Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.05.1995, Az.: BVerwG 7 C 58/94

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Übertragung von MEAG-Kapitalanteilen.

1. Das Verwaltungsgericht geht zutreffend davon aus, daß die Kapitalanteile dem kommunalen Finanzvermögen unterfallen.

a) Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. BVerwGE 92, 215 (218) [BVerwG 19.03.1993 - 7 C 13/92]; st. Rspr) ist Vermögen, das nicht nach Maßgabe seiner Widmung unmittelbar hoheitlichen Zwecken dient, sondern öffentliche Zwecke nur mittelbar durch seinen Vermögenswert oder durch seine Erträgnisse befördert, Finanzvermögen (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 des Einigungsvertrages (EV)). Als private Rechte an einem Rechtssubjekt des Privatrechts gehören Kapitalanteile, die von einem Träger öffentlicher Verwaltung gehalten werden, zum Finanzvermögen, weil ihre Zweckbestimmung nicht durch Widmung öffentlich-rechtlich gesichert ist. Die das Verwaltungsvermögen (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 EV) kennzeichnende Widmung wird nicht dadurch ersetzt, daß der Anteilsinhaber bei seinem Handeln öffentlich-rechtlichen Bindungen unterliegt. Vielmehr läßt die Bindung des Vermögensinhabers an die Grundsätze des Verwaltungsprivatrechts die Rechtsnatur seines durch das Privatrecht geprägten Vermögens als Finanzvermögen unberührt.

Kommunales Finanzvermögen im Sinne des Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV ist, wie der Senat ebenfalls bereits entschieden hat, auf diejenigen Vermögensgegenstände und Kapitalanteile an Einrichtungen beschränkt, die für öffentliche Zwecke und Aufgaben, die nach der Rechtsordnung des Grundgesetzes von den Gemeinden und Gemeindeverbänden (Kommunen) im Rahmen ihrer Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG wahrgenommen werden, am 3. Oktober 1990 tatsächlich genutzt wurden oder für eine solche Nutzung konkret vorgesehen waren (vgl. BVerwGE 97, 240). Demgemäß sind kommunalen Gebietskörperschaften Anteile an den im Wege der Umwandlung (§§ 11, 23 TreuhG) aus volkseigenen Betrieben hervorgegangenen Kapitalgesellschaften aufgrund von § 4 Abs. 2 des Gesetzes über das Vermögen der Gemeinden, Städte und Landkreise (Kommunalvermögensgesetz - KVG) vom 6. Juli 1990 (GBl I S. 660), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. März 1991 (BGBl I S. 786), i. V. m. § 1 Abs. 4 Satz 1 VZOG zu übertragen, wenn die von den Kapitalgesellschaften getragenen Unternehmen Angelegenheiten wahrgenommen haben, die Gegenstand kommunaler Selbstverwaltung sind. Maßgebend hierfür ist nach dem einschlägigen materiellen Recht die Sach- und Rechtslage bei Wirksamwerden des Beitritts (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 EV).

b) Die örtliche Energieversorgung gehört zu den durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Selbstverwaltungsangelegenheiten örtlich relevanten Charakters.

Nach ihrer historischen Entwicklung, ihrer Bedeutung für das wirtschaftliche und soziale Wohl der Einwohner sowie ihrem spezifischen Bezug zum kommunalen Wegeeigentum, zur kleinräumigen Siedlungsstruktur und zur Bauleitplanung unterfällt die kommunale Energieversorgung als in der örtlichen Gemeinschaft wurzelnde Angelegenheit der "Daseinsvorsorge" den verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden. Das gilt unabhängig davon, ob die örtliche Energieversorgung eine Aufgabe kommunaler Leistungsverwaltung oder wesentlich durch Elemente wirtschaftlicher Betätigung geprägt ist. Denn die Gemeinde ist im Rahmen ihrer verfassungsrechtlich garantierten Allzuständigkeit für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (vgl. BVerfGE 79, 127 (146 f.), BVerwGE 67, 321 (324)[BVerwG 04.08.1983 - 7 C 2/81]) bei Beachtung der gemeindewirtschaftsrechtlichen Bestimmungen (vgl. §§ 57, 60 KV) auch zur versorgungswirtschaftlichen Tätigkeit befugt.

Daran ändert nichts, daß die Durchführung der örtlichen Energieversorgung nicht in jedem Fall und regelmäßig nicht in vollem Umfang den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuzurechnen sein wird. Seit jeher ist die Stromversorgung durch ein plurales Nebeneinander von privaten, kommunalen und gemischtwirtschaftlichen Unternehmensformen gekennzeichnet (vgl. hierzu Evers, Das Recht der Energieversorgung, 2. Aufl. 1983, S. 23 ff.; Löwer, Energieversorgung zwischen Staat, Gemeinde und Wirtschaft, 1989, S. 33 ff.). Während in den Anfängen der Nutzung elektrischer Energie gegen Ende des 19. Jahrhunderts zunächst die größeren Städte die Initiative ergriffen hatten und als Großverbraucher zur Versorgung ihrer Einwohner und ihrer Kommunalbetriebe, vor allem der elektrischen Straßenbahnen, eigene Stadtwerke zur Stromerzeugung und Stromverteilung errichteten, setzte sich in der Folgezeit bis heute zunehmend eine durch wirtschaftliche Gründe bedingte Aufgabenverteilung durch. Danach obliegen typischerweise die Stromerzeugung und die Stromverteilung im großen Maßstab den überregional tätigen Verbundunternehmen sowie den regionalen Energieversorgungsunternehmen gemischtwirtschaftlicher oder privater Prägung; dagegen wird die kleinräumige Stromverteilung, in manchen Großstädten auch die örtliche Stromerzeugung, von den Kommunen wahrgenommen, wobei neben Formen der Eigenversorgung durch kommunale Eigenbetriebe und Gesellschaften, die sich in größeren Städten finden, vor allem in kleineren Gemeinden die Fremdversorgung mit Strom aufgrund von Konzessionsverträgen mit regionalen Energieversorgungsunternehmen vorherrscht. Wie immer auch die örtliche Stromversorgung durchgeführt wird, so unterfällt jedenfalls die Entscheidung hierüber der gemeindlichen Selbstverwaltung. Das genügt, um die örtliche Stromversorgung zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu rechnen.

2. Die Zugehörigkeit der gemeindlichen Stromversorgung zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft schließt eine gesetzliche Zuweisung dieser Aufgabe an den Landkreis nicht aus. Von einer solchen Regelung hat der Gesetzgeber indessen ohne Verstoß gegen das Selbstverwaltungsrecht des Klägers abgesehen. Aus der einfachgesetzlichen Aufgabenverteilung folgt, daß dem Kläger eine kreiskommunale Aufgabenkompetenz für die Energieversorgung nicht eingeräumt ist und daher auch der aufgabenakzessorische kommunalvermögensrechtliche Anspruch auf Kapitalbeteiligung (§ 4 Abs. 2 KVG) nicht zusteht.

In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird die verfassungsrechtliche Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung als staatsorganisatorisches Prinzip dezentraler Aufgabenerledigung gedeutet, das den Gemeinden grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuweist, um den Gemeindebürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens zu ermöglichen. Dieses Aufgabenverteilungsprinzip sichert auch den kreisangehörigen Gemeinden gegenüber dem Landkreis im Grundsatz einen alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich, der freilich nicht ein für allemal und für alle Gemeinden gleichermaßen feststehen muß. Demgegenüber gewährleistet das Grundgesetz den Kreisen keinen bestimmten Aufgabenbereich. Die zuordnende Ausgestaltung der teilweise gegenläufigen institutionellen Garantien für Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) und Gemeindeverbände (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG) ist Sache des Gesetzgebers. Dieser hat bei der Aufgabenausstattung zwar den Vorrang zu berücksichtigen, den die Verfassung in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft der Gemeindeebene gegenüber der Kreisebene einräumt, ist aber in seiner Zuordnung frei, wenn die Aufgabe keinen oder keinen relevanten örtlichen Charakter besitzt (vgl. BVerfGE 79, 127 (143 ff.);  83, 363 (381 ff. [BVerfG 07.02.1991 - 2 BvL 24/84])).

Nach dem im maßgeblichen Zeitpunkt geltenden § 2 Abs. 2 KV gehört zu den gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben "die Versorgung mit Energie und Wasser". Demgegenüber sind dem Landkreis durch gesetzliche Generalklauseln als eigene Angelegenheiten "die übergemeindlichen und die Leistungsfähigkeit der einzelnen kreisangehörigen Städte und Gemeinden übersteigenden öffentlichen Aufgaben" übertragen; dies allerdings mit den Maßgaben, daß die Gesetze nichts anderes bestimmen, die Wahrnehmung der Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft durch die Gemeinden unberührt bleibt und übergemeindliche Aufgaben auch von mehreren Gemeinden mittels Zweckverbänden durchgeführt werden können (vgl. § 72 Abs. 1 KV). Mit dieser Regelung hat die Kommunalverfassung im Einklang mit dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip die Energieversorgung im Rahmen der örtlichen Gemeinschaft (vgl. § 2 Abs. 1 KV), also die Energieerzeugung für den örtlichen Bedarf und die kleinräumige Energieverteilung, als örtlich relevante Angelegenheit der Selbstverwaltung der Gemeinde überlassen. Die Stromversorgung kann hiernach nicht als überörtliche Angelegenheit und deswegen originäre Kreisaufgabe eingestuft werden. Auch bei mangelnder Leistungsfähigkeit kreisangehöriger Gemeinden wächst die Aufgabe der Energieversorgung dem Landkreis nicht ohne weiteres als eigene Aufgabe zu. Vielmehr beschränkt das Gesetz grundsätzlich, soweit die Gemeinden einer Übernahme ihrer Aufgaben durch den Landkreis nicht zustimmen (vgl. § 72 Abs. 2 KV), den Landkreis im Rahmen der ihm zukommenden Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion (vgl. § 71 Abs. 2 Satz 2 KV) auf Maßnahmen, die weder die gemeindliche Aufgabenverantwortung beeinträchtigen noch eine Zweckverbandslösung ausschließen. Die gegenteilige Auffassung des Klägers (ebenso Püttner, DÖV 1990, 461) läßt außer acht, daß die kreiskommunale Aufgabenkompetenz im Rahmen der Verfassung durch das Gesetz ausgeformt wird und nicht aus fehlender gemeindlicher Verwaltungskraft abgeleitet werden kann. Ohne Zustimmung der Gemeinde kann der Landkreis deren Selbstverwaltungsaufgaben nach dem Gesetz zwar unter den besonderen Voraussetzungen übernehmen, daß dies im Interesse der Kreiseinwohner aus Gründen des öffentlichen Wohls erforderlich und die Gemeinde zur Erfüllung der Aufgabe nicht in der Lage ist (vgl. § 72 Abs. 3 KV); diese Voraussetzungen liegen hier jedoch schon deswegen nicht vor, weil der Entscheidungsbefugnis der Gemeinde hinsichtlich der Durchführung der örtlichen Stromversorgung keine Gründe des öffentlichen Wohls entgegenstehen.

An dieser Aufgabenverteilung hat das Kommunalvermögensgesetz nichts geändert. Zwar sollten nach § 3 Buchst. a KVG diejenigen ehemals volkseigenen Betriebe, Einrichtungen und Anlagen, die gemäß § 72 KV "der einheitlichen Versorgung und Betreuung des ganzen Kreises oder eines größeren Teiles desselben dienen bzw. deren Unterhaltung die Leistungsfähigkeit der einzelnen kreisangehörigen Städte und Gemeinden übersteigt", in das Vermögen der Landkreise übergehen. Damit mag der Gesetzgeber ursprünglich beabsichtigt haben, die zur körperlichen Übertragung vorgesehenen Vermögensgegenstände bei fehlender Leistungsfähigkeit einzelner kreisangehöriger Gemeinden dem Landkreis zuzuordnen, um die Gemeinden von den Unterhaltungslasten für betriebliche Anlagen, z. B. örtliche Kraftwerke und Versorgungsleitungen, freizustellen. Diese Erwägung greift jedoch im Regelungsbereich des § 4 Abs. 2 Satz 1 KVG, wonach bei den zur Kommunalisierung bestimmten, bereits in Kapitalgesellschaften umgewandelten Betrieben den Gemeinden und Städten die entsprechenden Kapitalanteile zustehen, schon deswegen nicht durch, weil mit der Kapitalbeteiligung am Unternehmen keine Unterhaltungslasten der Gemeinden verbunden sind.

Überdies wurde mit der Maßgaberegelung des Einigungsvertrags, daß Vermögen nach dem Kommunalvermögensgesetz nur im Einklang mit Art. 21, 22 EV zu übertragen ist (vgl. Anlage II Kapitel IV Abschnitt III Nr. 2 zum Einigungsvertrag), der Vorrang des verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzips sichergestellt. Demzufolge bedarf die gesetzliche "Hochzonung" von Angelegenheiten mit relevantem örtlichen Charakter eines besonderen Rechtfertigungsgrundes. Als solcher reicht jedenfalls im Bereich der Versorgung mit leitungsgebundener Energie weder die Zweckmäßigkeit einer kreiseinheitlichen Versorgung noch die fehlende Leistungsfähigkeit einer Gemeinde aus, um die Kompetenz des Landkreises zur Wahrnehmung dieser Aufgabe zu begründen. Denn insoweit hat der Gesetzgeber durch die Begrenzung des kommunalen Gesamtanteils am Gesellschaftskapital von Energieversorgungsunternehmen auf höchstens 49 % (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 KVG) ausgeschlossen, daß Gemeinden oder Kreise mittels des hiernach zu übertragenden Vermögens die Aufgabe der Energieversorgung in eigener Regie durchführen. Demgemäß sind die Kapitalanteile an Energieversorgungsunternehmen nach § 4 Abs. 2 KVG den Kommunen unabhängig davon zu übertragen, ob sie im Einzelfall tatsächlich und rechtlich zur Eigenversorgung imstande sind, also nach Maßgabe der Grundsätze der Sicherheit und Preisgünstigkeit der Energieversorgung die "Stadtwerkefähigkeit" im Sinne des § 5 EnWG besitzen. Daher kommt es für die Zuordnung der Kapitalanteile an eine Gemeinde nicht auf das Merkmal konkreter Leistungsfähigkeit, sondern allein darauf an, daß die Vermögensübertragung abstrakt an eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft anknüpft. Dies ist nach dem Gesagten der Fall, da die Entscheidung darüber, in welcher Art und Weise die örtliche Stromversorgung durchgeführt wird, im Rahmen der Gesetze der örtlichen Gemeinschaft obliegt. Für einen Anspruch des Klägers auf Übertragung von Kapitalanteilen an dem regionalen Energieversorgungsunternehmen ist hiernach kein Raum.

3. Auch auf den öffentlichen Restitutionsanspruch (Art. 22 Abs. 1 Satz 7, Art. 21 Abs. 3 EV) läßt sich der Anspruch des Klägers auf Übertragung der Kapitalanteile nicht stützen.

Der öffentliche Restitutionsanspruch wird allerdings nicht durch § 4 Abs. 2 Satz 1 KVG ausgeschlossen. Eine solche Wirkung kommt der Bestimmung schon deswegen nicht zu, weil der Restitutionsanspruch erst nach ihrem Inkrafttreten durch den Einigungsvertrag begründet wurde. Der abweichenden Ansicht der Beklagten, daß § 4 Abs. 2 KVG als Sonderregelung den öffentlichen Restitutionsanspruch dem Grunde nach verdränge, steht überdies die Maßgaberegelung zum Kommunalvermögensgesetz (Anlage II Kapitel IV Abschnitt III Nr. 2 zum Einigungsvertrag) entgegen, wonach die Übertragung von Kommunalvermögen in Übereinstimmung mit Art. 21, 22 EV zu erfolgen hat und damit jedenfalls insoweit vorzunehmen ist, als gemäß Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV ein Restitutionsfall vorliegt (vgl. BVerwGE 92, 215 (219) [BVerwG 19.03.1993 - 7 C 13/92]). Ausgeschlossen wird der Restitutionsanspruch nur, wenn einer der Tatbestände des § 11 Abs. 1 Satz 3 VZOG erfüllt ist.

Dem Kläger steht jedoch kein Restitutionsanspruch zu. Daß ihm Kapitalanteile an Energieversorgungsunternehmen oder kreiseigene Energieversorgungsanlagen durch Überführung in Volkseigentum entzogen worden seien (Art. 21 Abs. 3 Halbs. 1, Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV), macht er selbst nicht geltend. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, daß er oder sein Rechtsvorgänger jemals die Energieversorgung im Kreis durch "Kreiswerke" und kreiskommunale Verteilernetze betrieben hätte. Soweit sich der Kläger in diesem Zusammenhang erstmals im Revisionsverfahren auf dem Provinzialverband Sachsen - einer Körperschaft des öffentlichen Rechts - entzogene Rechte beruft, ist er mit diesem neuen tatsächlichen Vorbringen ausgeschlossen (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO). Davon abgesehen steht ihm ein aus Rechten des Provinzialverbandes abgeleiteter öffentlicher Restitionsanspruch schon deswegen nicht zu, weil er mangels Aufgabenkompetenz für die regionale Energieversorgung nicht dessen Funktionsnachfolger ist.