Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.06.1994, Az.: BVerwG 8 C 24/92

Die Parteien streiten in der Sache ausschließlich über die Höhe des von der Klägerin im Wege der Kostenspaltung verlangten Erschließungsteilbeitrags; im Hinblick auf die Teilbeitragspflicht dem Grunde nach ist für durchgreifende Bedenken auch nichts ersichtlich. Das Berufungsgericht hat die Klageabweisung des Verwaltungsgerichts mit der Begründung bestätigt, die Beklagte habe die südlich an die Anbaustraße N.-Weg angrenzenden, in einem ausgewiesenen Gewerbegebiet gelegenen Grundstücke mit Rücksicht auf das insoweit vom Bebauungsplan Nr. 475 angeordnete Zu- und Abfahrverbot zu Recht bei der Verteilung des für die Herstellung der abgerechneten Teileinrichtungen dieser beitragsfähigen Erschließungsanlage entstandenen umlagefähigen Erschließungsaufwands unberücksichtigt gelassen. Das ist weder hinsichtlich der Grundstücke N.-Weg 13/15 und 17 noch hinsichtlich des Grundstücks N.-Weg 5 mit Bundesrecht vereinbar. Welche Auswirkungen die Einbeziehung dieser drei Grundstücke in den Kreis der vom N.-Weg im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossenen Grundstücke im einzelnen auf die Höhe des auf das Grundstück der Klägerin entfallenden Erschließungsteilbeitrags hat, läßt sich auf der Grundlage der bisherigen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht sagen. Dem wird das Berufungsgericht im Rahmen seiner erneuten Verhandlung und Entscheidung nachzugehen haben.

1. Das Berufungsgericht behandelt zunächst die beiden Grundstücke N.-Weg 13/15 und 17. Insoweit stellt es fest, auf beiden Grundstücken sei eine Zufahrt zum N.-Weg angelegt worden, die nach wie vor für gewerbliche Zwecke genutzt werde. Der Ansicht des Berufungsgerichts, diese Grundstücke seien gleichwohl nicht durch den N.-Weg im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen, kann auf der Grundlage seiner übrigen tatsächlichen Feststellungen nicht gefolgt werden.

a) In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa BVerwGE 88, 70 (72)) geht das Berufungsgericht davon aus, bei - wie hier - Anbaustraßen (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) knüpfe das erschließungsbeitragsrechtliche Erschlossensein im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB grundsätzlich mit der Folge an das bebauungsrechtliche Erschlossensein (§§ 30 ff. BauGB) an, daß die Frage, welche Form der Erreichbarkeit eines Grundstücks - eine Erreichbarkeit lediglich für Fußgänger (Zugang), eine Erreichbarkeit in Gestalt der Möglichkeit, mit Personen- und Versorgungsfahrzeugen auf der Fahrbahn der Straße bis zur Höhe des Grundstücks zu fahren und es von da ab ggf. über einen Geh- und/oder Radweg betreten zu können, oder eine Erreichbarkeit in Gestalt der Möglichkeit, auf das Grundstück mit Kraftfahrzeugen herauffahren zu können - für dessen erschließungsbeitragsrechtliches Erschlossensein erforderlich ist, wesentlich eine bebauungsrechtliche Frage ist. Mit Recht führt das Berufungsgericht ferner aus, lediglich für den Fall, daß das Bebauungsrecht eine bestimmte planungsrechtlich erlaubte Nutzung eines Grundstücks davon abhängig mache, daß mit Kraftfahrzeugen aller Art auf das Grundstück heraufgefahren werden darf, setze das erschließungsbeitragsrechtliche Erschlossensein eine Erreichbarkeit in Gestalt einer Möglichkeit voraus, auf das Grundstück herauffahren zu dürfen. Im Anschluß daran legt das Berufungsgericht den einschlägigen Bebauungsplan Nr. 475 aus und kommt zu dem Ergebnis, für die plangemäße Erschließung der südlich an den N.-Weg angrenzenden, in einem sogenannten gegliederten Gewerbegebiet gelegenen Grundstücke sei mit Blick auf deren zulässige gewerbliche Nutzung eine Erreichbarkeit in Form eines Herauffahrenkönnens erforderlich. Dagegen ist bundesrechtlich nichts zu erinnern.

In Anwendung und Auslegung des Bebauungsplans Nr. 475 erkennt das Berufungsgericht, vom N.-Weg aus dürfe nicht auf die südlich angrenzenden Grundstücke gefahren werden; das in diesem Bebauungsplan festgesetzte Zu- und Abfahrverbot lasse ein Herauffahren auf diese Grundstücke nicht zu, Bedenken gegen die Anordnung eines derartigen Verbots bestünden nicht. Das ist ebenfalls bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Festsetzungen eines Bebauungsplans über den Anschluß der Grundstücke an die Verkehrsflächen können (auch) negativ durch Anschlußverbote (hier: Zu- und Abfahrverbot zum N.-Weg) getroffen werden (vgl. u. a. Urteil vom 26. November 1976 - BVerwG 4 C 36.74 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 17 S. 1 (3 ff.)). Vor diesem Hintergrund ist dem Berufungsgericht in der Annahme beizupflichten, die Grundstücke südlich des N.-Wegs seien in bezug auf ihre zulässige gewerbliche Nutzung durch diese Straße nicht bebauungsrechtlich erschlossen und unter diesem Blickwinkel fehle es ihnen auch an dem erschließungsbeitragsrechtlichen Erschlossensein.

b) Zutreffend nimmt das Berufungsgericht sodann an, hinsichtlich des Erschlossenseins der Grundstücke N.-Weg 13/15 und 17 müsse es mit dieser bebauungsrechtlichen Betrachtungsweise nicht sein Bewenden haben. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u. a. BVerwGE 88, 70 (72) m. w. N.) wird das erschließungsbeitragsrechtliche Erschlossensein (lediglich) "wesentlich" von dem bebauungsrechtlichen Erschlossensein bestimmt. Das bezeichnet die Regel und läßt die Möglichkeit offen, daß im Einzelfall - d. h. namentlich mit Blick auf ein einzelnes Grundstück - ausnahmsweise eine abweichende Betrachtungsweise geboten sein kann, wenn dies der Interessenlage nach angezeigt erscheint, die sich hinter gerade (und ausschließlich) dem Erschlossensein als Anknüpfungsmerkmal für die Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands verbirgt. Bezogen auf diese Interessenlage lautet die hinter dem Markmal "erschlossen" stehende Frage, ob es gemessen an den durch die Herstellung einer Anlage ausgelösten Vorteilen, gerechtfertigt ist, bestimmte Grundstücke (oder nur eines) bei einem Vergleich mit den anderen in Betracht kommenden Grundstücken (endgültig) von jeder Belastung mit der Folge freizustellen, daß der Ausfall diesen anderen Grundstücken zuzuschreiben ist (vgl. Weyreuther in: Festschrift für Werner Ernst, S. 519 ff. (531)). Betroffen von der Beantwortung dieser Frage sind - da die Höhe des umlagefähigen Aufwands feststeht - nicht nur die (Eigentümer bzw. Erbbauberechtigten der) Grundstücke, die bei der Aufwandsverteilung unberücksichtigt bleiben sollen, sondern auch die (Eigentümer bzw. Erbbauberechtigten der) übrigen Grundstücke, d. h. die Grundstücke, die schon allein auf der Grundlage einer bebauungsrechtlich orientierten Betrachtungsweise erschlossen sind. Für sie nämlich wirkt es sich beitragserhöhend oder beitragsmindernd aus, wenn der Kreis der einbezogenen Grundstücke kleiner oder größer ist. Deshalb ist für die Beantwortung der Frage nach dem Erschlossensein im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB im Einzelfall ausnahmsweise über das Bebauungsrecht hinausgehend "ausschlaggebend darauf abzustellen, ob die Eigentümer der übrigen Grundstücke nach den bestehenden Verhältnissen schutzwürdig erwarten können", daß auch die Grundstücke, deren Erschlossensein auf der Grundlage einzig der bebauungsrechtlichen Situation zu verneinen ist, "in den Kreis der erschlossenen Grundstücke einbezogen werden müssen und sich so die Beitragsbelastung dieser übrigen Grundstücke vermindert" (Urteil vom 23. März 1984 - BVerwG 8 C 65.82 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 42 S. 19 (23)).

Das Berufungsgericht stellt hinsichtlich der Grundstücke N.-Weg 13/15 und 17 fest, deren Eigentümer hätten Anfang der siebziger Jahre noch heute bestehende Zufahrten auf ihren Grundstücken zum N.-Weg angelegt. Diese Eigentümer hätten seinerzeit, d. h. vor Herstellung der F. Straße im Jahre 1983, einzig des - schon damals angelegten, aber noch nicht endgültig fertiggestellten - N.-Wegs wegen ihre Grundstücke bebauen und gewerblich nutzen können. Bis 1983 und damit noch zehn Jahre nach Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 475 im April 1973 hätten sie einen Rechtsanspruch auf Benutzung ihrer Zufahrten und auf Inanspruchnahme des N.-Wegs von ihren Grundstücken aus gehabt. In den folgenden Jahren bis zum Entstehen der sachlichen Erschließungsteilbeitragspflichten im Jahre 1987 (und darüber hinaus noch bis heute) sei der N.-Weg von diesen Grundstücken aus weiterhin über die bestehenden Zufahrten u. a. für Lastkraftwagen, Lieferfahrzeuge usw. und damit in einem Umfang in Anspruch genommen worden, der die Inanspruchnahme der Straße übersteige, die von den der Wohnnutzung vorbehaltenen Grundstücken nördlich des N.-Wegs aus ausgelöst werde. Vor diesem Hintergrund drängt sich der vom Berufungsgericht im Ergebnis gezogene Schluß auf, diese tatsächlichen Gegebenheiten seien geeignet, die Erwartung der Eigentümer der nördlich an den N.-Weg angrenzenden (Wohn-)Grundstücke zu begründen, die beiden in Rede stehenden Grundstücke seien bei der Verteilung des für die Herstellung der abgerechneten Teileinrichtungen des N.-Wegs entstandenen umlagefähigen Aufwands zu beteiligen.

Allerdings - so führt das Berufungsgericht weiter aus - sei diese Erwartung nicht schutzwürdig, und daran scheitere letztlich die Annahme des Erschlossenseins der Grundstücke N.-Weg 13/15 und 17. Seit der Herstellung der diese Grundstücke rückwärtig erschließenden F.-Straße im Jahre 1983 entbehre die weitere Benutzung der Zufahrten jeglicher rechtlicher Grundlage. Die Nutzung dieser Zufahrten sowie die über diese Zufahrten ausgelöste Inanspruchnahme des N.-Wegs seien seither bauplanungs- und bauordnungsrechtlich nicht mehr zulässig und müßten aus diesem Grunde erschließungsbeitragsrechtlich unberücksichtigt bleiben. Dieser Würdigung kann nicht zugestimmt werden.

Auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen bestehen aus bundesrechtlicher Sicht gegen die dargestellten bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Annahmen des Berufungsgerichts keine durchgreifenden Bedenken. Zuzugestehen ist dem Berufungsgericht auch, daß die Rechtswidrigkeit der Benutzung einer angelegten Zufahrt und in der Folge der Inanspruchnahme einer Straße für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit der Erwartung der übrigen Grundstückseigentümer von Bedeutung sein kann, ein oder gar mehrere durch eine bestehende Zufahrt mit der Erschließungsstraße verbundene Grundstücke seien ungeachtet ihres mangelnden bebauungsrechtlichen Erschlossenseins anteilig mit Kosten für die Herstellung der auch von ihnen aus benutzten Erschließungsanlage zu belasten. Das trifft jedoch nur dann ausnahmsweise zu, wenn diese Rechtswidrigkeit offensichtlich ist und deshalb das Entstehen einer entsprechenden schutzwürdigen Erwartung ausschließt. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts geben nichts her, was die Ansicht stützen könnte, ein solcher Ausnahmefall sei hier gegeben.

Die in Rede stehende Erwartung der übrigen Grundstückseigentümer knüpft typischerweise an tatsächliche Gegebenheiten an; diese Grundstückseigentümer sehen, daß von einem bestimmten Grundstück - wie etwa hier vom Grundstück N.-Weg 13/15 - aus die Erschließungsstraße in einem Umfang in Anspruch genommen wird, der der Inanspruchnahme von anderen - rechtlich zweifelsfrei - erschlossenen Grundstücken aus entspricht oder sie gar übersteigt und damit diesem Grundstück bzw. dessen Eigentümer ein nennenswerter, auf dieser Inanspruchnahme beruhender Vorteil zuwächst. Ob die Inanspruchnahme rechtmäßig erfolgt, entzieht sich regelmäßig der Betrachtung der betreffenden Grundeigentümer. Der Inhalt eines Bebauungsplans ist in diesem Zusammenhang schon deshalb unergiebig, weil ihm hinsichtlich beispielsweie einer Zufahrt, die entgegen einem von ihm angeordneten Zu- und Abfahrtverbot tatsächlich besteht, nicht zu entnehmen ist, ob ihre Anlegung etwa im Wege einer Befreiung genehmigt worden ist oder auf einen entsprechenden Antrag hin genehmigt würde. Grundsätzlich können deshalb die übrigen Beitragspflichtigen die Einbeziehung des bzw. der weiteren Grundstücke schutzwürdig erwarten, wenn es die "Beziehung, in der sie zur Erschließungsanlage stehen, rechtfertigt, dem Eigentümer Kosten der Erschließung" anzulasten (Urteil vom 3. Juni 1971 - BVerwG 4 C 10.70 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 40 S. 24 (25)). Das ist mit Rücksicht vor allem auf die langjährige und intensive Inanspruchnahme des N.-Wegs von den Grundstücken N.-Weg 13/15 und 17 aus bei diesen Grundstücken anzunehmen.

Ohne Belang ist hier die Frage, ob die Grundstücke N.-Weg 13/15 und 17 gemäß § 133 Abs. 1 BauGB der Beitragspflicht für den N.-Weg unterliegen. Zwar hat sich die Prüfung, ob ein Grundstück durch eine bestimmte beitragsfähige Erschließungsanlage im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen ist, auch darauf zu erstrecken, ob sich aufgrund der im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Erschließungs(teil)beitragspflichten bestehenden tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse die Annahme rechtfertigt, dieses Grundstück werde auch die Voraussetzungen des § 133 Abs. 1 BauGB erfüllen können (vgl. u. a. Urteil vom 14. Februar 1986 - BVerwG 8 C 115.84 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 95 S. 62 (63)). Wird nämlich ein Grundstück bei der Verteilung berücksichtigt, obgleich es nicht Gegenstand einer Beitragspflicht werden kann, muß die Gemeinde den sich so ergebenden Anteil des Aufwands zusätzlich tragen. Das entspricht grundsätzlich nicht der Interessenlage, die im Regelfall dadurch gekennzeichnet ist, daß die Gemeinde die ihr durch die Herstellung von beitragsfähigen Erschließungsanlagen entstandenen Kosten möglichst uneingeschränkt durch Beiträge auf die Eigentümer (Erbbauberechtigten) der im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossenen Grundstücke soll umlegen können und das, was von diesen Kosten endgültig zu ihren Lasten gehen soll, abschließend in den §§ 128 Abs. 3 (ausgeschlossene Kosten), 129 Abs. 1 Satz 1 (nicht erforderliche Aufwendungen), § 129 Abs. 1 Satz 3 (Gemeindeanteil) und § 135 Abs. 5 BauGB (Erlaß) bestimmt ist (vgl. u. a. Urteil vom 26. Februar 1993 - 8 C 35/92 (161)). Etwas anderes gilt indes, wenn ein etwaiger Ausfall Folge vor allem eines (Fehl-)Verhaltens der Gemeinde selbst ist (vgl. im Ergebnis ebenso zu Ausfällen, die auf einen gemeindlichen Planungsmangel zurückzuführen sind, Weyreuther, a.a.O., S. 533 f.). Trifft das zu, ist es interessengerecht, die übrigen erschlossenen Grundstücke durch eine Berücksichtigung des in Rede stehenden Grundstücks bei der Aufwandsverteilung zu entlasten und die Gemeinde für den Fall, daß dieses Grundstück ungeachtet seines Erschlossenseins nach § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht der Beitragspflicht unterliegen sollte, mit dem entsprechenden Ausfall zu belasten.

So liegen die Dinge nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hier. Danach hat die Beklagte die seit 1983 rechtswidrigen Zufahrten jahrelang geduldet, obwohl sie aufgrund zahlreicher Anträge der Eigentümer von nördlich an den N.-Weg angrenzenden Grundstücken bauaufsichtsbehördlich hätte einschreiten und das - nach Ansicht des Berufungsgerichts - nachbarschützende bauplanungsrechtliche Zu- und Abfahrverbot hätte durchsetzen müssen.

2. Hinsichtlich des Grundstücks N.-Weg 5 stellt das Berufungsgericht fest, dieses überwiegend als Betriebsgelände der Firma B. mit einer Zufahrt zur H.-Straße genutzte Grundstück sei u. a. mit einem zum N.-Weg ausgerichteten Wohnhaus bebaut, das über einen Zugang zu dieser Erschließungsanlage verfüge. Die Errichtung des Wohnhauses - als Wohnung für den Betriebsinhaber der Fa. B. - sei ebenso wie die Anlegung des Zugangs im Jahre 1972 genehmigt worden. Das Berufungsgericht meint, dieses Grundstück sei nicht durch den N.-Weg im Sinne des § 131 Abs. 1 BauGB erschlossen. Seine Nutzung zu Wohnzwecken stelle keine zulässige, sondem lediglich eine - aufgrund einer Ausnahme - zugelassene Nutzung dar. Der zwischen beiden Formen bestehende Wertigkeitsunterschied erlaube es, bei der Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands diejenige Nutzung, die durch eine Ausnahme, Befreiung oder den Bestandsschutz zusätzlich ermöglicht werde, unberücksichtigt zu lassen. Auch diese Auffassung verletzt Bundesrecht.

Richtig ist, daß - wie bereits gesagt - bei der Prüfung des Erschlossenseins im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB stets auch § 133 Abs. 1 BauGB zu beachten ist. Richtig ist ferner, daß nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 20. September 1974 - BVerwG 4 C 70.72 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 48 S. 41 (42 f.)) ein bebautes Grundstück, das etwa wegen seiner Außenbereichslage nicht mehr bebaut werden darf, nicht dadurch gemäß § 133 Abs. 1 BauGB beitragspflichtig wird, daß das auf ihm vorhandene Gebäude Bestandsschutz genießt; einem solchen Grundstück fehlt vielmehr die Bebaubarkeit mit der Folge, daß es schon bei § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB, d. h. bei der Aufwandsverteilung, unberücksichtigt zu bleiben hat. Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts trifft es jedoch nicht zu, daß unter dem Blickwinkel des § 133 Abs. 1 BauGB ein Grundstück, das mit einem (lediglich) Bestandsschutz genießenden Gebäude bebaut ist, einem Grundstück gleichzustellen ist, das (nur) mit besonderer Genehmigung (Dispens, Ausnahme) - hier mit einem Wohngebäude - bebaut worden ist. Denn anders als die erste Konstellation hebt die zweite Fallgestaltung auf eine zulässige Bebaubarkeit ab, die auch für die Zukunft besteht und deshalb § 133 Abs. 1 BauGB unterliegt. Das hat das Bundesverwaltungsgericht bereits im Urteil vom 20. September 1974 (a.a.O.) entschieden; daran ist festzuhalten.

Angesichts dessen ist ein Grundstück in einem Gewerbegebiet, das - wie hier - aufgrund einer Ausnahme (§ 8 Abs. 3 BauNVO) mit einem Wohngebäude bebaut worden ist, mit Blick auf § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB jedenfalls dann im Ansatz wie ein Grundstück in einem Wohngebiet zu behandeln, wenn es tatsächlich einen genehmigten Zugang zu der abgerechneten Anbaustraße hat. Denn zum einen ist diese Straße geeignet, dem Grundstück die verkehrsmäßige Erschließung zu vermitteln, die für seine Bebauung mit einem Wohngebäude erforderlich ist. Und zum anderen können die übrigen Grundstückseigentümer (hier: die Eigentümer der Grundstücke nördlich des N.-Wegs) wegen eines solchen Zugangs schutzwürdig die Einbeziehung des mit einem Wohngebäude bebauten Grundstücks erwarten, weil sich insoweit die Situation ihrer der Wohnnutzung dienenden Grundstücke nicht wesentlich von dem im Gewerbegebiet aufgrund einer Ausnahme mit einem Wohngebäude bebauten Grundstück unterscheidet.

Einzuräumen ist dem Berufungsgericht allerdings, daß sich die vom N.-Weg ausgelöste Erschließungswirkung nicht auf die gesamte Fläche des in Rede stehenden (Buch-)Grundstücks N.-Weg 5 erstreckt. Erschlossen im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist in diesem Einzelfall vielmehr lediglich die Teilfläche, die nach Maßgabe der tatsächlichen Umstände unter Berücksichtigung baurechtlicher Anforderungen dem errichteten Wohnhaus zuzuordnen ist.