Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.08.1996, Az.: BVerwG 8 C 10.95

I.

Die Beteiligten streiten um die Höhe der Abwasserabgabe.

Der Kläger leitet Schmutzwasser in den Fluß Glan ein, das in einer von ihm betriebenen Kläranlage vorbehandelt wird. In der hierfür erteilten wasserrechtlichen Erlaubnis sind keine den Anforderungen des § 4 Abs. 1 AbwAG entsprechenden Festlegungen enthalten. Mit Schreiben vom 24. November 1989 erklärte der Kläger deshalb gegenüber dem Beklagten, daß er gemäß § 6 Abs. 1 AbwAG im Jahre 1990 bei der Einleitung von Schmutzwasser einen Wert von 90 mg/l bei dem Parameter "oxidierbare Stoffe in chemischem Sauerstoffbedarf" (CSB) einhalten werde. Mit einem weiteren Schreiben vom selben Tag erklärte er ferner, er werde gemäß § 4 Abs. 5 AbwAG in der Zeit vom 1. Januar bis 31. August sowie vom 1. bis 31. Dezember 1990 einen um ein Drittel niedrigeren CSB-Wert von 60 mg/l einhalten. Während bei einer Überprüfung am 14. September 1990 ein Wert von 397 mg/l und bei einer weiteren Messung am 21. September 1990 ein Wert von 812 mg/l ermittelt wurden, bestätigten mehrere im Laufe des Jahres 1990 durchgeführte Messungen ansonsten die Einhaltung der angegebenen Werte.

Mit Bescheid vom 7. Januar 1992 zog der Beklagte den Kläger auf der Grundlage einer Jahresschmutzwassermenge von 1 174 000 cbm zu einer Abwasserabgabe in Höhe von 276 180 DM heran. Bei der Berechnung ging er - soweit es den im vorliegenden Verfahren allein streitigen CSB-Wert anbelangt - davon aus, daß in der Zeit vom 1. Januar bis 31. August 1990 der - eingehaltene - geringere CSB-Überwachungswert von 60 mg/l zugrunde zu legen sei, während hinsichtlich des Zeitraums vom 1. Dezember bis 31. Dezember 1990 ebenso wie für die Zeit vom 1. September bis 30. November von dem gemäß § 6 Abs. 1 AbwAG erklärten CSB-Überwachungswert von 90 mg/l auszugehen sei. Der für Dezember 1990 erklärte geringere Wert sei unbeachtlich, weil eine wirksame Erklärung nach § 4 Abs. 5 AbwAG voraussetze, daß der Zeitraum, in dem der geringere Wert eingehalten werden solle, jeweils nicht kürzer als drei Monate sein dürfe und eine Addition mehrerer Zeiträume in einem Veranlagungsjahr nicht möglich sei. Wegen der zweimaligen Überschreitung dieses Wertes bei den Messungen vom 14. und 21. September 1990 erhöhe sich die der Berechnung zugrunde zu legende und mit dem jeweiligen Abgabensatz zu multiplizierende Zahl der Schadeinheiten entsprechend der höchsten gemessenen Überschreitung um 802,22 %.

Nach erfolglosem Vorverfahren hat der Kläger Klage erhoben und die Aufhebung der angefochtenen Bescheide begehrt, soweit eine Abwasserabgabe von mehr als 74 100 DM festgesetzt worden sei. Mit Urteil vom 21. Juni 1993 hat das Verwaltungsgericht Neustadt die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als eine Abgabe von mehr als 215 156,40 DM gefordert wird; im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Die Reduzierung der Abwasserabgabe beruhe darauf, daß die Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG entgegen der Auffassung des Beklagten auch für den Monat Dezember 1990 erfüllt seien, also auch insoweit der geringere CSB-Wert von 60 mg/l zugrunde zu legen sei. Sämtliche von dem Kläger in seiner Erklärung vom 24. November 1989 angegebenen Zeiträume lägen innerhalb des Veranlagungszeitraums, der sich gemäß § 11 Abs. 1 AbwAG mit dem Kalenderjahr decke. § 4 Abs. 5 AbwAG gestatte auch die Berücksichtigung von Zeiträumen am Ende eines Veranlagungsjahres, die für sich gesehen weniger als drei Monate ausmachten, sich jedoch im folgenden Jahr fortsetzten und insgesamt diesen Mindestzeitraum erreichten. Zwar schließe der Wortlaut eine einengende Auslegung im Sinne des Beklagten nicht aus, Sinn und Zweck - die Verschaffung von Anreizen zur Verringerung der Gewässerbelastung - sprächen jedoch gegen eine solche Auslegung.

Mit der Berufung hat der Beklagte die Abweisung der Klage in vollem Umfang begehrt und unter Hinweis auf den Gesetzeswortlaut eingewandt, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht für den Monat Dezember 1990 den geringeren CSB-Wert berücksichtigt. Mit Urteil vom 9. Februar 1995 hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz die Berufung des Beklagten zurückgewiesen und die Revision zugelassen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Die allein noch streitige Frage, ob auch bezüglich des Monats Dezember 1990 § 4 Abs. 5 AbwAG anwendbar sei, habe das Verwaltungsgericht zu Recht bejaht; wegen der Begründung für die Berücksichtigung des geringeren CSB-Wertes von 60 mg/l könne gemäß § 130 b VwGO auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils Bezug genommen werden. Ergänzend sei darauf hinzuweisen, daß sämtliche erklärten Zeiträume - und damit auch der Dezember 1990 - innerhalb des Veranlagungszeitraums im Sinne von § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG lägen. Zwar könne im Hinblick auf den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Satz 2 und § 11 Abs. 1 AbwAG zunächst einiges für die Auffassung des Beklagten sprechen. Eine solche Auslegung stünde aber nicht im Einklang mit der Intention des Abwasserabgabengesetzes. Vielmehr müsse es danach möglich sein, in das nächste Kalenderjahr hinüberreichende Zeiträume auch dann zu berücksichtigen, wenn sie im eigentlichen Veranlagungszeitraum keine drei Monate umfaßten. Das Abwasserabgabengesetz ziele darauf ab, Anreize zur Verringerung der Gewässerbelastung zu schaffen. Die Erreichung dieses Ziels setze jedoch nicht zwangsläufig voraus, daß bei der Bemessung der Abwasserabgabe nur solche dreimonatigen Zeiträume minderer Belastung Berücksichtigung finden könnten, die insgesamt innerhalb eines Kalenderjahres lägen.

Mit der Revision verfolgt der Beklagte sein Begehren auf Abweisung der Klage in vollem Umfang weiter. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts und macht geltend, die Auffassung des Berufungsgerichts verstoße gegen § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG.

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und tritt in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit unter Hinweis auf Gesetzeswortlaut und Entstehungsgeschichte der rechtlichen Einschätzung des Beklagten bei.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten gegen das zum Teil stattgebende erstinstanzliche Urteil zu Unrecht zurückgewiesen. Denn die Klage hätte in vollem Umfang abgewiesen werden müssen, weil die angefochtenen Bescheide entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts und des Verwaltungsgerichts auch insoweit rechtmäßig sind, als sie die - im Berufungs- und Revisionsverfahren allein streitige - Anwendung des § 4 Abs. 5 Satz 1 des Abwasserabgabengesetzes - AbwAG - auf den Monat Dezember 1990 betreffen. Das Berufungsurteil beruht insoweit auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1.

Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht angenommen, die für die Abgabenbemessung maßgebliche Zahl der Schadeinheiten (vgl. § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 AbwAG) sei auch dann nach dem gegenüber der zuständigen Behörde erklärten niedrigeren Einleitungswert zu ermitteln, wenn der von dem Einleiter in seiner Erklärung gemäß § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG angegebene Zeitraum der geringeren Gewässerbelastung in das folgende Veranlagungsjahr - gleichsam überlappend - hinüberreicht und erst in Verbindung mit diesem nachfolgenden Teilzeitraum die von dem Gesetz geforderte Mindestdauer von drei Monaten erfüllt. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts hat der Beklagte zu Recht die Anwendung des "heraberklärten" CSB-Werts von 60 mg/l für den Monat Dezember 1990 abgelehnt, diesen Monat vielmehr zutreffend nach dem Überwachungswert von 90 mg/l abgerechnet und demzufolge in die Erhöhung nach § 4 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 AbwAG einbezogen. Die gegenteilige Annahme des Berufungsgerichts verstößt gegen § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG. Danach ist die Zahl der Schadeinheiten nach dem erklärten niedrigeren Wert zu ermitteln, wenn der Einleiter "im Veranlagungszeitraum während eines bestimmten Zeitraums, der nicht kürzer als drei Monate sein darf," einen niedrigeren Wert einhält und die Abweichung mindestens 20 vom Hundert beträgt.

a)

Bereits der Wortlaut der Vorschrift schließt die Auffassung des Berufungsgerichts aus. Wenn § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG die Berücksichtigung des erklärten niedrigeren Wertes davon abhängig macht, daß der Einleiter " i m Veranlagungszeitraum" - d.h. gemäß § 11 Abs. 1 AbwAG im Kalenderjahr - " w ä h r e n d " eines mindestens dreimonatigen Zeitraums den niedrigeren Wert einhält, kann dies nur so verstanden werden, daß die geforderte nachhaltige Einhaltung des geringeren Wertes insgesamt "im" Kalenderjahr erfolgen muß. Der bloße Beginn des Zeitraums niedrigerer Gewässerbelastung im Veranlagungsjahr reicht danach auch dann nicht aus, wenn er sich im folgenden Kalenderjahr fortsetzt.

b)

Für dieses wortgetreue Verständnis des § 4 Abs. 5 Satz 1AbwAG spricht auch die gesetzessystematische Betrachtung. Das Jährlichkeitsprinzip ist ein das Abwasserabgabengesetz insgesamt kennzeichnender Grundsatz (vgl. § 11 Abs. 1 AbwAG, § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG: Jahresschmutzwassermenge). Aus Gründen der besseren Handhabbarkeit sollen grundsätzlich die tatsächlichen Verhältnisse des jeweiligen Kalenderjahrs für die Abgabenberechnung maßgeblich sein. Darauf ist das Bescheidsystem insgesamt ausgerichtet. Das Bescheidsystem ist im Ansatz unabhängig von der realen Gewässerbelastung und stellt die Abgabenbemessung auf die durch die wasserrechtliche Erlaubnis vermittelte "Reservierung" einer bestimmten Gewässerbelastung - unabhängig von ihrer tatsächlichen Ausschöpfung - ab; § 4 Abs. 5 AbwAG ist deshalb eine - eng auszulegende - Ausnahmevorschrift (Sieder/Zeitler/Dahme, WHG/AbwAG, § 4 AbwAG Rn. 42). Der Umstand, daß die Heraberklärung gemäß § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG der Erklärung gemäß § 6 Abs. 1 AbwAG logisch nachfolgen muß, spricht ebenfalls eher gegen die Berücksichtigung überlappender Zeiträume im Rahmen des § 4 Abs. 5 AbwAG. Das gleiche gilt für die mit einer Einbeziehung derartiger, mehrere Veranlagungsjahre betreffender Zeiträume verbundenen rechtlichen wie verwaltungstechnischen Schwierigkeiten. Mögen diese auch mit Hilfe vorläufiger Abgabenfestsetzungen gemäß § 164 AO zu bewältigen sein, so ist doch nicht von der Hand zu weisen, daß damit zwangsläufig ein erhöhter Verwaltungsaufwand verbunden ist, der der Intention des Abwasserabgabengesetzes zuwiderläuft.

c)

Der gesetzgeberische Wille deutet ebenfalls in eine der Auslegung durch das Berufungsgericht entgegengesetzte Richtung. In der vor dem 1. Januar 1989 geltenden Fassung des Abwasserabgabengesetzes fehlten die hier entscheidenden Worte "im Veranlagungszeitraum". Dementsprechend ist zu der damaligen Gesetzesfassung auch die Ansicht vertreten worden, der Erklärungszeitraum von drei Monaten beziehe sich nicht auf den Veranlagungszeitraum; die Berücksichtigung überlappender Teilzeiträume sei deshalb zulässig (Bickel/Rincke/ Schäfer, HAbwAG, 1983, § 4 Abs. 5 AbwAG/§ 8 Abs. 5 HAbwAG, Rn. 3). Zwar enthalten die Gesetzesmaterialien (vgl. BTDrucks 10/5533, S. 12) keine Begründung für diese - offenbar einschränkend gemeinte und mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes vom 19. Dezember 1986 (BGBl I S. 2619) erfolgte - Einfügung. Die Eingrenzung gegenüber der alten Textfassung ergibt aber nur dann einen Sinn, wenn sie die Maßgeblichkeit des Kalenderjahres auch für die Einhaltung der heraberklärten Werte und die durch Zeitdauer gekennzeichnete Nachhaltigkeit der Gewässerentlastung verdeutlichen sollte.

d)

Ist aber der Wortsinn nach grammatikalischer, gesetzessystematischer und historischer Auslegung eindeutig, vermag ihn auch ein möglicherweise darüber hinausgehender Gesetzeszweck in der Regel nicht zu erweitern. Die am Zweck einer Norm ausgerichtete Auslegung setzt grundsätzlich voraus, daß ihr Ergebnis nicht im Widerspruch zum eindeutigen Wortlaut und zu dem erkennbaren klaren Willen des Gesetzgebers steht; der eindeutige Wortlaut setzt einer zweckorientierten Auslegung - wie auch einer verfassungskonformen Auslegung - vielmehr von vornherein Grenzen (vgl. im Zusammenhang mit verfassungskonformer Auslegung: BVerfG, Beschluß vom 11. Juni 1958 - 1 BvL 149.52 - BVerfGE 8, 28 <34>[BVerfG 11.06.1958 - 1 BvL 149/52] und Beschluß vom 22. Oktober 1985 - 1 BvL 44.83 - BVerfGE 71, 81 <105>[BVerfG 22.10.1985 - 1 BvL 44/83]). Im Wege der Auslegung darf deshalb einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz nicht ein entgegengesetzter Sinn verliehen werden (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. April 1992 - 1 BvR 1772/91 - BVerfGE 86, 59 <64>[BVerfG 07.04.1992 - 1 BvR 1772/91] und vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631, 1728/90 - BVerfGE 87, 48 <60 f.>). Die Voraussetzungen für die vom Oberverwaltungsgericht in Wahrheit vorgenommene gesetzesberichtigende Rechtsfortbildung liegen ersichtlich nicht vor (vgl. hierzu Urteil vom 7. März 1995 - BVerwG 9 C 389.94 - Buchholz 402.25 § 26 AsylVfG Nr. 2 S. 1 <2> m.w.N.). Die Norm behält vielmehr auch bei einer dem Wortlaut und dem gesetzgeberischen Willen entsprechenden Auslegung einen sinnvollen Anwendungsbereich. Überdies läßt sich - unabhängig davon, ob auch bei § 4 Abs. 5 AbwAG der Anreiz zur Verminderung der Gewässerbelastung im Vordergrund steht oder nicht - dieser Vorschrift jedenfalls kein eindeutiger und ausschließlicher Zweck entnehmen, der die Folgerung des Berufungsgerichts tragen könnte. Gleichrangiger Zweck des Abwasserabgabengesetzes ist nämlich auch die Reduzierung des Verwaltungsaufwandes. Die Auslegung des § 4 Abs. 5 durch das Berufungsgericht würde aber - wie bereits erwähnt - einen erheblich höheren Verwaltungsaufwand nach sich ziehen.

Die von dem Kläger bemängelte, nur eingeschränkte Berücksichtigung des tatsächlichen Einleiteverhaltens - das, wie dargelegt, bei dem Bescheidsystem des Abwasserabgabengesetzes ohnehin nicht im Vordergrund steht - kann unter diesen Umständen nur vom Gesetzgeber korrigiert werden (vgl. Winkhaus in IWS-Schriftenreihe Band 24 <1995>, S. 357 <365>).

e)

§ 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG begegnet mit dem dargelegten Inhalt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Bescheidlösung ist - abgesehen von verwaltungspraktischen Aspekten - trotz ihrer "Realitätsferne" verfassungsrechtlich gerechtfertigt, weil sie auf die im Bescheid bzw. in der Erklärung gemäß § 6 Abs. 1 AbwAG liegende "Reservierung" einer bestimmten Gewässerbelastung für den konkreten Einleiter abstellt und diese Einschränkung der Gewässerbewirtschaftung unabhängig von der tatsächlichen Ausnutzung durch den Berechtigten abgabenrechtlich erfaßt und erfassen darf (Berendes, Das Abwasserabgabengesetz, 3. Aufl., S. 67). Der Hinweis des Klägers auf die angebliche Ungleichbehandlung gleichwertiger Sachverhalte, zu der seiner Ansicht nach die Auffassung des Beklagten führe, greift ebenfalls nicht durch. Zwar ist in der Tat nicht zu bestreiten, daß nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG ein nahezu, aber eben nicht vollständig drei Monate umfassender Zeitraum am Ende eines Veranlagungszeitraums auch dann nicht in den Genuß einer "Heraberklärung" nach § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG kommt, wenn er sich im folgenden Kalenderjahr fortsetzt; demgegenüber führt ein gleichlanger Zeitraum geringerer Gewässerbelastung innerhalb eines Kalenderjahres zu einer erheblichen Reduzierung der Abgabe. Dies ist aber eine notwendige Folge des formal auf das Kalenderjahr abstellenden Berechnungssystems und aus denselben Gründen gerechtfertigt, die auch sonst Stichtage und andere zeitliche Schranken legitimieren. Es ist ferner zu berücksichtigen, daß der Gesetzgeber des Abwasserabgabengesetzes sich - wie dargelegt - mit der "Bescheidlösung" aus verschiedenen praktischen Gründen für ein von der realen Einleitung weitgehend abgelöstes, auf die Zulassung der Gewässerbelastung abstellendes Berechnungssystem entschieden hat (Berendes, a.a.O., S. 64, 67, 84) und sogar jegliche Vernachlässigung einer Minderbelastung des Gewässers während des Veranlagungszeitraums auch unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit zulässig sein dürfte (Berendes, a.a.O., S. 101; Dahme, AbwAG, 1. Aufl., § 4 Anm. 6 S. 46).

2.

Die Abrechnung des Monats Dezember 1990 nach dem geringeren Erklärungswert von 60 mg/l scheidet aber auch unter dem Gesichtspunkt aus, daß der geringere Belastungswert bei zusammenfassender Betrachtung "im Veranlagungszeitraum" 1990 insgesamt - nämlich unter Einbeziehung der Heraberklärung für Januar bis August - während einer mehr als dreimonatigen Zeitspanne eingehalten worden ist. § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG schließt eine gleichsam "addierende" Betrachtung aus. Dies hat das Berufungsgericht insoweit zutreffend aus Wortlaut und Zweck der Vorschrift gefolgert. Das Erfordernis der Einhaltung geringerer Werte " w ä h r e n d eines Zeit r a u m s, der nicht kürzer als drei Monate sein darf", deutet schon darauf hin, daß die zeitlich bestimmte geringere Gewässerbelastung zusammenhängend erfolgen muß und nicht in einem über das Jahr verstreuten "Flickenteppich" punktueller Unterschreitungen der ursprünglich erklärten Überwachungswerte bestehen darf. Entscheidend gegen die Auffassung des Klägers, eine bloße Addition von kurzen Einzelzeitspannen genüge § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG jedenfalls dann, wenn ihre Summe drei Monate ausmache, spricht jedoch die praktisch ausgeschlossene behördliche Überwachung einer derartig zerstückelten "Heraberklärung" (vgl. Bickel/Rincke/ Schäfer, HAbwAG, § 4 Abs. 5 AbwAG/§ 8 Abs. 5 HAbwAG, § 4 Abs. 5 AbwAG/§ 8 Abs. 5 HAbwAG, Rn. 3) sowie der erkennbare Zweck, daß nur nachhaltige - d.h. zeitlich dauerhafte, eine Gewässerregeneration ermöglichende - Minderbelastungen berücksichtigungsfähig seien sollen.

3.

Das Berufungsurteil erweist sich schließlich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); Einwände gegen die Berechnung im übrigen hat der Kläger nicht mehr aufrecht erhalten und sind auch sonst nicht ersichtlich. Die Klage war deshalb unter Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheidungen in vollem Umfang abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.