Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.11.1993, Az.: BVerwG 3 C 47.91

I.

Die Kläger begehren die Herabsetzung des von der beklagten Schiedsstelle festgesetzten Pflegesatzes für das Allgemeine Krankenhaus H. für den Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 1988. Die Kläger sind Sozialleistungsträger und Arbeitsgemeinschaften von Sozialleistungsträgern. Ihre Verhandlungen mit der beigeladenen Gesundheitsbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg, Landesbetrieb Krankenhäuser, über die Vereinbarung von Pflegesätzen für dieses Krankenhaus und dieses Pflegesatzjahr scheiterten überwiegend. Soweit zwischen den Beteiligten keine Einigung zustande kam, beantragte der Träger des genannten Krankenhauses bei der Beklagten die Durchführung eines Schiedsverfahrens.

Mit Beschluß vom 27. April 1988 setzte die beklagte Schiedsstelle für den genannten Zeitraum den Pflegesatz nach § 4 Abs. 1 der Verordnung zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Bundespflegesatzverordnung - BPflV) vom 21. August 1985 (BGBl. I S. 1666) wie folgt fest:

"1.	Das Teilbudget allgemeiner Pflegesatz K 4.2	DM	82.545.728,-,
2.	das Teilbudget allgemeiner Pflegesatz K 4.1	DM	83.104.316,-,
3.	der allgemeine Pflegesatz auf	DM	370,95,
4.	den Festsetzungen liegen 222.528 Berechnungstage bzw. 224.034 kostengleiche Berechnungstage zugrunde,
5.	die Budgets enthalten Zuschläge in Höhe von	DM	1.433.069,-
	und den Abzug von Sonderentgelten in Höhe von	DM	3.754.418,-,
6.	unter Berücksichtigung des Teilvergleichs vom 8.4.1988 über ein Teilbudget Dialyse in Höhe von	DM	1.722.992,-
	(bezogen auf 3.357 Berechnungstage) mit einem Dialysepflegesatz von	DM	513,25
	ergeben sich folgende Gesamtbudgets:
	K 4.1	DM	84.827.308,-,
	K 4.2	DM	84.268.720,-."

Die beigeladene Gesundheitsbehörde genehmigte mit Bescheid vom 13. Juni 1988 die Pflegesätze aufgrund des Beschlusses der Schiedsstelle vom 27. April 1988 gemäß § 18 Abs. 5 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Dezember 1985 (BGBl. I 1986 S. 33).

Die Genehmigung ist seitens der Kläger in einem gesonderten Rechtsstreit angefochten worden.

Mit der am 1. Juli 1988 erhobenen Klage haben die Kläger die Festsetzung der Krankenhauspflegesätze durch die Schiedsstelle angegriffen. Zur Begründung haben sie im wesentlichen vorgetragen, die beklagte Schiedsstelle sei nicht rechtsfähig; gleichwohl seien ihre Entscheidungen selbständig anfechtbar. Denn diese wiesen alle Merkmale eines Verwaltungsakts auf. Im übrigen könne nur durch eine Anfechtung sichergestellt werden, daß der angefochtene Schiedsstellenbeschluß vollinhaltlich überprüft werden könne.

Dieser Auffassung widersprach die beklagte Schiedsstelle. Der Beschluß der Schiedsstelle sei zusammen mit der behördlichen Genehmigung nach § 18 Abs. 5 KHG einem mehrstufigen Verwaltungsakt vergleichbar. Vor der Genehmigung fehle es aber an einer Wirksamkeit der Schiedsstellenentscheidung, so daß ein Regelungscharakter der Maßnahme fehle. Aus der gesetzlichen Regelung des § 18 Abs. 5 KHG, insbesondere aus der Entstehungsgeschichte ergebe sich, daß ausschließlich die Genehmigung der Pflegesatzfestsetzung durch die Landesbehörde vor dem Verwaltungsgericht anfechtbar sei.

Das Verwaltungsgericht Hamburg hat die Klage mit Urteil vom 30. Mai 1990 als unzulässig abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, die beklagte Schiedsstelle sei eine mit hoheitlicher Schlichtungsgewalt ausgestattete Einrichtung der Selbstverwaltung und insoweit mit der eigenständigen Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung betraut. Die Festsetzung des Pflegesatzes stelle zwar einen Verwaltungsakt dar, dieser sei aber aufgrund der Regelung des § 18 Abs. 5 Satz 2 KHG nicht anfechtbar. Nach dem Willen des Gesetzgebers solle nur die Genehmigung der Landesbehörde angefochten werden können.

Die Berufung haben die Kläger im wesentlichen darauf gestützt, daß die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu einer Versagung des Rechtsschutzes führe. Der Genehmigungsbehörde komme bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der festgesetzten Pflegesätze nach § 18 Abs. 5 KHG nur eine eingeschränkte Kontrollbefugnis zu. Sie übe, wie sich aus der Kürze des Genehmigungsbescheides unschwer entnehmen lasse, lediglich eine "Notariatsfunktion" aus.

Die Kläger haben beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Zur Begründung hat sie das verwaltungsgerichtliche Urteil verteidigt.

Mit Urteil vom 11. Juni 1991 hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht die Berufung der Kläger zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, die Klage sei unzulässig. Die Kläger hätten nicht hinreichend dargelegt, daß sie durch die Festsetzung der Pflegesätze in ihren Rechten verletzt sein könnten. Der Beschluß der Beklagten entfalte selbst keine unmittelbare Rechtswirkung gegenüber den Klägern, so daß sie nicht in ihren Rechten beeinträchtigt sein könnten. Das folge aus einer Interpretation des § 18 KHG, die sich auf den Wortlaut, die Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck dieser Regelung stütze. Zwar sei die Schiedsstelle eine Behörde, da sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehme. Die Festsetzung des Pflegesatzes durch die Schiedsstelle entfalte aber keine unmittelbare Rechtswirkung nach außen. Denn aus dem Sinn und Zweck des Genehmigungserfordernisses des § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG sowie aus der Entstehungsgeschichte dieser Norm sei zu erkennen, daß die Schiedsstellenentscheidung selbst für die Vertragsparteien nicht verbindlich sei. Denn nach Ergehen des Schiedsstellenspruchs seien die Vertragsparteien nicht gehalten, einen Antrag auf Genehmigung dieses Beschlusses zu stellen, sondern könnten statt dessen eine Vereinbarung nach § 18 Abs. 1 Satz 1 KHG treffen und diese dann der Landesbehörde zur Genehmigung vorlegen. Der Beschluß der Schiedsstelle sei damit letztlich als nicht gesondert anfechtbare, interne Mitwirkungshandlung anzusehen. Erst mit der Genehmigung durch die Landesbehörde werde eine Außenwirkung erzeugt. Auch aus Art. 19 Abs. 4 GG folge nicht, daß deshalb gerichtlicher Rechtsschutz gegen den Schiedsstellenbeschluß zuzulassen wäre, weil anders eine gerichtliche Überprüfung dieser Entscheidung nicht möglich wäre. Vielmehr unterliege der Schiedsstellenbeschluß im Rahmen der Anfechtung der Genehmigung der Landesbehörde nach § 18 Abs. 5 KHG der Inzidentkontrolle ihrer Rechtmäßigkeit. Denn die Genehmigung der Pflegesatzfestsetzung durch die Schiedsstelle dürfe nur erfolgen, wenn die festgesetzten Pflegesätze den Vorschriften des KHG und sonstigem Recht entsprächen. In diesem Umfang fände auch die mittelbare Rechtmäßigkeitskontrolle durch das Gericht im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen die Genehmigung statt.

Die Kläger haben gegen das Berufungsurteil die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt und die Verletzung materiellen Bundesrechts gerügt. Sie sind entsprechend ihrem bisherigen Vorbringen der Auffassung, daß der Beschluß der Schiedsstelle ein anfechtbarer Verwaltungsakt sei. Insoweit habe das Berufungsgericht § 18 KHG, aber auch Art. 19 Abs. 4 GG falsch angewandt.

Die Kläger beantragen,

Die Beklagte stellt keinen Antrag.

Die Beigeladene beantragt, die Revision zurückzuweisen und verteidigt die Entscheidung des Berufungsgerichts.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht.

Zutreffend hat das Berufungsgericht entschieden, daß die Klage unzulässig ist. Der Beschluß der Schiedsstelle vom 27. April 1988 ist kein Verwaltungsakt und kann daher auch nicht angefochten werden.

Der Senat kann dahinstehen lassen, ob die Schiedsstelle als Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4, § 35 Satz 1 VwVfG anzusehen ist. Zweifel an der Behördeneigenschaft bestehen insbesondere, weil die Schiedsstelle durchaus als eine vertragliche Schlichtungsstelle, die letztlich auf der Ebene der Pflegesatzparteien und damit nicht hoheitlich handelt, begriffen werden kann (vgl. Schlauß/Bölke u.a., § 18 BPflV S. II/286). Andere Autoren wollen hingegen unter Zugrundelegung eines weiten Behördenbegriffs auch die Behördeneigenschaft der Schiedsstelle bejahen (vgl. nur Zuck/Quaas, NJW 1987, 687 <688 f.>[BAG 12.03.1986 - 7 AZR 20/83] m.w.N.).

Es fehlt indes jedenfalls das für den Verwaltungsaktsbegriff konstituierende Merkmal der "unmittelbaren Rechtswirkung nach außen", § 35 Satz 1 VwVfG, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat. Bei der Festsetzung der Schiedsstelle handelt es sich um einen internen Mitwirkungsakt. Er ist dem maßgeblichen Genehmigungsakt nach § 18 Abs. 5 KHG, den die zuständige Landesbehörde erläßt, vorgeschaltet. Erst mit der Genehmigung der Pflegesatzvereinbarung oder der Festsetzung der Schiedsstelle tritt Verbindlichkeit ein. Die einen Verwaltungsakt kennzeichnende Außenwirkung kommt dabei allein der Genehmigung zu. Das folgt aus einer am Wortlaut, an der Entstehungsgeschichte und an Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung orientierten Auslegung des § 18 Abs. 4 und 5 KHG.

Geht man vom Wortlaut aus, ist nur im § 18 Abs. 5 Satz 2 KHG - bezogen auf die ausschließlich der Rechtskontrolle dienende Genehmigung der zuständigen Landesbehörde (vgl. hierzu das Senatsurteil vom 21. Januar 1993 - BVerwG 3 C 66.90 - Buchholz 451.74 § 18 Nr. 2 = NJW 1993, 2391) - festgelegt, daß "gegen die Genehmigung der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist". Ein entsprechender Zusatz fehlt hinsichtlich des Festsetzungsbeschlusses der Schiedsstelle in § 18 Abs. 4 KHG. Aus dem Wortlaut folgt ferner, daß entweder die vereinbarten oder die durch die Schiedsstelle festgesetzten Pflegesätze Gegenstand der behördlichen Genehmigung nach § 18 Abs. 5 KHG sind. Der Festsetzungsbeschluß, der nur im Falle eines Scheiterns der Pflegesatzverhandlung ergeht, wirkt damit nicht für die Pflegesatzparteien oder die Benutzer der Krankenhäuser aus sich heraus. Eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen kann erst die Genehmigung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG entfalten.

Auf die Entstehungsgeschichte des § 18 KHG 1985 ist das Berufungsgericht ausführlich eingegangen. Es hat den Gesetzesmaterialien - dem Entwurf der Bundesregierung vom 10. Oktober 1984 (BT-Drucks. 10/2095), dem Gesetzentwurf des Bundesrates vom 10. Oktober 1984 (BT-Drucks. 10/2096) und der Beschlußempfehlung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung (BT-Drucks. 10/2565) - rechtsfehlerfrei entnommen, daß bei der endgültigen Beschlußfassung von Bundestag und Bundesrat die Vorstellung maßgebend war, daß die Pflegesätze, ob sie von den Pflegesatzparteien vereinbart oder bei Scheitern der Pflegesatzverhandlungen durch die Schiedsstelle festgesetzt worden sind, erst durch die behördliche Genehmigung wirksam werden sollten. Klagen sollten nicht gegen die Schiedsstelle gerichtet werden können, sondern nur gegen die Landesbehörde. Im Gegensatz zum Entwurf der Bundesregierung, der noch eine Anfechtbarkeit der Schiedsstellenentscheidung vorsah, aber auch im Gegensatz zum Entwurf des Bundesrates, der die Entscheidung einer Pflegesatzkommission mit ausschlaggebender Behördenbeteiligung vorsah, ist der Gesetzgeber letztlich der Beschlußempfehlung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung (vgl. BT-Drucks. 10/2565) gefolgt, der die beiden unterschiedlichen Gesetzentwürfe zusammengeführt hat. Auf S. 30 der Einzelbegründung der Beschlußempfehlung heißt es ausdrücklich:

"Da die Pflegesätze erst durch die Genehmigung wirksam werden, sind Klagen nicht gegen die Schiedsstelle, sondern gegen die Landesbehörde zu richten. Dem Grundsatz der Festlegung der Pflegesätze durch die Beteiligten entspricht es, daß Klagen nur gegen die Genehmigung der Landesbehörde zulässig sind (Absatz 5 Satz 2). Lehnt die Behörde die Genehmigung ab, so haben die Pflegesatzparteien erneut zu verhandeln und bei Nichteinigung die Schiedsstelle anzurufen. Das gilt auch, wenn eine Pflegesatzfestsetzung der Schiedsstelle nicht genehmigt wird.

Diese Regelung trägt einerseits dem Grundsatz der Selbstverwaltung der Krankenhäuser und Krankenkassen im Pflegesatzverfahren Rechnung, anerkennt andererseits aber auch die Verantwortung der Länder für die Rechtmäßigkeit der Pflegesatzfestlegung".

Die durch Wortlaut und Entstehungsgeschichte gewonnene Auslegung wird auch durch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung bestätigt. Aus der Sechswochenfrist in § 18 Abs. 4 KHG und dem Gebot der Unverzüglichkeit in Absatz 5 Satz 1 ist zu schließen, daß es dem Gesetzgeber um eine schnelle Abwicklung der Pflegesatzverfahren geht. Dem würde es widersprechen, wenn nicht nur die behördliche Genehmigung, sondern auch die Festsetzung der Schiedsstelle gesondert anfechtbar wäre. Die Verdoppelung der Anfechtungsmöglichkeit hätte aber nicht nur zeitliche Auswirkungen. Sie würde letztlich auch das Genehmigungsverfahren überflüssig machen. Würden die Gerichte abschließend über die Rechtmäßigkeit der Schiedsstellenfestsetzung entscheiden, bliebe letztlich kein Raum mehr für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens. Die Verwaltungsverantwortung für die Rechtmäßigkeit der Pflegesatzvereinbarung oder Pflegesatzfestsetzung würde vollständig auf das Gericht verlagert werden. Die Möglichkeit, noch im Verwaltungsverfahren unter Mithilfe der Genehmigungsbehörde zu einer gütlichen Einigung zwischen den Pflegesatzparteien zu gelangen, würde durch eine doppelte Klagemöglichkeit erheblich eingeschränkt.

Darüber hinaus würde durch eine vorschnelle Befassung der Gerichte mit der jeweiligen Pflegesatzproblematik in den Gestaltungsspielraum der Pflegesatzparteien (vgl. hierzu das Senatsurteil vom 21. Januar 1993 - BVerwG 3 C 66.90 - a.a.O.) eingegriffen werden. Die Neufassung des § 18 KHG hatte gerade zum Ziel, durch die Stärkung des Vereinbarungsprinzips den Verhandlungsspielraum der Pflegesatzparteien zu stärken. Durch die Einräumung einer vorzeitigen Klagemöglichkeit gegenüber der nicht nach außen wirkenden Schiedsstellenentscheidung würde dieser Verhandlungsspielraum aber eingeschränkt, da die Verantwortung letztlich auf das mit der Angelegenheit befaßte Gericht überginge. Das Pflegesatzverfahren würde daher von vornherein "verrechtlicht". Ausschließlich rechtliche Gesichtspunkte können damit die Oberhand gewinnen und damit den Verhandlungsspielraum der Pflegesatzparteien von vornherein erheblich einengen.

Im übrigen hat das Berufungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, daß aus dem Sinn und Zweck des Genehmigungserfordernisses des § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG zu schließen ist, daß die Festsetzung der Schiedsstelle selbst für die Vertragsparteien nicht verbindlich ist. Auch wenn diese den beteiligten Pflegesatzparteien bekanntzugeben ist, damit sie ggf. den nach § 18 BPflV erforderlichen Antrag auf Genehmigung bei der zuständigen Landesbehörde stellen können, hat die Bekanntgabe keinerlei Rechtswirkungen. Denn es bleibt den Pflegesatzparteien auch nach Ergehen der Festsetzung der Schiedsstelle unbenommen, keinen Antrag auf Genehmigung dieser Festsetzung zu stellen, sondern eine anderweitige Vereinbarung zu treffen oder die Schiedsstelle nochmals anzurufen. Die gesetzlich geschützte und gewollte Möglichkeit für die Pflegesatzparteien, trotz des Vorliegens der Schiedsstellenfestsetzung weiter zu verhandeln, spricht gleichfalls gegen eine Außenwirkung der Festsetzung der Schiedsstelle.

Mit Redeker (NJW 1988, 1481 <1485>) mag man es aus Gründen der Rechtssystematik kritisieren, wenn nur eine Genehmigung, nicht aber die zugrundeliegende Verwaltungsentscheidung im Rechtszug angefochten werden kann. Aus den zuvor genannten Gründen hat der Gesetzgeber dieses Ergebnis aber gewollt. Letztlich ging es ihm darum, die Festsetzung der Schiedsstelle zu einem Akt interner Mitwirkung herabzustufen. Gründe, ihn hierzu nicht als befugt anzusehen, sind nicht gegeben. Somit folgt schon aus § 44 a VwGO, daß gesonderte Rechtsbehelfe gegen derartige Mitwirkungshandlungen im Rahmen eines mehrstufigen Verwaltungsakts, die als behördliche Verfahrenshandlungen anzusehen sind (vgl. nur Kopp, VwGO, 9. Aufl. 1992, RdNr. 6 zu § 44 a VwGO), ausgeschlossen sind. In dem abgetrennten Rechtsstreit der Beteiligten, der sich auf die Genehmigung der Beigeladenen bezieht, werden sich sämtliche gegen die Richtigkeit der genehmigten Pflegesatzfestsetzung vorgebrachten Einwendungen klären lassen. Schon deshalb kann der von der Revision befürchtete Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG nicht vorliegen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.