Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.06.1994, Az.: BVerwG 7 C 19/93

Das Verwaltungsgericht hat unter Verletzung revisiblen Rechts der Klage stattgegeben. Der Kläger hat weder nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen (Vermögensgesetz - VermG) noch nach anderen Rechtsvorschriften einen Anspruch auf Rückabwicklung der fehlgeschlagenen Enteignung.

Der Kläger kann die Rückübertragung des Grundstücks nicht nach § 2 Abs. 1 Satz 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 VermG verlangen; denn die Enteignung zum Zweck eines Schulhausbaus war keine Maßnahme im Sinne des § 1 VermG. Wie der erkennende Senat in seinen Urteilen vom 24. März 1994 - BVerwGE 95, 284 - und BVerwGE 95, 289 - entschieden hat, werden Enteignungen nach dem Aufbaugesetz und dem Baulandgesetz der DDR nicht von den Tatbeständen des § 1 Abs. 1 Buchst. a und b VermG erfaßt. Die in diesen Urteilen angesprochenen möglichen Ausnahmen von dieser Regel sind in dem hier zu entscheidenden Fall ersichtlich nicht gegeben. Ebensowenig sind andere in § 1 VermG aufgeführte Schädigungstatbestände erfüllt; insbesondere gibt es keine Anhaltspunkte für das Vorliegen unlauterer Machenschaften (§ 1 Abs. 3 VermG).

Damit sind grundsätzlich auch alle denkbaren Rückübertragungsansprüche auf der Grundlage anderer Rechtsvorschriften ausgeschlossen. Denn das Vermögensgesetz regelt abschließend, unter welchen Voraussetzungen Enteignungen durch staatliche Stellen der DDR rückgängig gemacht werden können. Dieses Gesetz will im Anschluß an die zum Bestandteil des Einigungsvertrages - EV - gewordene (vgl. Art. 41 EV) Gemeinsame Erklärung der beiden deutschen Regierungen zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 (Anlage III zum Einigungsvertrag) solche dem Staat DDR zuzurechnenden vermögensentziehenden oder vermögensbeeinträchtigenden Unrechtsmaßnahmen wiedergutmachen, die auf die Teilung Deutschlands oder auf bestimmte teilungsunabhängige Erscheinungen des Staats- und Gesellschaftssystems der DDR zurückgehen und die dem Gesetzgeber aus rechtsstaatlicher Sicht als nicht hinnehmbar erschienen sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 24. März 1994 a.a.O.; Urteil vom 29. April 1994 - BVerwGE 96, 8; vgl. ferner BVerfGE 84, 90 (126)). Das Vermögensgesetz setzt damit die Vorschrift des Art. 19 Satz 2 EV um, nach der vor dem Wirksamwerden des Beitritts ergangene Verwaltungsakte der DDR aufgehoben werden können, wenn sie mit rechtsstaatlichen Grundsätzen oder mit den Regelungen des Einigungsvertrages unvereinbar sind.

Demgegenüber sollen alle anderen, nicht unter § 1 VermG fallenden Maßnahmen, die zu Vermögensverlusten geführt haben, entsprechend der Grundregel des Art. 19 Satz 1 EV wirksam bleiben. Denn ungeachtet der scheinbar weiten Formulierung in Eckwert Nr. 3 der Gemeinsamen Erklärung vom 15. Juni 1990 wollten die beiden deutschen Staaten aus Anlaß der Herstellung der Einheit Deutschlands nicht etwa nachträglich einen Zustand schaffen, der bestünde, wenn in der DDR eine Rechts- und Eigentumsordnung ähnlich der in der Bundesrepublik Deutschland geltenden in Kraft gewesen wäre. Vielmehr gehen der Einigungsvertrag und die zu seinem Bestandteil gewordene Gemeinsame Erklärung vom 15. Juni 1990 grundsätzlich von den in vierzig Jahren DDR-Geschichte gewachsenen Tatsachen aus und wollen nur solche vermögensrechtlichen Vorgänge einer Revision unterziehen, die die beiden vertragsschließenden Staaten als nicht weiter hinnehmbares besonderes Unrecht angesehen haben (vgl. die Erläuterungen der Bundesregierung zum VermG i. d. F. des Einigungsvertrages, BT-Drucks. 11/7831 S. 1). Dafür wurde ein Regelwerk in Gestalt des Vermögensgesetzes und des Investitionsgesetzes (später Investitionsvorranggesetz) geschaffen, das einerseits die Voraussetzungen für die Rückübertragungsansprüche präzisiert und andererseits die Konflikte lösen will, die bei der Rückgabe von Vermögenswerten an die früheren Berechtigten auftreten können. Dies sind insbesondere die Vorschriften über den Ausschluß der Rückübertragung (§§ 4, 5 VermG), die Rechtsverhältnisse zwischen Rückübertragungsberechtigten und Dritten (§§ 16 ff. VermG) sowie die Vorschriften des Investitions(vorrang)gesetzes über den Vorrang bestimmter Investitionen Dritter vor einer Rückübertragung an den früheren Rechtsinhaber. Dieses aufeinander abgestimmte System von anspruchsbegründenden und anspruchsausschließenden Umständen würde grundlegend gestört, wenn die Rückübertragung rechtsstaatswidrig entzogener Vermögenswerte auch auf andere Rechtsgrundlagen gestützt werden könnte.

Die Ausschlußwirkung des Vermögensgesetzes betrifft auch Enteignungen nach dem Aufbaugesetz oder dem Baulandgesetz, die ihr Ziel nicht erreicht haben, weil der mit ihnen verfolgte Gemeinwohlzweck nicht verwirklicht worden ist. Dies gilt jedenfalls für diejenigen Fälle, in denen der Enteignungszweck noch vor dem Beitritt der DDR endgültig verfehlt wurde. Weder das Aufbaugesetz noch das Baulandgesetz noch andere Rechtsvorschriften der DDR gewährten einen etwa dem § 102 BauGB vergleichbaren Anspruch auf Rückübereignung bei Verfehlung oder Fortfall des Enteignungszwecks. Auch unmittelbar aus Art. 16 der Verfassung der DDR vom 6. April 1968 in der Fassung vom 7. Oktober 1974 (GBl. I S. 432) konnte entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ein solcher Anspruch nicht hergeleitet werden. Der Rechtsordnung der DDR waren Grundrechte als verfassungsverbürgte subjektive Rechte des Bürgers gegenüber dem Staat fremd, so daß die vom Verwaltungsgericht unter Hinweis auf den Wortlaut gezogene Parallele zu Art. 14 GG fehlgeht.

Mit Wirksamkeit der Enteignung war also in diesen Fällen der Vermögenswert mangels eines "Rückübereignungsvorbehalts" unwiederbringlich verloren. Diese Rechtslage stand allerdings in Widerspruch zur Verfassungsordnung des Grundgesetzes, insbesondere zur Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, aus der ein Rückerwerbsrecht des früheren Eigentümers folgt, wenn der Zweck der Enteignung nicht verwirklicht wird (BVerfGE 38, 175). Der Gesetzgeber hat diese vorgefundene rechtliche Situation aber nicht als rechtsstaatlich unannehmbar und damit wiedergutmachungsbedürftig angesehen und hat deshalb keinen entsprechenden Schädigungstatbestand in § 1 VermG aufgenommen. Dies ist verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 14 Abs. 1 GG um so unbedenklicher, als der frühere Eigentümer bei Inkrafttreten des Grundgesetzes im Beitrittsgebiet keinerlei Rechtsposition mehr innehatte; davon abgesehen ist diese Entscheidung des Gesetzgebers verfassungsrechtlich durch Art. 143 Abs. 3 GG abgesichert.

Dagegen greift die Ausschlußwirkung des Vermögensgesetzes in solchen Fällen nicht, in denen sich - wie hier - erst nach dem Beitritt der DDR ergibt, daß der Zweck einer Enteignung nach dem Aufbaugesetz oder dem Baulandgesetz endgültig nicht verwirklicht wird. Hierbei geht es nicht wie beim Regelungsgegenstand des Vermögensgesetzes um die Wiedergutmachung von Unrechtsmaßnahmen oder die nachträgliche Einräumung eines von der Rechtsordnung der DDR rechtsstaatswidrig vorenthaltenen Anspruchs. Denn allein mit einer von den staatlichen Stellen der DDR beschlossenen städtebaulichen Enteignung verbindet sich im allgemeinen kein Unrechtsvorwurf, wie der hier zugrundeliegende Sachverhalt besonders deutlich zeigt. Vielmehr geht es um die Frage, ob der Enteignungsbegünstigte den zu Gemeinwohlzwecken enteigneten Vermögenswert auch dann soll behalten dürfen, wenn der bislang nicht verwirklichte Zweck erst unter der Geltung der Verfassungsordnung des Grundgesetzes entfallen ist und damit erst zu diesem Zeitpunkt die tatsächlichen Voraussetzungen für eine mögliche Rückübertragung entstanden sein können. Aus den nachfolgenden Gründen sieht die Rechtsordnung aber auch in derartigen Fällen kein Rückerwerbsrecht vor.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm obliegenden umfassenden Prüfung des geltend gemachten Rückübertragungsanspruchs (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG) einen Anspruch des Klägers aus § 102 BauGB verneint. Diese Vorschrift konkretisiert für den Bereich des Städtebaurechts das aus Art. 14 Abs. 1 GG herzuleitende Rückerwerbsrecht bei zweckverfehlter Enteignung (BVerfGE 38, 175). Der Gesetzgeber hat damit im Rahmen seines Auftrags, Inhalt und Schranken des Eigentums durch Gesetz zu bestimmen (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG), eine abschließende einfachgesetzliche Regelung der städtebaulichen "Rückenteignung" getroffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 4 C 29.88 - NJW 1990, 2400). § 102 BBauG/BauGB betrifft zunächst alle auf der Grundlage des Bundesbaugesetzes bzw. des Baugesetzbuchs erfolgten Enteignungen.

Darüber hinaus erstreckt sich sein Geltungsanspruch auch auf bestimmte Altfälle von Enteignungen aus der Zeit vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341). Ausdrücklich entschieden hat das Bundesverwaltungsgericht dies für Sachverhalte, in denen der Enteignungszweck erst nach Inkrafttreten des § 102 BBauG verfehlt worden ist (vgl. Urteil vom 15. Dezember 1989, a.a.O.). Es kann offenbleiben, ob diese Rechtsprechung auch auf Fälle vorher eingetretener Zweckverfehlungen auszudehnen wäre. Jedenfalls ist § 102 BBauG/BauGB nur auf solche Altfälle anzuwenden, in denen der enteignete frühere Eigentümer bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes aufgrund der seinerzeit maßgebenden Enteignungsvorschriften ein Rückerwerbsrecht bei Verfehlung des Enteignungszwecks geltend machen konnte. § 186 Abs. 1 Satz 1 BBauG 1960 hat nämlich alle bis dahin geltenden enteignungsrechtlichen Vorschriften einschließlich etwaiger Regelungen über Rückenteignungen aufgehoben. Das Bundesbaugesetz wollte aber die davon betroffenen früheren Eigentümer einerseits nicht schlechterstellen, ihnen also ein bislang vorgesehenes Rückerwerbsrecht erhalten, sie aber andererseits gegenüber den Neufällen auch nicht besserstellen und sie deshalb grundsätzlich den Modalitäten des § 102 BBauG/BauGB, beispielsweise hinsichtlich der Antragsfristen, unterwerfen (vgl. im einzelnen BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989, a.a.O. S. 2401 f.).

Über diese Altfälle hinaus ist § 102 BBauG/BauGB ferner auf solche vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes erfolgten städtebaulichen Enteignungsvorgänge zu erstrecken, für die ein einfachgesetzlicher Anspruch auf Rückübereignung nicht vorgesehen war, in denen aber der frühere Eigentümer ein verfassungsunmittelbares Rückerwerbsrecht geltend machen konnte, weil das Eigentum zu einem Zeitpunkt entzogen wurde, in dem es bereits durch Art. 14 GG geschützt war. Die Ermächtigung des Art. 14 Abs. 3 GG zu Enteignungen soll die Möglichkeit schaffen, ein dem Wohl der Allgemeinheit dienendes Vorhaben zu verwirklichen. Wird das beabsichtigte Vorhaben nicht ausgeführt oder der enteignete Vermögenswert hierzu nicht benötigt, so entfällt die aus Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG herzuleitende Legitimation für den Zugriff auf das Privateigentum und damit auch der Rechtsgrund für den Eigentumserwerb durch den Enteignungsbegünstigten (vgl. BVerfGE 38, 175 (180 f.); BVerwG, Beschluß vom 11. November 1993 - BVerwG 7 B 180.93 - NJW 1994, 1479). Der Enteignete ist von Verfassungs wegen berechtigt, die Rückabwicklung des rechtsgrundlos gewordenen Erwerbs zu verlangen.

Aus dem Gesagten ergibt sich, daß die auf eine andere rechtliche Situation zugeschnittene Vorschrift des § 102 BauGB keine Anwendung auf Enteignungen nach dem Aufbaugesetz und dem Baulandgesetz der DDR finden kann, und zwar auch dann nicht, wenn der noch nicht verwirklichte Enteignungszweck erst nach Inkrafttreten des Baugesetzbuchs im Beitrittsgebiet endgültig entfallen ist. Rückerwerbsrechte, die das Baugesetzbuch hätte aufrechterhalten wollen, kannte - wie bereits ausgeführt - das DDR-Recht nicht. Ebensowenig gebietet eine verfassungskonforme Auslegung die Erstreckung des § 102 BauGB auf die in Rede stehenden Sachverhalte. Denn das Eigentum stand zum Zeitpunkt seiner Entziehung nicht unter dem Schutz des Art. 14 GG und der in seinem Absatz 1 Satz 1 enthaltenen Bestandsgarantie. Die Gewährleistung des Eigentums in Art. 14 GG verpflichtet den Gesetzgeber nicht, bei derartigen abgeschlossenen Enteignungsvorgängen, die außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes erfolgt sind und deshalb der Staatsgewalt der Bundesrepublik Deutschland nicht zugerechnet werden können, nachträglich einen Anspruch auf Rückerwerb des bereits endgültig entzogenen Eigentums zu schaffen.

Da § 102 BauGB, wie dargelegt, eine abschließende Regelung über die Rückabwicklung fehlgeschlagener städtebaulicher Enteignungen darstellt, kommen andere Rechtsgrundlagen für den geltend gemachten Anspruch, etwa die Vorschriften über den Widerruf rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakte (vgl. Art. 19 Satz 3 EV, § 49 Abs. 2 ThürVwVfG), nicht in Betracht.