich des Gesetzes über die durch einen generell oder individuell diskriminierenden Zugriff auf Vermögenswerte gekennzeichneten Restitutionstatbestände hinaus auf die vermögensrechtlichen Folgen strafrechtlicher und verwaltungsrechtlicher Rehabilitierung erstreckt hat. Daß die Regelungen zur Ausfüllung des diesbezüglichen Gesetzgebungsauftrags erst später erlassen wurden, ändert an der strukturellen Unterscheidung vermögensrechtlicher Restitutionstatbestände und rehabilitierungsrechtlicher Vorschriften nichts.

Die schon aus Wortlaut und Systematik des Vermögensgesetzes in seiner ursprünglichen Fassung vom 23. September 1990 (BGBl II S. 889, 1159) folgende Abgrenzung vermögensrechtlicher Restitution und verwaltungsrechtlicher Rehabilitierung wird durch die Entstehungsgeschichte des Vermögensgesetzes und des Zweiten SED-Unrechtsbereinigungsgesetzes (2. SED-UnBerG) vom 23. Juni 1994 (BGBl I S. 1311), als dessen Art. 1 das Verwaltungsrechtliche Rehabilitierungsgesetz am 1. Juli 1994 in Kraft getreten ist, belegt. Noch vor dem Vermögensgesetz hatte der DDR-Gesetzgeber das Rehabilitierungsgesetz vom 6. September 1990 (GBl DDR I S. 1459) erlassen, das in seinem Vierten Abschnitt Vorschriften zur verwaltungsrechtlichen Rehabilitierung - insbesondere in § 21 Abs. 2 Nr. 3 eine spezielle Regelung der Zwangsaussiedlungsfälle sowie in § 23 Bestimmungen über die Rückgabe dabei entzogener Vermögenswerte - enthielt und am 18. September 1990 in Kraft getreten war. Die Regelungen des Vierten Abschnitts dieses Gesetzes wurden im Einigungsvertrag zwar nicht als Bundesrecht übergeleitet (vgl. Art. 3 Nr. 6 Buchst. a der Vereinbarung zum Einigungsvertrag vom 18. September 1990 <BGBl II S. 1239>), doch wurde im Rahmen des Einigungsvertrags ein entsprechender Prüfungsauftrag erteilt, um u.a. die Verträglichkeit der Regelungen über die vermögensrechtlichen Folgeansprüche mit dem Vermögensgesetz sicherzustellen (vgl. die Denkschrift zum Einigungsvertrag zu Art. 17 <BTDrucks 11/7760, S. 363> sowie den Bericht des Ausschusses Deutsche Einheit <BTDrucks 11/7931, S. 18>). Sowohl der DDR-Gesetzgeber als auch die Parteien des Einigungsvertrages sind also übereinstimmend davon ausgegangen, daß es sich bei der vermögensrechtlichen Restitution und der verwaltungsrechtlichen Rehabilitierung nebst vermögensrechtlichen Folgeansprüchen um zwei getrennte Sach- und Normbereiche handelt. Dieser Auffassung ist der Gesetzgeber des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes gefolgt. Demgemäß hat er in § 1 Abs. 1 Satz 2 VwRehaG das Exklusivitätsverhältnis sowie den Anwendungsvorrang des Vermögensgesetzes ausdrücklich normiert und für die vom Vermögensgesetz nicht erfaßten Fälle schlechthin rechtsstaatswidriger Maßnahmen ein zweistufiges Verfahren geschaffen, das zunächst deren Aufhebung oder die entsprechende Feststellung vorsieht (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 VwRehaG) und alsdann die durch die Aufhebung der Maßnahme oder die Feststellung ihrer Rechtsstaatswidrigkeit u.a. begründeten vermögensrechtlichen Folgeansprüche nach Maßgabe der §§ 2 und 7 VwRehaG im Wege einer Rechtsfolgenverweisung auf das Vermögensgesetz behandelt. Primärer Zweck des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes ist damit die Wiedergutmachung von Unrechtsmaßnahmen, die durch grob rechtsstaatswidrige Eingriffe in die Persönlichkeitssphäre des Geschädigten geprägt sind. Den hieran anknüpfenden Folgeansprüchen, die auf einem nicht manipulativen Vermögenszugriff beruhen, kommt dabei eine Ausgleichs- und Genugtuungsfunktion zu.

Das Verwaltungsgericht hat die dargelegten Maßstäbe der Abgrenzung rechtsstaatswidriger Maßnahmen, die von der Zwangsaussiedlung geprägt sind, aber keinen zusätzlichen manipulativen Zugriff auf das Eigentum darstellen, und der unlauteren Machenschaften im Sinne des § 1 Abs. 3 VermG verkannt. Seine Annahme, daß der Vermögensverlust der Klägerin infolge ihrer Zwangsaussiedlung den vermögensrechtlichen Schädigungstatbestand erfüllt, beruht auf diesem rechtlich unzutreffenden Ansatz. Das gilt unabhängig davon, daß das Verwaltungsrechtliche Rehabilitierungsgesetz im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts noch nicht in Kraft getreten war; denn bereits vor Inkrafttreten der entsprechenden Regelungen war dem § 1 Abs. 7 VermG zu entnehmen, daß die Rückgabe von Vermögenswerten, die ohne darauf zielenden manipulativen Zugriff im Zusammenhang mit grob rechtsstaatswidrigen Verwaltungsmaßnahmen entzogen wurden, ausschließlich nach der zu erwartenden Sonderregelung über die Rehabilitierung erfolgen sollte; es fehlte daher an einer durch erweiternde Auslegung des Vermögensgesetzes zu schließenden planwidrigen Lücke. Da derartige Ansprüche vom Anwendungsbereich des Vermögensgesetzes von vornherein ausgenommen waren, geht auch die Auffassung der Klägerin fehl, ihre vermögensrechtlichen Ansprüche seien durch das Verwaltungsrechtliche Rehabilitierungsgesetz beseitigt worden; im Gegenteil wurden sie durch dieses Gesetz erst begründet. Gleichfalls unzutreffend ist die Annahme des Verwaltungsgerichts, das Verwaltungsrechtliche Rehabilitierungsgesetz stehe der Anwendung des Vermögensgesetzes deswegen nicht entgegen, weil die Folgen der Zwangsaussiedlung nicht fortwirkten (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwRehaG); daß zumindest die vermögensrechtlichen Folgen dieser Maßnahme die Klägerin nach wie vor schwer und unzumutbar beeinträchtigen, liegt auf der Hand und bedarf daher keiner näheren Darlegung (vgl. auch BTDrucks 12/4994, S. 22 unter Nr. 5). Die Anwendbarkeit des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes scheitert auch nicht daran, daß die Klägerin ihr Eigentum nicht aufgrund eines Verwaltungsakts, sondern im Rahmen des mit dem Rat des Kreises geschlossenen "Tauschvertrags" verloren hat; Vermögensverluste dieser Art, die in der einschlägigen Enteignungs- und Entschädigungspraxis ausdrücklich vorgesehen war (vgl. Abschnitt I Nr. 2 Buchst. a des Beschlusses des Präsidiums des DDR-Ministerrats vom 9. November 1961, a.a.O.), werden von dem bewußt weit gefaßten Begriff der "Verwaltungsentscheidung" in § 1 VwRehaG erfaßt (vgl. hierzu § 1 Abs. 5 VwRehaG). Maßnahmen, die über die allgemeinen vermögensrechtlichen Folgen der Zwangsaussiedlung hinaus als zusätzliche individuelle Diskriminierung der Klägerin zu werten sein und damit ausnahmsweise die Anwendung des § 1 Abs. 3 VermG eröffnen könnten, sind weder vorgetragen noch ersichtlich; die von der Klägerin angeführten Umstände, denen zufolge es bei dem Grundstückstausch "nicht mit rechten Dingen" zugegangen sein soll, halten sich im Rahmen der Verwaltungspraxis der DDR-Behörden bei der Abwicklung der vermögensrechtlichen Folgen der Zwangsaussiedlungen und rechtfertigen daher nicht die Annahme unlauterer Machenschaften im Sinne des § 1 Abs. 3 VermG. Daß die in diesem Zusammenhang herangezogenen Rechtsvorschriften der politischen Verfolgung der Betroffenen Vorschub leisten sollten und die Zwangsaussiedlung nach ihrer Zielsetzung und der Art ihrer Durchführung vom Wortlaut der geltenden Bestimmungen nicht gedeckt waren, begründet als besonders qualifizierte Rechtsstaatswidrigkeit gerade die Anwendbarkeit des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes. Auf dessen Grundlage kann der Senat über den geltend gemachten Rückübertragungsanspruch nicht befinden, da die hierzu erforderlichen behördlichen Entscheidungen ausstehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.