Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 02.12.1993, Az.: BVerwG 3 C 42.91

I.

Der Kläger ist approbierter Tierarzt und betreibt eine tierärztliche Praxis in H.. Nach eigenen Angaben betreut er rund 150 Großbestände von Rindern und Schweinen im südlichen Schleswig-Holstein, die jeweils durchschnittlich 100 bis 150 Rinder beziehungsweise 2 000 Mastschweine halten. Zu diesem Zweck fahre er an zwei bis drei Tagen in der Woche zu den einzelnen Tierhaltern und besucht dabei im Durchschnitt etwa 7 bis 8 Betriebe an jedem Tag.

Am 22. Mai 1986 kontrollierten in Tetenhusen Beamte des beklagten Lebensmittel- und Veterinäruntersuchungsamts des Landes Schleswig-Holstein das Praxisfahrzeug des Klägers, der sich auf einer mehrtägigen Praxisfahrt befand, und stellten fest, daß der Kläger in seinem PKW neben tierärztlichen Instrumenten und Hilfsmitteln 110 verschiedene Fertigarzneimittel in ca. 1 200 Packungen oder Flaschen mit sich führte, die sich in sechs Kunststoffkästen mit Deckel, neun Styroporkästen, einem geschlossenen Metallbehälter und sechs Pappkartons mit zuklappbaren Deckeln befanden. Ein kleiner Teil der Medikamente war nicht in Transportbehältern untergebracht. Die mitgeführten Medikamente füllten das Fahrzeug des Klägers, dessen Rückbanklehne umgeklappt war, bis an das Dach und waren mit einer undurchsichtigen Plastikplane abgedeckt. Der rechte Vordersitz war entfernt worden; hier war das Fahrzeug bis zur Fensterunterkante mit Medikamenten beladen. Darüber war eine Wolldecke gebreitet. Diese Feststellungen führten zur Einleitung eines staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens gegen den Kläger wegen Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz.

Mit einer auf §§ 171, 173 des Landesverwaltungsgesetzes Schleswig-Holstein und § 69 Abs. 1 des Arzneimittelgesetzes gestützten Verfügung vom 26. März 1987 ordnete das beklagte Amt unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000 DM für jeden Fall der Nichtbefolgung gegenüber dem Kläger an:

"1.
In Ihrem Fahrzeug dürfen Arzneimittel nur in einem für die Außenpraxis erforderlichen Umfang mitgeführt und aufbewahrt werden. Der Umfang der mitgeführten Arzneimittel ist dabei auf einen Vorrat zu beschränken, wie er dem Ihrer tierärztlichen Praxis entsprechenden Tagesbedarf entspricht.

2.
Die in Ihrem Fahrzeug mitgeführten Arzneimittel sind in allseits geschlossenen Behältnissen unterzubringen, die Schutz bieten vor einer nachteiligen Beeinflussung der Arzneimittel, insbesondere durch Licht, Temperatur, Witterungseinflüsse und Verunreinigungen.

3.
Wärmeempfindliche Arzneimittel, wie z.B. Sera und Impfstoffe, dürfen in Ihrem Fahrzeug nur mitgeführt werden, wenn durch geeignete Maßnahmen sichergestellt ist, daß eine nachhaltige Beeinflussung durch Wärme nicht erfolgt."

Zur Begründung wurde ausgeführt: Der Kläger dürfe nach Sinn und Zweck der Ausnahmeregelung des § 9 Abs. 1 der Verordnung über tierärztliche Hausapotheken (TÄHAV) Medikamente nur in einem für die Außenpraxis erforderlichen Umfang in seinem Fahrzeug aufbewahren, der einem Tagesbedarf an Medikamenten in der Außenpraxis entspreche. Die vorgefundene Arzneimittelmenge gehe darüber weit hinaus. Das Aufbewahren von Arzneimitteln in diesem Umfang stelle sich als unzulässiges Nutzen eines Kraftfahrzeuges als Betriebsraum für eine tierärztliche Hausapotheke dar. Der Kläger habe auch gegen § 11 TÄHAV verstoßen, wonach Arzneimittel in der Außenpraxis nur in allseits geschlossenen Behältnissen mitgeführt werden dürften, die Schutz vor einer nachteiligen Beeinflussung böten, indem er einen Teil der mitgeführten Arzneimittel in offenen Pappkartons beziehungsweise frei im Fahrzeug mit sich geführt habe. Schließlich habe er gegen § 9 Abs. 3 TÄHAV verstoßen, indem er Impfstoffe in seinem Kraftfahrzeug längere Zeit außerhalb geeigneter Kühleinrichtungen aufbewahrt habe. Im Arzneibuch, dessen Vorschriften gemäß §§ 35, 39 der Tierimpfstoffverordnung für Sera und Impfstoffe in der tierärztlichen Hausapotheke entsprechend gelten, sei geregelt, daß Sera und Impfstoffe zwischen 2 Grad und 6 Grad C aufzubewahren seien.

Seinen Widerspruch gegen diese Verfügung begründete der Kläger im wesentlichen wie folgt: Das tätig gewordene Amt sei weder sachlich noch örtlich für die Kontrolle seines Fahrzeuges und den Erlaß der Ordnungsverfügung zuständig gewesen. Um eine Überwachung der tierärztlichen Hausapotheke gehe es nicht, weil sein Kraftfahrzeug kein Teil einer solchen sei und selbst wenn man das anders sehe, wäre für dessen Überwachung örtlich und sachlich die Hamburger Gesundheitsbehörde zuständig, da sich dort seine Praxis und die Betriebsräume seiner tierärztlichen Hausapotheke befänden. Die Verfügung sei auch in der Sache rechtswidrig, weil er nicht gegen das Arzneimittelgesetz verstoßen habe. Er habe nur Arzneimittel in dem für seine Außenpraxis erforderlichen Umfang mit sich geführt, wie er in der Praxis der tierärztlichen Betreuung von Tiergroßbeständen auf einer mehrtägigen Praxisfahrt notwendig sei. Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 2 und 3 TÄHAV könne nicht vorliegen, da sich diese Vorschriften nur auf Betriebsräume für tierärztliche Hausapotheken bezögen. Im übrigen habe er die Arzneimittel auch so aufbewahrt, daß ihre einwandfreie Beschaffenheit erhalten geblieben sei. Alle Fertigarzneimittel seien ordnungsgemäß verpackt, besonders temperaturempfindliche Arzneimittel, wie z.B. die Impfstoffe in den Original-Styroporkartons der jeweiligen Hersteller und unterwegs nachts in einer Kühlbox aufbewahrt worden. Nachts habe er sein Fahrzeug in einer Garage abgestellt, so daß die Arzneimittel vor dem Zugriff Unbefugter sicher gewesen seien.

Das beklagte Landesamt wies den Widerspruch mit der ergänzenden Begründung zurück: Die sachliche Zuständigkeit des Landesamtes ergebe sich aus der Arzneimittelüberwachungsstellen-Verordnung, wonach es als die für die Überwachung tierärztlicher Hausapotheken zuständige Stelle bestimmt sei. Der Betrieb der tierärztlichen Hausapotheke umfasse auch die Aufbewahrung und Abgabe von Tierarzneimitteln durch Tierärzte. Das Fahrzeug sei, soweit es zur Aufbewahrung von Arzneimitteln im Rahmen der Außenpraxis genutzt werde, der tierärztlichen Hausapotheke des Klägers und damit dem Zuständigkeitsbereich des Landesamtes zuzurechnen. Da der Tierarzt seinen Beruf überall dort ausübe, wo er tatsächlich tierärztliche Leistungen erbringe und die Aufbewahrung und Abgabe von Arneimitteln Teil der tierärztlichen Berufsausübung sei, obliege die Kontrolle seines Fahrzeugs, sofern er bei der Außenpraxis in Schleswig-Holstein angetroffen werde, der in Schleswig-Holstein für die Überwachung der tierärztlichen Hausapotheke zuständigen Behörde.

Der Kläger hat beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht Klage erhoben und ergänzend vorgebracht: Es sei verfahrensfehlerhaft, daß die Ziffer 2 der Anordnung lediglich den abstrakten Gesetzestext wiederhole. Die Anordnungen in Ziffer 1 und 3 der Verfügung seien zu unbestimmt, weil der Begriff der Beschränkung des Arzneimittelvorrats auf den Umfang des der tierärztlichen Praxis des Klägers entsprechenden Tagesbedarfs nicht erkennen lasse, welche Menge an mitgeführten Arzneimitteln die Behörde noch als therapeutisch erforderlich ansehe. Unbestimmt sei auch der Begriff der geeigneten Maßnahmen in Ziffer 3 der Verfügung, weil dieser Begriff nicht erkennen lasse, welche konkreten Maßnahmen er zur Erfüllung des Gebots zu treffen habe. Der kurzfristige Transport von Impfstoffen außerhalb geeigneter Kühleinrichtungen im Praxisfahrzeug eines Tierarztes sei nicht als unsachgemäße Lagerung anzusehen.

Der Kläger hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Der Beklagte hat auf die Begründung der angefochtenen Bescheide Bezug genommen und ergänzend ausgeführt: Die Verfügung sei entgegen der Ansicht des Klägers nicht zu unbestimmt. Eine weitergehende Konkretisierung der Gebote sei dem Amt nicht möglich gewesen, weil einzig der Kläger bestimmen könne, welche Arzneimittel er auf einer eintägigen Praxisfahrt benötige und auf welche Art und Weise er die ordnungsgemäße Aufbewahrung von Arzneimitteln in seinem Fahrzeug sicherstelle.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 16. März 1988 abgewiesen und ist in seiner Begründung im wesentlichen der Auffassung der Behörde gefolgt.

Gegen das Urteil hat der Kläger am 21. Juni 1988 beim Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein unter Wiederholung seines bisherigen Vorbringens Berufung eingelegt und beantragt,

Der Beklagte hat unter Ergänzung seiner Rechtsausführungen beantragt,

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung durch Urteil vom 20. November 1990 zurückgewiesen. In den Entscheidungsgründen hat es ausgeführt, daß das beklagte Amt zum Erlaß der angefochtenen Verfügung sachlich und örtlich zuständig sei, da es sich um eine Maßnahme im Rahmen der Überwachung der tierärztlichen Hausapotheke gehandelt habe. Der Kläger habe gegen § 9 Abs. 1 TÄHAV verstoßen, weil er in seinem Praxisfahrzeug Medikamente für eine mehrtägige Praxisfahrt mit sich geführt habe. Da aus der unsachgemäßen Lagerung von Arzneimitteln erhebliche Gesundheitsgefährdungen für Mensch und Tier entstehen könnten und die Aufbewahrung von Arzneimitteln im Praxisfahrzeug qualitativ mit der Aufbewahrung in der eigentlichen Hausapotheke nicht vergleichbar sei, müsse der "für die Außenpraxis erforderliche Umfang" so eng ausgelegt werden, daß die Arzneimittel abends grundsätzlich wieder in die eigentlich dafür vorgesehenen Betriebsräume verbracht werden müßten. Dadurch werde auch § 9 Abs. 2 TÄHAV Genüge getan, wonach die Medikamente für unbefugte nicht zugänglich sein sollten. Der Kläger habe auch gegen § 11 TÄHAV verstoßen. Die Arzneimittel hätten sich ausweislich der Feststellungen der Kontrolle teilweise in offenen Pappkartons, teilweise frei herumliegend im Praxisfahrzeug befunden. Auch ein Verstoß gegen § 39 der Tierimpfstoffverordnung liege vor. Das insoweit anwendbare Arzneibuch bestimme, daß Sera- und Impfstoffe zwischen 2 Grad und 6 Grad C aufzubewahren seien. Eine Unterbrechung der besonderen Lagerbedingungen sei allenfalls beim Transport von kurzer Dauer zulässig. Die Verfügung genüge dem Bestimmtheitsgrundsatz, weil aus dem gesamten Inhalt der Anordnung für den Kläger im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichend Klarheit gewonnen werden könne. Anhaltspunkte für Ermessensfehler seien nicht ersichtlich.

Auf die Beschwerde des Klägers hat der erkennende Senat die Revision zugelassen. Zur Begründung der Revision hat der Kläger noch vortragen: Das Berufungsgericht sei zu Unrecht von der sachlichen Zuständigkeit des Beklagten ausgegangen. Wenn der Tierarzt im Rahmen der Außenpraxis Arzneimittel abgebe, also von seinem Dispensierrecht Gebrauch mache, gehöre dies nicht zur tierärztlichen Hausapotheke, weil tierärztliches Dispensierrecht und tierärztliche Hausapotheke keine deckungsgleichen Begriffe seien. Die unbestimmte Verfügung sei auch im übrigen rechtswidrig; es komme nur darauf an, auch im Praxisfahrzeug die Vorschriften über die sachgemäße Lagerung von Arzneimitteln zu beachten, was er aber getan habe. Das vom Berufungsgericht für richtig gehaltene Verständnis des § 9 Abs. 1 Satz 3 TÄHAV sei auch mit dem Berufsbild des modernen überregional tätigen Tierarztes nicht vereinbar. Mehrtägige Praxisfahrten seien im tierärztlichen Berufsrecht nicht verboten. Auch einen Verstoß gegen § 11 TÄHAV habe er nicht begangen; vielmehr habe er die im Praxisfahrzeug mitgeführten Arzneimittel ordnungsgemäß so gelagert, daß sie vor nachteiligen Beeinflussungen angemessen geschützt gewesen seien. Das Auto selbst könne als ein weiteres "Behältnis" angesehen werden. Das Mitführen der Impfstoffe im Fahrzeug stelle sich als vorschriftsgemäßes kurzfristiges Transportieren von Impfstoffen dar, nicht aber als unsachgemäße Lagerung.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Der Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil und führt ergänzend aus, der klägerischen Rüge der fehlenden sachlichen Zuständigkeit der beklagten Behörde liege ein falsches Verständnis der tierärztlichen Hausapotheke zugrunde. Die Rüge der mangelnden Bestimmtheit der Verfügung sei nicht ordnungsgemäß begründet worden, weil der Kläger insoweit unzulässigerweise nur auf vorangegangene Schriftsätze verweise. Im übrigen sei die Auffassung des Klägers auch unzutreffend, weil die gegenüber dem Kläger getroffenen Anordnungen von diesem anhand objektiver Kriterien hinreichend konkretisiert werden könnten. Das vom Kläger gezeichnete Bild des überwiegend in der Außenpraxis tätigen Tierarztes widerspreche dem vom Gesetz vorausgesetzten Berufsbild des Tierarztes, der seinen Beruf im allgemeinen in seiner Praxis ausüben müsse. Auch deshalb sei eine restriktive Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 3 TÄHAV in dem Sinne notwendig, daß der Tierarzt nur einen Tagesbedarf an Arzneimitteln mit sich führen dürfe. Die restriktive Auslegung stelle auch keinen unzulässigen Eingriff in die tierärztliche Berufsausübung dar, weil das tierärztliche Dispensierrecht gerade nicht in den durch Art. 12 GG verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich des Tierarztberufes falle. Im übrigen wäre eine Einschränkung der tierärztlichen Berufsausübung aus Gründen der Gewährleistung einer effektiven Kontrolle der Einhaltung der Vorschriften über die tierärztliche Hausapotheke im Interesse des Gemeinwohles auch geboten. Die Rüge der fehlerhaften Annahme eines Verstoßes gegen § 11 TÄHAV richte sich gegen die Tatsachenfeststellung des Berufungsgerichts und sei als Verfahrensrüge unzulässig.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht tritt der Auffassung des Berufungsgerichts zur Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 TÄHAV bei, daß nur der Tagesbedarf eines in seinen Praxisräumen tätigen Tierarztes hätte mitgeführt werden dürfen. Dementsprechend sei auch die EG-Richtlinie zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Arzneimittel durch den Passus ergänzt worden, daß "das Gesamtsortiment und die Menge der Tierarzneimittel, die der Tierarzt mitführt, ... den für den täglichen Bedarf einer guten tierärztlichen Praxis erforderlichen Umfang nicht überschreiten" dürfe.

II.

Die zulässige Revision ist begründet.

Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), nämlich des § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG, der §§ 9 und 11 der Verordnung über tierärztliche Hausapotheken - TÄHAV - in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Mai 1985 (BGBl I S. 752) und des § 39 der Verordnung über Sera, Impfstoffe und Antigene nach dem Viehseuchengesetz - Impfstoffverordnung-Tiere - vom 2. Januar 1978 (BGBl I S. 15) sowie der landesrechtlichen, aber nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisiblen Vorschrift des § 108 Abs. 1 Landesverwaltungsgesetz von Schleswig-Holstein, der mit § 37 Abs. 1 VwVfGübereinstimmt; das Urteil stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hätte auf die Berufung des Klägers das verwaltungsgerichtliche Urteil ändern und die angefochtenen Bescheide des beklagten Amtes als rechtswidrig erkennen und aufheben müssen.

1.

Entgegen der Auffassung des Klägers verstößt die Annahme des Berufungsgerichts, das beklagte Lebensmittel- und Veterinäruntersuchungsamt des Landes Schleswig-Holstein sei für den Erlaß der angefochtenen Ordnungsverfügung sachlich zuständig, nicht gegen revisibles Recht. Die Länder führen das Arzneimittelgesetz als eigene Angelegenheit aus und regeln die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht das Arzneimittelgesetz die Zuständigkeit einer Bundesoberbehörde vorsieht (vgl. Art. 83, 84 Abs. 1 und 87 Abs. 3 Satz 1 GG, § 77 AMG). Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils, zu denen die ausdrückliche Bezugnahme auf den angefochtenen Bescheid gehört, ist die Ordnungsverfügung zum Zwecke der Überwachung des Verkehrs mit Tierarzneimitteln im Rahmen einer tierärztlichen Hausapotheke auf § 69 Abs. 1 AMG gestützt. Diese Überwachung ist nach der für den erkennenden Senat verbindlichen Auslegung des schleswig-holsteinischen Landesrechts durch das Berufungsgericht (§ 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO) dem beklagten Amt zugewiesen. Eine bundesrechtliche Rechtsvorschrift, die Überwachungsmaßnahmen nach § 69 AMG einer anderen Behörde zuordnet, ist nicht ersichtlich. Ob die auf § 69 AMG gestützte Verfügung von dieser Vorschrift und den Bestimmungen über die tierärztliche Hausapotheke gedeckt ist, ist keine Frage der sachlichen Zuständigkeit.

Die örtliche Zuständigkeit gründet sich auf § 31 Abs. 1 Nr. 2 Landesverwaltungsgesetz des Landes Schleswig-Holstein, der mit § 3 Abs. 1 Nr. 2 VwVfGübereinstimmt. Danach ist der Ort maßgeblich, an dem die Berufstätigkeit ausgeübt wird, nicht aber der Ort der Niederlassung. Die kritisierte Berufstätigkeit - die Aufbewahrung und das Mitführen von Tierarzneimitteln im PKW während einer mehrtägigen Praxisfahrt - wurde und wird in Schleswig-Holstein ausgeübt.

2.

Zu Recht sehen die Instanzgerichte und das beklagte Amt die Rechtsgrundlage für Maßnahmen im Rahmen der Überwachung des Verkehrs mit Tierarzneimitteln in § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG und messen das Verhalten des Klägers an den Vorschriften der Verordnung über tierärztliche Hausapotheken; gleichwohl erweist sich die angefochtene Ordnungsverfügung als rechtswidrig, weil sie auf einer rechtsfehlerhaften Anwendung dieser Vorschriften beruht.

2.1.

Nach § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG treffen die Behörden die zur Beseitigung festgestellter und zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen, sofern sich diese Verstöße - das ist sinngemäß zu ergänzen - gegen das Arzneimittelgesetz oder aufgrund des Arzneimittelgesetzes erlassene Verordnungen richten. Diese Regelung begründet eine generelle Ermächtigung zur Überwachung des Verkehrs mit Arzneimitteln (Urteil vom 19. Oktober 1989 - BVerwG 3 C 35.87 - Buchholz 418.32 Nr. 20), freilich beschränkt durch die rechtsstaatlichen und sonstigen gesetzlichen Anforderungen, die an Eingriffe in die Rechte Einzelner gestellt werden. Zu den Verstößen, die durch Maßnahmen nach § 69 AMG beseitigt oder verhütet werden sollen, gehören auch Verstöße gegen die Verordnung über tierärztliche Hausapotheken, denn diese Verordnung ist auf der Grundlage des Arzneimittelgesetzes erlassen worden (vgl. Bekanntmachung der Neufassung vom 3. Mai 1985 - BGBl I S. 753).

2.2.

Das Mitführen von Tierarzneimitteln durch den Kläger während einer mehrtägigen Praxisfahrt wie auch ihr Aufbewahren im PKW zum Zwecke der Abgabe an die Halter der von ihm behandelten Tiere unterfällt der Verordnung über tierärztliche Hausapotheken. Sie gilt ihrem § 1 gemäß u.a. "für den Erwerb, die Herstellung, die Prüfung, die Aufbewahrung und die Abgabe von Arzneimitteln durch Tierärzte (Betrieb der tierärztlichen Hausapotheke)".

Ob und wieweit darunter auch der Erwerb, die Herstellung, die Prüfung und die Aufbewahrung von Arzneimitteln, die der Tierarzt selbst anwendet, fallen, erscheint fraglich. Zwar ist die bloße Anwendung des Arzneimittels durch den Tierarzt selbst weder ein Inverkehrbringen des Arzneimittels (§ 4 Abs. 17 AMG) noch seine "Abgabe" - das letztere nicht, weil der Tierhalter keine Verfügungsgewalt über das Arzneimittel erhält (ebenso Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, Kommentar, RdNr. 39 zu § 4 AMG unter Berufung auf Literatur und reichsgerichtliche Rechtsprechung) -, gleichwohl finden zumindest einige Vorschriften der Verordnung schon vom Wortlaut her ausdrücklich auf den Umgang mit Arzneimitteln, die der Tierarzt selbst appliziert (vgl. § 8 Abs. 1, § 12 a und § 13 insbesondere Abs. 2 Nr. 5 TÄHAV), Anwendung. Die im Eingang der Verordnung über tierärztliche Hausapotheken beziehungsweise ihren Änderungsverordnungen zitierte Ermächtigungsgrundlage erfaßt diesen Umgang mit Arzneimitteln. Ebenso liegt die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Nr. 19 GG vor, der vom "Verkehr mit Arzneien" schlechthin spricht. Die aufgeworfene Frage braucht aber nicht abschließend entschieden zu werden, weil der Kläger nicht in Abrede stellt, jedenfalls auch an Tierhalter der von ihm behandelten Tiere Arzneimittel abzugeben und abgegeben zu haben, die er in seinem Fahrzeug mitführt und mitgeführt hat.

Entgegen der Auffassung des Klägers gibt es keine Abgabe von Arzneimitteln an Tierhalter durch den Tierarzt, die nicht zugleich "Betrieb der tierärztlichen Hausapotheke" wäre. Das folgt aus § 54 Abs. 2 Nr. 12 AMG. Die Befugnis des Tierarztes, Arzneimittel - auch unter Durchbrechung des Apothekenmonopols nach § 43 Abs. 1 AMG - an den Halter der von ihm behandelten Tiere abzugeben und zu diesem Zwecke vorrätig zu halten, wird als tierärztliches Dispensierrecht bezeichnet und hat seine Grundlage in § 43 Abs. 4 AMG. Der gesetzgeberische Wille, das tierärztliche Dispensierrecht mit der tierärztlichen Hausapotheke zu identifizieren, kommt in der Klammerdefinition des § 54 Abs. 2 Nr. 12 AMG zum Ausdruck. Es mag sprachlich nicht glücklich sein, den Begriff "tierärztliche Hausapotheke" mit dem Begriff der "Ausübung des tierärztlichen Dispensierrechts" zu umschreiben, denn dem natürlichen Wortsinn nach betrifft das eine einen Gegenstand, das andere aber eine Tätigkeit, so daß sich am Wortlaut haftend eine Identität im Grunde nicht herstellt. Die Schwierigkeit löst sich aber ohne weiteres, wenn - wie in § 1 TÄHAV (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs, BR-Drucks. 348/75, S. 2), der insoweit älter ist als das Arzneimittelgesetz von 1976 - statt des Begriffs "tierärztliche Hausapotheke" der Begriff "Betrieb der tierärztlichen Hausapotheke" verwendet wird. Entsprechend ist die Klammerdefinition in § 54 Abs. 2 Nr. 12 AMG klarstellend auszulegen.

Entgegen der Auffassung des Klägers kann aus § 43 Abs. 5 AMG nicht der Schluß gezogen werden, das Gesetz kenne eine Abgabe von Arzneimitteln an Tierhalter, die nicht zum Betrieb einer tierärztlichen Hausapotheke gehöre. Nach dieser Vorschrift dürfen an Tierhalter apothekenpflichtige Arzneimittel nur in der Apotheke oder tierärztlichen Hausapotheke oder durch den Tierarzt "ausgehändigt" werden. Schon vom Wortlaut her betrifft § 43 Abs. 5 AMG nicht die "Abgabe" von Arzneimitteln, sondern nur ihre "Aushändigung". Beide Tätigkeiten - die Aushändigung der Arzneimittel in der tierärztlichen Hausapotheke wie auch andernorts durch den Tierarzt selbst - unterfallen dem tierärztlichen Dispensierrecht des § 43 Abs. 4 AMG und damit der Verordnung über tierärztliche Hausapotheken. § 43 Abs. 5 AMG soll - wie sich aus der Begründung des von der Bundesregierung eingebrachten Entwurfs eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes ergibt (BT-Drucks. 9/1598 S. 15) - den Versand von Tierarzneimitteln einschränken. Der Versand ist dann nicht unbedenklich und führt zu einem Arzneimittelmißbrauch, wenn in Wahrheit gar keine Behandlung des Viehbestandes durch den Tierarzt stattgefunden hat, gleichwohl aber Arzneimittel abgegeben werden. Der Verdacht eines derartigen Verhaltens liegt nahe, wenn die Praxis des Tierarztes und die Stätte der Tierhaltung räumlich weit voneinander entfernt sind. Müssen aber die Arzneimittel - und darauf läuft § 43 Abs. 5 AMG hinaus - entweder in den Betriebsräumen der tierärztlichen Hausapotheke abgeholt oder vom Tierarzt an Ort und Stelle ausgehändigt werden, dann ist das nur praktisch, wenn Stall und Praxis nicht allzu entfernt voneinander liegen, so daß unter diesen Umständen auch mit einer tatsächlichen Behandlung der Tiere durch den Tierarzt gerechnet werden darf.

Auch aus § 67 AMG - der Regelung der Anzeigepflicht für Betriebe und Einrichtungen, die Arzneimittel herstellen, prüfen, lagern, verpacken, in den Verkehr bringen oder sonst mit ihnen Handel treiben (§ 67 Abs. 1 Satz 3 AMG) - läßt sich für die Auffassung des Klägers nichts herleiten. Die Anzeigepflicht für eine Abgabe von Arzneimitteln an Tierhalter durch Tierärzte ergibt sich aus Absatz 1 Satz 3 der genannten Vorschrift, wonach "das gleiche" - nämlich die Anzeigepflicht für Betriebe und Einrichtungen nach Abs. 1 Satz 1 - auch für Personen gilt, die diese Tätigkeiten - gemeint sind die des Absatzes 1 Satz 1 - selbständig und berufsmäßig ausüben. Das sind Tierärzte, die von ihrem Dispensierrecht Gebrauch machen und damit eine tierärztliche Hausapotheke betreiben. Eine Vorschrift, die daneben die Ausübung des tierärztlichen Dispensierrechts oder den Betrieb einer tierärztlichen Hausapotheke ausdrücklich für anzeigepflichtig erklärte und damit zum Ausdruck brächte, daß zwischen der Abgabe von Arzneimitteln an Tierhalter durch Tierärzte einerseits und dem tierärztlichen Dispensierrecht beziehungsweise dem Betrieb einer tierärztlichen Hausapotheke andererseits zu unterscheiden sei, enthält § 67 AMG nicht.

Letztlich kann der Kläger auch mit seinem Einwand, sein Fahrzeug sei kein Bestandteil einer tierärztlichen Hausapotheke, die Anwendung der Verordnung über tierärztliche Hausapotheken nicht in Frage stellen. Gibt der Kläger Arzneimittel an Tierhalter ab und betreibt er damit eine tierärztliche Hausapotheke, so muß er zwar über geeignete Betriebsräume verfügen (§ 3 TÄHAV); die Verordnung erfaßt aber nicht nur Tätigkeiten des Tierarztes, die sich innerhalb der Betriebsräume abspielen. Die Verordnung enthält keineswegs nur Anforderungen an die Betriebsräume, sondern an den Betrieb einer tierärztlichen Hausapotheke schlechthin und insoweit auch an die Aufbewahrung von Arzneimitteln und ihr Mitführen in der Außenpraxis.

3.

Dennoch erweisen sich die drei Anordnungen des angefochtenen Bescheids an den Kläger einschließlich der Zwangsgeldandrohung als rechtswidrig.

3.1.

Die Anordnung zu 1, im Fahrzeug nicht mehr Arzneimittel für die Außenpraxis mitzuführen und aufzubewahren, als dem Tagesbedarf seiner Praxis entspricht, findet weder im Arzneimittelgesetz noch in der Verordnung über tierärztliche Hausapotheken eine Stütze. Ausgehend von § 9 Abs. 1 Satz 1 TÄHAV, wonach Arzneimittel in den Betriebsräumen aufzubewahren sind, erkennt das beklagte Amt zutreffend, daß von diesem Grundsatz § 9 Abs. 1 Satz 3 TÄHAV eine Ausnahme macht, wonach im Rahmen des § 11 TÄHAV Arzneimittel in einem für die Außenpraxis erforderlichen Umfang auch in Fahrzeugen aufbewahrt werden dürfen. § 11 TÄHAV sieht vor, daß Arzneimittel in der Außenpraxis nur in allseits geschlossenen Behältnissen mitgeführt werden dürfen, die Schutz vor einer nachteiligen Beeinflussung der Arzneimittel, insbesondere durch Licht, Temperatur, Witterungseinflüsse oder Verunreinigungen bieten. Das beklagte Amt legt aber § 9 Abs. 1 Satz 3 TÄHAV - was das Berufungsgericht verkennt - zu eng und das heißt unrichtig aus.

Die Begrenzung der Menge der Arzneimittel, die nach § 9 Abs. 1 Satz 3 TÄHAV im Fahrzeug aufbewahrt werden dürfen, ergibt sich allein aus dem Zweck der Aufbewahrung: Die Menge darf den Umfang nicht übersteigen, der für die Außenpraxis erforderlich ist. Eine weitergehende Beschränkung in zeitlicher oder mengenmäßiger Hinsicht kann weder dem Wortlaut noch dem Sinn dieser Vorschrift entnommen werden. Insbesondere läßt sich aus Rechtsvorschriften nicht herleiten, daß nur der Bedarf für eine eintägige Praxisfahrt im Fahrzeug aufbewahrt werden dürfe. Plant der Tierarzt eine mehrtägige Praxisfahrt, so hat er den voraussichtlichen Bedarf - je nach Zahl und Krankheit der zu behandelnden Tiere - zu kalkulieren; die sich aus dieser Abschätzung ergebende Menge darf er dann auch in seinem Fahrzeug aufbewahren. Ebensowenig läßt sich die Beschränkung der mitgeführten Arzneimittel aus § 11 TÄHAV herleiten, dessen Verhältnis zu § 9 TÄHAV hier deshalb keiner weiteren Ausführungen bedarf.

Einer uferlosen Ausdehnung der Menge der im Fahrzeug rechtmäßig aufbewahrten Arzneimittel stehen allerdings mittelbar § 12 TÄHAV - mit ähnlicher Wirkung auch § 56 a AMG - und die berufsrechtliche Grundpflicht des Tierarztes zu einer gewissenhaften und vertrauenswürdigen tierärztlichen Berufsausübung entgegen. Nach § 12 TÄHAV darf der Tierarzt Arzneimittel, die nicht für den Verkehr außerhalb der Apotheken zugelassen sind, an Tierhalter nur im Rahmen einer ordnungsgemäßen Behandlung von Tieren oder Tierbeständen abgeben. Mit dem Erfordernis der ordnungsgemäßen Behandlung, die Zeit und Arbeitskraft in Anspruch nimmt, ist auch der Abgabe von Arzneimitteln eine natürliche Grenze gezogen, die - jedenfalls hinsichtlich grober Mißbräuche - anhand der Nachweise, die der Tierarzt über Erwerb und Verbleib der Arzneimittel zu führen hat (§ 13 TÄHAV), kontrolliert werden kann. Die Beschränkung auf einen Tagesbedarf ergibt sich daraus freilich nicht. Auch das tierärztliche Berufsrecht kennt keinen Rechtssatz, der es dem Tierarzt verbietet, mehrtägige Praxisfahrten zu unternehmen.

Die Erwägungen des Berufungsgerichts, Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung sprächen für eine Auslegung dergestalt, nur die Aufbewahrung eines Tagesbedarfs im Fahrzeug für erlaubt zu halten, überzeugen nicht. Die normativen Bestimmungen - wie bereits ausgeführt - bieten für eine Konkretisierung dieses Inhalts keinen Anhalt; sie lassen auch keine planwidrige Lücke im Normensystem erkennen, die der Richter normergänzend mit dieser Anforderung schließen darf. Richtig ist, daß aus der unsachgemäßen Lagerung von Arzneimitteln erhebliche Gesundheitsgefahren für Mensch und Tier entstehen können, und zwar in unterschiedlicher Intensität je nach den Eigenschaften des Arzneimittels und den Bedingungen seiner Aufbewahrung. In Betriebsräumen und auch in Fahrzeugen sind die Lagerungsbedingungen unterschiedlich. Der Normgeber hat diese bekannte Situation nicht zum Anlaß genommen, für bestimmte Arten von Arzneimitteln eine Lagerung in Fahrzeugen zu verbieten oder auch nur nach Zeiträumen zu begrenzen. Den Belangen der Arzneimittelssicherheit sucht er vielmehr in anderer Weise Rechnung zu tragen, indem er die Anforderungen an die Aufbewahrung von Arzneimitteln generell und einschränkungslos auch an das Aufbewahren in Fahrzeugen stellt: Nach § 9 Abs. 2 und 3 TÄHAV sind Arzneimittel übersichtlich und so aufzubewahren, daß sie Unbefugten nicht zugänglich sind und die einwandfreie Beschaffenheit erhalten bleibt.

Entgegen der Auffassung des Oberbundesanwalts ergibt sich für die Auffassung, daß sich die Menge der Arzneimittel, die nach § 9 Abs. 1 Satz 3 TÄHAV im Fahrzeug aufbewahrt werden darf, auf einen Tagesbedarf beschränke, auch nichts aus der Richtlinie 90/676/EWG. In dieser Richtlinie wird von einem "Tagesbedarf" nur insoweit gesprochen, als es sich um Arzneimittel handelt, die in dem Mitgliedstaat, in dem der Tierarzt tätig werden will, nicht zugelassen sind, wohl aber in dem Land, in dem er seine Niederlassung hat. Um verbotene oder nicht verkehrsfähige Arzneimittel geht es im vorliegenden Fall nicht; andererseits spielen für die genannte Richtlinie in dem hier interessierenden Zusammenhang die Verderblichkeit der Arzneimittel, die das tragende Motiv für die Vorschriften der Verordnung über tierärztliche Hausapothekenüber die Aufbewahrung sind, wie auch der Zugang Unbefugter keine Rolle.

3.2.

Die Anordnung zu 2, die - wie es wörtlich heißt - "in Ihrem Fahrzeug mitgeführten Arzneimittel ... in allseits geschlossenen Behältnissen unterzubringen, die Schutz vor einer nachteiligen Beinflussung der Arzneimittel, insbesondere durch Licht, Temperatur, Witterungseinflüsse und Verunreinigungen, bieten", erweist sich als rechtswidrig, weil sie inhaltlich nicht hinreichend bestimmt ist (§ 108 Abs. 1 Landesverwaltungsgesetz von Schleswig-Holstein, der mit § 37 Abs. 1 VwVfGübereinstimmt).

Die Anordnung erschöpft sich insoweit in einer anredenden Wiederholung des Normtextes, nämlich des § 11 TÄHAV. Dies genügt unter Berücksichtigung der beim Erlaß der angefochtenen Ordnungsverfügung gegebenen Situation nicht, denn es ist unter Zugrundelegung eines die Behörde und den Kläger umgreifenden gemeinsamen Verständnishorizontes der Anordnung durch Auslegung nicht zu entnehmen, welches konkrete Verhalten verhindert werden soll oder vom Kläger erwartet wird.

Die Konkretisierung dessen, was geboten ist, muß bereits im anordnenden Verwaltungsakt erfolgen und darf nicht der Vollstreckung überlassen bleiben. Im Vollstreckungsverfahren tritt dann nur noch die Feststellung hinzu, daß das Verhalten des Adressaten in tatsächlicher Hinsicht der konkreten Anordnung des Verwaltungsaktes nicht entspricht.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat der Kläger nicht etwa unverpackte Arzneimittel - "offene Ware" - mit sich geführt oder sich schlechthin geweigert, beim Mitführen von Arzneimitteln in der Außenpraxis geschlossene Behältnisse zu verwenden. Vielmehr handelte es sich um verpackte Arzneimittel. Der angefochtene Bescheid spricht von zirka 110 vorfundenen, verschiedenen Arzneimittel-Spezialitäten "in einer Gesamtmenge von zirka 1 200 einzelnen Packungen beziehungsweise Flaschen". Ferner stellt der Bescheid und mit ihm das Berufungsurteil fest, daß sich die Arzneimittel in mit Deckeln versehenen Kunststoffkästen, in offenen Pappkartons, in geschlossenen Styroporkästen und in einem geschlossenen Metallbehälter sowie frei im Fahrzeug befanden.

Handelte es sich aber durchweg um verpackte Arzneimittel und befand sich ein großer Teil in zusätzlichen Behältnissen, dann hätte das beklagte Amt selbst sagen müssen, welche der Arzneimittel oder Arzneimittelarten seiner Meinung nach unzulänglich im Fahrzeug untergebracht waren und welche Art von Behältnissen gefordert werden. Es ist keineswegs von vornherein ausgeschlossen, daß die vom Hersteller mitgelieferte Verpackung den Anforderungen des § 11 TÄHAV genügt, d.h. zugleich als Transportbehälter geeignet und ausreichend ist. Temperaturunempfindliche Arzneimittel bedürfen beispielsweise keines zusätzlichen Behältnisses, das einen über die Verpackung hinausgehenden Wärme- oder Kälteschutz bietet. Soweit das Berufungsgericht die Aufbewahrung der Arzneimittel in den von den Herstellern mitgelieferten Styroporkästen als nicht dem § 11 TÄHAV entsprechend beanstandet, fehlt es an der konkreten Feststellung, ob tatsächlich die Gefahr bestand, daß die vom Kläger mitgeführten verpackten Arzneimittel im Hinblick auf ihre konkreten Eigenschaften durch diese Aufbewahrung nachteilig beeinflußt werden.

3.3.

Schließlich erweist sich auch die Anordnung zu 3 als rechtswidrig. Soweit dem Kläger aufgegeben wird, wärmeempfindliche Arzneimittel, wie z.B. Sera und Impfstoffe, im Fahrzeug nur mitzuführen, wenn durch geeignete Maßnahmen sichergestellt sei, daß eine nachhaltige Beeinflussung durch Wärme nicht erfolge, ist sie aus den gleichen Gründen wie die Anordnung zu 2 inhaltlich nicht hinreichend bestimmt (§ 108 Abs. 1 Landesverwaltungsgesetz; vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG). Das beklagte Amt hätte auch hier sagen müssen, welehe der Arzneimittel oder Arzneimittelarten, die der Kläger gewöhnlich mit sich führt, seiner Meinung nach unzulänglich gegen Wärme geschützt sind. Soweit zudem dem angefochtenen Bescheid unter Berücksichtigung seiner Begründung die generelle Anordnung zu entnehmen ist, Sera und Impfstoffe zwischen 2 Grad und 6 Grad C aufzubewahren, ist sie zwar hinreichend bestimmt, hat aber in dieser Allgemeinheit keine Rechtsgrundlage.

Zu Recht geht das beklagte Amt allerdings davon aus, daß die Bestimmung über die Aufbewahrung in § 9 Abs. 3 TÄHAV auch auf das Aufbewahren in Fahrzeugen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 TÄHAV Anwendung findet. Nach § 9 Abs. 3 TÄHAV sind Arzneimittel so aufzubewahren, daß ihre einwandfreie Beschaffenheit erhalten bleibt; dabei sind die Vorschriften des Arzneibuches über die Aufbewahrung zu beachten.

Impfstoffe und Sera unterfallen gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 4, § 4 Abs. 3 und 4 AMG dem Arzneimittelbegriff im Sinne des Arzneimittelgesetzes, sind aber vom Anwendungsbereich des Arzneimittelgesetzes gemäß § 80 Nr. 1 AMG ausdrücklich ausgenommen, soweit sie unter Verwendung von Krankheitserregern - seit dem 4. Änderungsgesetz auch auf biotechnischem Wege - hergestellt und zur Verhütung, Erkennung oder Heilung von Tierseuchen bestimmt sind. Insoweit richtet sich die Aufbewahrung der Impfstoffe und Sera nach der Verordnung über Sera, Impfstoffe und Antigene nach dem Viehseuchengesetz - Impfstoffverordnung-Tiere - vom 2. Januar 1978 (BGBl I S. 15), deren § 35 vorsieht, daß Tierärzte diese Mittel nur in tierärztlichen Hausapotheken vorrätig halten dürfen. Damit sind die Vorschriften der Verordnung über tierärztliche Hausapotheken anwendbar, die für die übrigen Impfstoffe und Sera unmittelbar gelten. Nach § 39 Impfstoffverordnung-Tiere gelten die Vorschriften des in § 55 AMG geregelten Arzneibuches für die von der Verordnung erfaßten Mittel entsprechend.

Zu Unrecht gehen das beklagte Amt und mit ihm das Berufungsgericht davon aus, daß das Arzneibuch ausnahmslos für Impfstoffe und Sera eine Aufbewahrung bei Temperaturen zwischen 2 Grad und 6 Grad C fordert. Nach der insoweit maßgeblichen Monographie "Impfstoffe für Tiere" auf Seite 908 des Deutschen Arzneibuchs in der 9. Ausgabe von 1986 sollen Impfstoffe für Tiere vor Licht geschützt bei 2 Grad bis 8 Grad C - und nicht wie das beklagte Amt fordert: bei 2 Grad bis 6 Grad C - gelagert werden. Aber auch diese Regel gilt keineswegs generell; vielmehr macht das Arzneibuch an dieser Stelle zwei Vorbehalte: zum einen gilt die Lagertemperatur von 2 Grad bis 8 Grad C nur dann, wenn die Monographie nichts anderes vorschreibt und zum anderen betreffen die Anforderungen nicht notwendigerweise Impfstoffe für Tiere, die nicht Gegenstand der Monographien sind, auf die eingangs Bezug genommen worden ist (S. 907).

Erweisen sich die Anordnungen der angefochtenen Ordnungsverfügung als rechtswidrig, so kann auch die Zwangsgeldandrohung keinen Bestand haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.