Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.08.1994, Az.: BVerwG 7 NB 5/93

Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Allerdings zielt die vom Antragsteller formulierte Frage Nr. 1 in erster Linie auf die Auslegung der landesrechtlichen und damit nicht revisiblen Vorschriften der Andienungsverordnung. Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Formulierung der Vorlagefrage aber nicht gebunden; es darf sie unter Wahrung des Kerngehalts der Frage so fassen, wie es sie nach seinem rechtlichen Ansatz für entscheidungserheblich hält (vgl. BVerwGE 59, 87 (94); 79, 200 (202); 85, 332 (335)). Dies gilt entsprechend für die im Rahmen einer Nichtvorlagebeschwerde aufgeworfenen Fragen. In der Sache will die Beschwerde mit den Fragen 1 und 2 geklärt wissen, ob die bundesrechtlichen Regelungen des Abfallgesetzes und der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung über zu verwertende Altöle im Sinne des § 5 a Abs. 2 AbfG landesrechtliche Vorschriften über eine Pflicht zur Andienung derartiger Altöle ausschließen. Die Beschwerde fragt damit nicht nach der Vereinbarkeit der angegriffenen Landesverordnung mit Bundesrecht, was wegen der dadurch mittelbar in Frage gestellten landesgesetzlichen Ermächtigung mit Blick auf das in Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG statuierte "Verwerfungsmonopol" des Bundesverfassungsgerichts nicht statthaft wäre, sondern beschränkt sich auf die im Rahmen des § 47 Abs. 5 und 7 VwGO zulässige Frage nach dem Inhalt und der Tragweite bestimmter bundesrechtlicher Vorschriften, die für die Gültigkeit der mit der Normenkontrolle angegriffenen landesrechtlichen Norm von Bedeutung sind (vgl. BVerwGE 85, 332 (336 ff.)).

Die aufgeworfene Frage nach der Ausschöpfung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Abfallentsorgung (vgl. Art. 74 Nr. 24 GG) und einer sich daraus ergebenden Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG) weist über den Einzelfall hinaus und ist von allgemeiner Bedeutung für das Recht der Abfallentsorgung. Zu Unrecht stellt der Antragsgegner die grundsätzliche Bedeutung mit der Behauptung in Abrede, es handle sich um "auslaufendes Recht". Er ist der Ansicht, seit der durch das Gesetz zur Erleichterung von Investitionen und zur Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland vom 22. April 1993 (BGBl I S. 466) eingeführten immissionsschutzrechtlichen Zulassungsbedürftigkeit für alle Abfallentsorgungsanlagen außer Deponien (vgl. § 7 Abs. 1 und 2 AbfG) sei die vom Abfallgesetz getroffene Unterscheidung zwischen nach § 5 a Abs. 1 AbfG zu entsorgenden Altölen und unter § 5 a Abs. 2 AbfG fallenden einer Verwertung zugeführten Altölen gegenstandslos geworden.

Abgesehen davon, daß diese Rechtsauffassung des Antragsgegners ihrerseits die grundsätzliche Bedeutung der Sache belegen würde, ist sie auch unzutreffend. Die Vorschrift des § 5 a Abs. 1 Satz 1 AbfG unterwirft im Interesse einer wirksamen Kontrolle der Entsorgung von gebrauchten Ölen alle Altöle dem Abfallregime, auch wenn sie im Einzelfall keine Abfälle im Sinne der Begriffsbestimmung des § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG sein sollten. Daraus folgt u. a., daß Altöle von der entsorgungspflichtigen Körperschaft (§ 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG) oder gegebenenfalls von dem entsorgungspflichtigen Abfallbesitzer (vgl. § 3 Abs. 3 und 4 AbfG) nach Maßgabe des § 3 Abs. 2 Satz 3 AbfG verwertet, andernfalls in sonstiger Weise entsorgt werden müssen. Werden Altöle - zulässigerweise - nur beseitigt, z. B. durch Verbrennung, richtet sich dies uneingeschränkt nach den maßgebenden abfallrechtlichen Bestimmungen; insbesondere müssen, sofern nicht die Vorschrift des § 4 Abs. 1 Satz 2 AbfG eingreift, die Anlagen zur Altölbeseitigung abfallrechtlich zugelassen sein (§ 4 Abs. 1 Satz 1, § 7 AbfG). Anders verhält es sich dagegen mit Altölen, die entsprechend dem Verwertungsvorrang des § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG einer (stofflichen oder energetischen) Verwertung zugeführt werden, sofern diese in einer hierfür genehmigten Anlage im Sinne des § 4 BImSchG erfolgen soll. Da der eigentliche Verwertungsvorgang in der Anlage bereits durch das Immissionsschutzrecht gesteuert wird, hat es der Gesetzgeber als ausreichend angesehen, den Umgang mit den zu verwertenden Altölen nur noch teilweise dem Abfallrecht zu unterstellen (vgl. § 5 a Abs. 2 Satz 1 AbfG). Das betrifft insbesondere die Überwachung des Transportes der Altöle vom Besitzer zur Anlage sowie die Überwachung dieser Anlage selbst (vgl. im einzelnen die in § 5 a Abs. 2 Satz 1 AbfG in Bezug genommenen Bestimmungen der §§ 11, 11 a bis 11 f, 12 und 14 Abs. 1 AbfG). Die Neuregelung der Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen hat an dieser Rechtslage nichts Grundlegendes geändert. Vielmehr ist die in § 5 a AbfG angelegte Unterscheidung zwischen Altölen, die einer Verwertung im Sinne des § 5 a Abs. 2 AbfG zugeführt werden, und solchen, die anderweit entsorgt werden, weiterhin bedeutsam. Entscheidend für die Anwendung des § 5 a Abs. 2 AbfG ist nämlich schon nach dessen Wortlaut allein, ob das Altöl einer Anlage zugeführt wird, deren immissionsschutzrechtliche Genehmigung die stoffliche oder thermische Verwertung dieses Altöls einschließt. Die Zuführung des Altöls zu einer derart genehmigten Anlage löst - unter der Geltung des alten wie des neuen Anlagenzulassungsrechts - die in § 5 a Abs. 2 AbfG vorgesehene Rechtsfolge aus.

Entgegen der Ansicht des Antragsgegners betrifft das Beschwerdeverfahren auch nicht mit Blick auf den gemeinschaftsrechtlichen Abfallbegriff "auslaufendes Recht". Selbst wenn alle Altöle als Abfall im Sinne von Art. 1 Buchst. a der Abfall-Rahmenrichtlinie 75/442/EWG in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG vom 18. März 1991, ABl Nr. L 78, S. 33 (vgl. auch Art. 2 Buchst. a der Abfallverbringungs-Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993, ABl Nr. L 30 vom 6. 2. 1993, S. 1) anzusehen wären, würde der in § 5 a AbfG vorgesehene differenzierte Umgang mit zu verwertenden und zu beseitigenden Altölen nicht gegenstandslos; allenfalls könnte sich die Frage nach einer Vereinbarkeit des § 5 a Abs. 2 AbfG mit dem einschlägigen Recht der EU stellen. Die im vorliegenden Zusammenhang interessierende Frage nach der Ausschöpfung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes bezüglich der Verwertung von Altölen erledigt sich durch diese europarechtliche Fragestellung nicht.

Bei einer begründeten Nichtvorlagebeschwerde hat das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 7 Satz 5 VwGOüber die Rechtsfrage zu entscheiden, zu deren Beantwortung das Normenkontrollgericht die Sache gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO hätte vorlegen müssen (dazu 1.). Da das Oberverwaltungsgericht die Rechtsfrage abweichend beantwortet hat und seine Entscheidung auf der Abweichung beruht, ist die Sache gemäß § 47 Abs. 7 Satz 6 VwGO zur erneuten Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (dazu 2.).

1. Der Bundesgesetzgeber hat mit § 5 a Abs. 2, § 11 Abs. 2 AbfG in Verbindung mit der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung - AbfRestÜberwV - vom 3. April 1990 (BGBl. I S. 648) sowie der Altölverordnung - AltölV - vom 27. Oktober 1987 (BGBl I S. 2335) die Überwachung der Altölverwertung abschließend geregelt, so daß insoweit kein Raum mehr für landesrechtliche Bestimmungen besteht.

Das Recht der Abfallentsorgung ist Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung von Bund und Ländern (Art. 74 Nr. 24 GG; vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 17. Januar 1991 - BVerwG 7 B 158.90 - DVBl 1991, 399). Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, "solange und soweit" der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht (Art. 72 Abs. 1 GG). Normiert eine bundesgesetzliche Regelung eine bestimmte Materie erschöpfend, folgt daraus eine Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber (vgl. BVerfGE 7, 342 (347)). Die Frage nach der abschließenden Ausschöpfung einer Kompetenz ist aufgrund einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normbereichs zu beantworten (vgl. BVerfGE 67, 299 (324) [BVerfG 09.10.1984 - 2 BvL 10/82] m. w. N.). Diese Würdigung ergibt, daß die oben genannten bundesrechtlichen Vorschriften entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts die Überwachung der Altölverwertung nicht "lückenhaft" mit der Folge regeln, daß der Landesgesetzgeber als Überwachungsmaßnahmen ausgestaltete Andienungspflichten in der Art erlassen könnte, wie sie Gegenstand der mit der Normenkontrolle zur Überprüfung gestellten Vorschrift des § 3 Nrn. 1 bis 4 und 7 bis 9 AndVO sind.

Nach der Auslegung der angegriffenen Regelung der Andienungsverordnung durch das Oberverwaltungsgericht soll die Andienungspflicht des Altölbesitzers sicherstellen, daß die Zentrale Stelle umfassend überprüfen kann, ob die vorgesehene Entsorgung rechtlich und tatsächlich in Betracht kommt. Dazu gehöre auch das Recht, Proben zu ziehen, Analysen aufzugeben und eine Vorbehandlung zu verlangen. Alle diese Befugnisse seien reine Überwachungsmaßnahmen. Mit diesem Inhalt bewegt sich die angegriffene Verordnung in dem bundesrechtlichen Bereich, der durch die Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung und die Altölverordnung geregelt ist. Die Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung enthält detaillierte Bestimmungen u. a. über das Einsammeln und Befördern von Abfällen (§§ 4 ff.), den Nachweis über die Zulässigkeit der vorgesehenen Entsorgung (§§ 8 ff.) und die Nachweisführung über entsorgte Abfälle (§§ 14 ff.). Sie ist auf die Ermächtigungsgrundlagen des § 11 Abs. 2 und 3 sowie § 12 Abs. 3 AbfG und damit auf Vorschriften gestützt, die auch auf Altöle Anwendung finden, die gemäß § 5 a Abs. 2 Satz 1 AbfG verwertet werden. Soweit es um die Entnahme von Proben und die Durchführung von Analyseverfahren geht, finden sich die bundesrechtlichen Regelungen in § 5 AltölV in Verbindung mit Anlage 1 zu dieser Verordnung; insoweit beruht die Altölverordnung auf der Ermächtigungsgrundlage des § 5 a Abs. 2 Satz 2 Nrn. 2 und 3 AbfG.

Allerdings nimmt § 2 Abs. 1 AbfRestÜberwV ausdrücklich die Geltung der Bestimmungen über den Entsorgungsnachweis (§ 5 Abs. 2 und §§ 8 bis 13 AbfRestÜberwV) und damit ein Kernstück der abfallrechtlichen Überwachung für die Altöle aus, die gemäß § 5 a Abs. 2 AbfG der Verwertung zugeführt werden. Zu Unrecht schließt das Oberwaltungsgericht daraus auf eine bundesrechtliche Regelungslücke, die durch den Landesgesetzgeber ausgefüllt werden dürfte. Es verkennt dabei, daß bei Erlaß der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung bereits bundesrechtliche Bestimmungen über den Nachweis der ordnungsgemäßen Verwertung von Altölen bestanden. In § 6 AltölV ist nämlich in Verbindung mit Anlage 2 zu dieser Verordnung im einzelnen geregelt, in welcher Weise Sammler und Beförderer von Altöl sowie bestimmte Untersuchungsstellen eine Erklärung über die Entsorgung von Altölen abgeben müssen. Aufgrund der durch § 5 a Abs. 2 AbfG begründeten Sonderstellung der zu verwertenden Altöle wollte der Verordnungsgeber der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung für diese Stoffe die schon bestehenden Spezialvorschriften über den Entsorgungsnachweis dieser Altöle beibehalten. Allein dies ist der Sinn des § 2 Abs. 1 AbfRestÜberwV, wie auch die Entstehungsgeschichte der Bestimmung deutlich macht (vgl. die Begründung im Verordnungsentwurf der Bundesregierung, BR-Drucks. 359/89, S. 82). Einen ähnlichen Regelungsgehalt weist auch die Vorschrift des § 2 Abs. 2 AbfRestÜberwV auf, die für die Rücknahme von Abfällen durch den Vertreiber die Entsorgungsnachweispflicht der §§ 8 bis 13 AbfRestÜberwV für unanwendbar erklärt, sofern in einer Rechtsverordnung nach § 14 Abs. 1 Nr. 3 AbfG die Verwendung anderer, geeigneter Nachweise vorgesehen wird. Aus der Unanwendbarkeit der §§ 8 bis 13 AbfRestÜberwV folgt übrigens, daß sich die streitige Andienungsverordnung des Antragsgegners, soweit sie Altöle zur Verwertung betrifft, nicht auf die neben § 6 Abs. 2 und § 8 NAbfG angegebene Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 10 AbfRestÜberwV stützen kann.

Mit der Altölverordnung, insbesondere deren §§ 5 und 6, sowie den sie ergänzenden, in ihrer Geltung nicht durch § 2 Abs. 1 AbfRestÜberwV ausgeschlossenen Vorschriften der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung liegt damit in Ausführung der im Abfallgesetz enthaltenen einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen ein so detailliertes bundesrechtliches Regelungswerk für die Überwachung der Altölverwertung im Sinne von § 5 a Abs. 2 AbfG vor, daß daraus der Wille des Bundesgesetzgebers deutlich wird, die betreffende Materie abschließend zu normieren. Speziell für die Übertragung von Überwachungsaufgaben auf eine zentrale Stelle macht der Ausschluß der Geltung von § 9 Abs. 10 AbfRestÜberwV zusätzlich deutlich, daß den Ländern insoweit keine Regelungskompetenz zusteht. Daß die bundesrechtliche Normierung der Überwachung der Altölverwertung aus der Sicht eines Landes verbesserungsbedürftig und eine Andienungspflicht für zu verwertende Altöle rechtspolitisch zweckmäßig sein mag, führt nicht zu einer Aufhebung der Sperrwirkung; in derartigen Fällen ist es Sache des Bundesgesetzgebers, erforderlichenfalls Abhilfe zu schaffen (vgl. dazu BVerfGE 36, 193 (211 f.) [BVerfG 28.11.1973 - 2 BvL 42/71]; zur Sperrwirkung des § 11 AbfG vgl. auch BayVerfGH, DVBl 1990, 692 (696)).

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der abweichenden Beantwortung der vorgelegten Rechtsfrage. Deshalb ist die Sache gemäß § 47 Abs. 7 Satz 6 VwGO zurückzuverweisen, um dem Oberverwaltungsgericht Gelegenheit zu geben, unter Aufhebung seines Urteils neu zu entscheiden. Soweit es für die Überprüfung der angegriffenen Bestimmungen der Andienungsverordnung auf die Gültigkeit der zugrundeliegenden Ermächtigungsvorschrift des § 8 Nr. 4 NAbfG ankommt, wird das Oberverwaltungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen haben, wenn es die genannte Vorschrift für unvereinbar mit dem Abfallrecht des Bundes hält (vgl. BVerfGE 30, 227 (240 f.); 48, 29 (35); 75, 166 (175)).