I.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Genehmigung des beklagten Landes hinsichtlich eines weder vereinbarten noch von einer Schiedsstelle festgesetzten Pflegesatzes für die Klinik des Beigeladenen für das Jahr 1989.

Die Kläger sind als Kostenträger, der Beigeladene als Krankenhausträger Vertragsparteien nach § 18 Abs. 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) in der Fassung vom 23. Dezember 1985 (BGBl. I 1986 S. 33). Sie sind unterschiedlicher Meinung über die Frage der Pflegesatzfähigkeit von Aufwendungen für eine von ihnen gemeinsam für notwendig gehaltene Gebäudesanierung, deren Kosten sich auf voraussichtlich 489.892 DM belaufen sollten. Diese Kosten waren veranschlagt für die Sanierung der 30 cm starken Außenmauern des Krankenhausgebäudes des Beigeladenen, die aus Betonfertigteilen errichtet und auf der Sichtseite ("Fassade") mit einem Schutzanstrich versehen waren. Die unmittelbar unter den Sichtseiten liegenden Bewehrungsstähle waren teilweise verrostet, was zu Abplatzungen an der Oberfläche geführt hat. Die Außenwände sollten durch Wasserhochdruckstrahlen von losen und schlecht haftenden Beton- und Altanstrichteilen gereinigt werden. Sodann war beabsichtigt, die Wände auf lose und hohle Betonschichten zu untersuchen, die korrodierten Bewehrungsstähle durch Sandstrahlen zu entrosten, die blanken Teile durch Schutzanstrich zu konservieren, die Ausbruchstellen mit Betonmörtel auszufüllen und schließlich die Betonaußenwände zu grundieren, zu beschichten und anzustreichen.

Die Pflegesatzverhandlung für das Jahr 1989 blieb bezüglich dieser Sanierungsmaßnahme und der ebenfalls beabsichtigten Wiederherstellung von Balkonböden ergebnislos. Die angerufene Schiedsstelle setzte das Budget für 1989 unter Einbeziehung der Kosten für die Balkonsanierung auf 17.863.186 DM und demgemäß den allgemeinen Pflegesatz mit Wirkung vom 1. Januar 1989 auf 264,73 DM fest. Die Kosten der "Fassaden"-Sanierung erkannte sie indes nicht als pflegesatzfähig an. Denn nach dem Verzeichnis III der Anlage zur Abgrenzungsverordnung - AbgrV - vom 12. Dezember 1985 (BGBl. I S. 2255) werde der als Gebäudeteil anzusehende Anstrich der Fassade vollständig ersetzt. Die übrigen Fassadenarbeiten seien zwar "rein steuerrechtlich nur als Erhaltungsaufwand" zu beurteilen, da das Anlagegut "Gebäude" in seiner Substanz nicht wesentlich vermehrt, in seinem Wesen nicht erheblich verändert und seine Nutzungsdauer nicht wesentlich verlängert oder sein bisheriger Zustand nicht deutlich verbessert werde. Die Arbeiten seien jedoch nach § 4 Nr. 2 AbgrV nicht pflegesatzfähig, weil sie in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Anstrich bzw. der Beschichtung der Fassade stünden und der Gebäudeteil "Anstrich" in der baulichen Einheit "Fassade" vollständig erneuert werde.

Auf Antrag des Beigeladenen genehmigte das Regierungspräsidium Karlsruhe abweichend vom Schiedsspruch der Schiedsstelle einen Pflegesatz in Höhe von 272,03 DM unter Zugrundelegung eines Budgets in Höhe von 18.355.768 DM und von 67.477 Berechnungstagen. Dabei sind die Kosten für die "Fassaden"-Sanierung mitberücksichtigt worden. Den Antrag der Kläger, das Budget und den Pflegesatz entsprechend dem Schiedsspruch zu genehmigen, wies das Regierungspräsidium zurück. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus: Zweck der Sanierungsmaßnahme sei die Beseitigung der Betonschäden an und in den Außenmauern des Krankenhauses. Die Erneuerung des Anstrichs sei nur wegen der Betonschäden erforderlich und bilde bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise einen einheitlichen Vorgang mit den gesamten Betonsanierungsarbeiten, so daß auch förderungsrechtlich eine einheitliche Beurteilung notwendig sei. Die Sanierung der Außenmauern sei entsprechend den im Verzeichnis III der Anlage zur Abgrenzungsverordnung beispielhaft aufgeführten Gütern des Rohbaus wie "Maurer- und Zimmerarbeiten" der Güterart "Beton" zuzuordnen. Da aber der Beton in der baulichen Einheit "Außenmauern" jedenfalls nicht überwiegend ersetzt werden solle, handle es sich nach § 4 Nr. 2 a AbgrV um pflegesatzfähige Instandhaltungskosten.

Auf die gegen den Genehmigungsbescheid erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 6. Oktober 1909 die Nrn. 2 bis 4 des angegriffenen Bescheides aufgehoben, unter denen das Regierungspräsidium selbst Festsetzungen getroffen hatte. Es vertrat die Auffassung, daß die Genehmigungsbehörde nach Wortlaut, Sinn und Zweck des § 18 Abs. 5 KHG nicht befugt sei, abweichend vom Schiedsspruch einen Pflegesatz zu genehmigen. Rechtsschutzgründe geböten es nicht, der Genehmigungsbehörde die Kompetenz zu einer "gestaltenden" Genehmigung einzuräumen. Auch wenn der Schiedsspruch nicht selbständig anfechtbar sei, unterliege er inzident gerichtlicher Rechtmäßigkeitskontrolle im Rahmen der Anfechtung der Genehmigung eines den Antrag des Krankenhausträgers unterschreitenden Pflegesatzes. Der Krankenhausträger erreiche damit zwar unmittelbar keinen höheren Pflegesatz, doch werde eine Neuverhandlung der Pflegesatzparteien und damit eine Wahrung ihres Vereinbarungsspielraums erreicht.

Einen Anspruch der Kläger auf Genehmigung des Schiedsspruchs hat das Verwaltungsgericht verneint und ausgeführt, die zulässige Verpflichtungsklage hinsichtlich der Nr. 1 des Bescheides sei unbegründet, weil die Schiedsstelle die strittigen Kosten der "Fassaden"-Sanierung zu Unrecht als nicht pflegesatzfähige Investitionskosten bewertet habe.

Mit ihrer Berufung haben die Kläger im wesentlichen geltend gemacht, die Rechtsauffassung der Schiedsstelle sei zutreffend. Das Verwaltungsgericht verkenne hingegen den Zweck des § 4 Nr. 2 AbgrV, nämlich bei umfangreichen Sanierungsmaßnahmen die Pflegesätze zu entlasten. Auch habe eine Landesbehörde keine Befugnis, abweichend vom Schiedsspruch einen höheren Pflegesatz zu genehmigen.

Die Kläger haben beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts mit der Maßgabe abzuändern, den Beklagten zu verpflichten, den Bescheid der Schiedsstelle zu genehmigen.

Der Beklagte hat mit seiner Berufung beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Die Kläger und der Beklagte haben wechselseitig beantragt, jeweils die Berufung der anderen Seite zurückzuweisen.

Der Beklagte hat die Auffassung vertreten, daß die Genehmigungsbehörde die Befugnis habe, bezüglich des Pflegesatzes und des Budgets vom Schiedsspruch abweichende Festsetzungen zu treffen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Pflegesatzrelevanz der Kosten der umstrittenen Sanierungsmaßnahme hat er hingegen verteidigt. Die in § 4 Nr. 2 AbgrV erfolgte Ausweitung der Investitionskosten auf den Erhaltungsaufwand könne nicht als "nähere Abgrenzung" der Investitionskosten angesehen werden, wie es in der Ermächtigungsnorm des § 16 Satz 1 Nr. 5 KHG vorgesehen sei.

Mit Urteil vom 6. Juni 1990 hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die Berufung der Kläger zurückgewiesen. Auf die Berufung des Beklagten hat das Berufungsgericht das verwaltungsgerichtliche Urteil geändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Wenn ein von der Schiedsstelle festgesetzter Pflegesatz nicht dem geltenden Recht entspreche, so sei die zuständige Landesbehörde befugt, auf entsprechenden Antrag einen höheren Pflegesatz zu genehmigen. Diese Abänderungskompetenz folge aus der gesetzlichen Ausgestaltung des Pflegesatzverfahrens. Bei diesem setze der Rechtsschutz nämlich nicht schon beim Schiedsspruch, sondern erst bei der Entscheidung der Genehmigungsbehörde an. Die Schiedsstelle selbst könne keine Verwaltungsakte erlassen. Der Schiedsspruch entfalte erst durch die Genehmigung nach § 18 Abs. 5 KHG Außenwirkung. Würde man der Landesbehörde die Befugnis zu einer vom Schiedsspruch abweichenden, "gestaltenden" Genehmigung versagen, so liefe dies auf eine dem Beschleunigungszweck des Pflegesatzverfahrens widersprechende Zurückverweisung des Streits in das Vereinbarungs- und Schiedsverfahren hinaus. Es bestehe aber ein dringendes Öffentliches Interesse daran, möglichst schon zu Beginn des Geltungszeitraums Klarheit über den letztlich maßgeblichen Pflegesatz zu erzielen. Dieses Interesse komme darin zum Ausdruck, daß die Pflegesatzvereinbarung nur für künftige Zeiträume getroffen werden solle, § 18 Abs. 3 KHG, daß nach der sechswöchigen Einigungsfrist auf Antrag einer Vertragspartei die Schiedsstelle die Pflegesätze "unverzüglich" festsetze (§ 18 Abs. 4 KHG), daß die Genehmigungsbehörde "unverzüglich" zu entscheiden habe, § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG, und daß die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Genehmigung ausgeschlossen sei, § 18 Abs. 5 Satz 2 KHG. Mit seiner Beschleunigungsmaxime gehe das Gesetz ersichtlich nicht von der Möglichkeit einer Wiederholung des Vereinbarungs- und Schiedsverfahrens aus, sondern von diesem als einem einmaligen zeitlich eng begrenzten Zwischenverfahren.

Neben dem Beschleunigungsgrundsatz erfordere auch das Gebot effektiven Rechtsschutzes die Befugnis der Landesbehörde, "aus Rechtsgründen innerhalb der gestellten Anträge ohne Bindung an den Schiedsspruch den Pflegesatz zu genehmigen". Andernfalls liefe in Fällen der von der Schiedsstelle zu Unrecht abgelehnten Pflegesatzerhöhung auch der nachgeschaltete verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz zum Nachteil des Krankenhausträgers leer. Dieser könne nicht einmal im Verwaltungsgerichtsverfahren eine verbindliche Entscheidung über die richtige Höhe des Pflegesatzes erreichen, da das Gericht die entweder auf Bestätigung oder Ablehnung des festgesetzten Pflegesatzes beschränkte Kompetenz der Behörde zu beachten habe. Am Ende eines erfolgreichen Rechtsschutzverfahrens stünde damit immer die Zurückversetzung des Streitfalles in den weiteren Kreislauf von Einigungs-, Schieds- und Genehmigungsverfahren mit sich gegebenenfalls anschließenden weiteren Rechtsschutzverfahren. Dadurch könnten Pflegesatzerhöhungen über mehrere Jahre hinausgeschoben werden. Im Hinblick auf deshalb ungedeckte Betriebskosten bestünde die Gefahr von Krankenhausinsolvenzen.

Die Befugnis der Landesbehörde zu einer "gestaltenden" Genehmigung taste auch nicht das mit § 18 Abs. 1 eingeführte Vereinbarungsprinzip an. Denn die dem geltenden Recht entsprechenden, unstreitig gewordenen Budgetposten stelle die Genehmigungsbehörde gar nicht in Frage. Die streitentscheidende Funktion des Genehmigungsbescheides betreffe nur solche Posten, bezüglich derer die Pflegesatzparteien zu keiner Einigung gelangt seien. Wenn dann aber die Genehmigungsbehörde aus Rechtsgründen keinen abweichenden Pflegesatz genehmigen dürfe, so liefe dies auf die Einführung einer "Zwangseinigung" über die jährliche Pflegesatzhöhe zu Lasten des Krankenhausträgers zum Nutzen der Kostenträger hinaus. Denn mangels wirksamen Rechtsschutzes des Krankenhausträgers säßen die Kostenträger "am längeren Hebel".

Die Verpflichtungsklage auf Genehmigung des Schiedsspruchs sei unbegründet, da die Kosten der beabsichtigten "Fassaden"-Arbeiten pflegesatzfähig seien. Es handle sich um die Beseitigung von Baumängeln in Gestalt einer die Standfestigkeit des Gebäudes beeinträchtigenden Korrosion der Bewehrungsstähle, die zum vorzeitigen Verschleiß und damit zur Abkürzung der gewöhnlichen Nutzungsdauer des Gebäudes führten. Diese Mängelbeseitigung diene nur der Wiederherstellung der gewöhnlichen Nutzungsdauer des Gebäudes und bringe keine relevante Verbesserung dieses Anlagegutes mit sich. Die Begründung der Schiedsstelle für das Fehlen der Pflegesatzrelevanz der Kosten nach § 4 Nr. 2 a AbgrV, daß nämlich in der baulichen Einheit "Fassade" der Gebäudeteil "Anstrich" vollständig ersetzt und die sonstigen Fassadenarbeiten in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Anstrich bzw. der Beschichtung der Fassade stehen würden, stelle den Sachverhalt auf den Kopf. Denn der Beton hafte nicht am Anstrich, sondern der Anstrich versiegele den Beton. Die Erneuerung des Anstrichs sei nur der letzte Arbeitsgang im Zusammenhang mit der Beseitigung der Korrosion der Bewehrungsstähle. Sie erfordere eine Freilegung der Korrosionsstellen, eine feuchtigkeitsresistente Beschichtung und Versiegelung der Oberfläche. Der Sanierungszweck verbinde die Arbeitsgänge zu einem einheitlichen Vorgang und rechtfertige die Zuordnung zur Bezugsgröße der Außenmauern. Bei dieser den natürlichen Verhältnissen entsprechenden Betrachtungsweise greife § 4 Nr. 2 a AbgrV nicht kostenausgrenzend ein, da gemessen an den 30 cm starken Außenwänden die nur die Oberfläche betreffende Sanierung auch nicht annähernd ein vollständiges oder überwiegendes Ersetzen der Außenwände darstelle. Auf die Höhe der Sanierungskosten komme es nicht an, da der Verordnungsgeber der Abgrenzungsverordnung in dem Verzeichnis der Anlage bei der Abgrenzung der pflegesatzfähigen Instandhaltungskosten von den öffentlich geförderten Investitionskosten nur gegenstandsbezogen, nicht aber nach Kostengrößen differenziert habe.

Gegen dieses Urteil haben die Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der sie insbesondere eine Verletzung des § 18 Abs. 5 KHG und des § 4 AbgrV rügen. Dem in § 18 Abs. 5 KHG verwandten Begriff der Genehmigung sei immanent, daß nur eine schon vorhandene Regelung behördlich bestätigt werden könne. Eine neue Regelung dürfe die Landeabehörde jedenfalls selbst nicht treffen. Die vom Berufungsgericht angenommene Abänderungskompetenz der Genehmigungsbehörde widerspreche dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers, im Pflegesatzverfahren das Verhandlungs- und Vereinbarungsprinzip zu stärken Soweit das Berufungsgericht auf den gesetzlichen Beschleunigungszweck abstelle, verkenne es, daß bei einem mehrjährigen Verwaltungsprozeß keineswegs sofort Klarheit über die Höhe des Pflegesatzes bestehe. Bei den späteren Pflegesatzverhandlungen würden die Sozialleistungsträger im übrigen ohnehin die Rechtsauffassung des Gerichts jeweils beachten.

Bei den umstrittenen Sanierungskosten handle es sich allein um förderungsfähige Investitionskosten. Betonmauern könnten niemals in der Weise ersetzt werden, daß die alte Betonwand beseitigt und durch eine neue ersetzt würde. Typischerweise würden Betonwände in der hier einschlägigen Art und Weise erneuert. Derart aufwendige Erhaltungs- und Verbesserungsmaßnahmen könnten jedenfalls nicht dem Pflegesatzbereich zugeordnet werden.

Die Kläger beantragen,

Der Beklagte beantragt,

Er und der Beigeladene, der keinen Antrag gestellt hat, verteidigen das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt keinen Antrag, weist aber darauf hin, daß eine Abänderungskompetenz der Landesbehörde mit dem Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG nicht in Einklang stehe. Dies folge auch aus der Entstehungsgeschichte des Krankenhaus-Neuordnungsgesetzes vom 20. Dezember 1984 (BGBl. I S. 1716). Die Genehmigungsbehörde sei auf eine reine Rechtmäßigkeitskontrolle beschränkt. Mit der auf eine unabhängige Schiedsstelle übertragenen Schlichtungskompetenz sei die nach der alten Rechtslage den Festsetzungsbehörden der Länder vorbehaltene Konfliktlösung beseitigt worden.

II.

Die Revision ist insoweit begründet, als das Berufungsgericht auf die Berufung des Beklagten das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert hat. Das Berufungsurteil verletzt insoweit Bundesrecht, als es die Befugnis der Genehmigungsbehörde des Beklagten bejaht hat, eine von der Pflegesatzfestsetzung der Schiedsstelle abweichende Genehmigung zu erteilen. Das ist mit § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG nicht vereinbar. Bundesrecht wird hingegen nicht verletzt, soweit das Berufungsgericht in Übereinstimmung mit dem verwaltungsgerichtlichen Urteil die Pflegesatzfähigkeit der umstrittenen "Fassaden"-Sanierungsmaßnahmen bejaht hat.

Die Verpflichtungsklage, mit der die Kläger die Genehmigung des von der Schiedsstelle festgesetzten Pflegesatzes erstreben, ist zulässig. Zwar schweigt § 18 Abs. 5 Satz 2 KHG zu den Rechtsmitteln gegen die Ablehnung der beantragten Genehmigung und weist nur allgemein auf die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges hin. Aber aus Rechtsschutzgründen ist nicht nur die Erteilung, sondern auch die Versagung einer Genehmigung der gerichtlichen Kontrolle unterworfen. Mit der auf Erweiterung ihres Rechtskreises abzielenden Verpflichtungsklage können die Kläger hier auch die Aufhebung des rechtswidrigen Genehmigungsbescheides erreichen, ohne daß dies im Wege einer Anfechtungsklage erfolgen muß.

Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Das Regierungspräsidium des beklagten Landes hat zu Recht einen Anspruch der Kläger auf Genehmigung des von der Schiedsstelle festgesetzten Pflegesatzes verneint. Gleichwohl unterliegt der ergangene Genehmigungsbescheid des Regierungspräsidiums der Aufhebung. Er ist rechtswidrig. Denn entgegen der Regelung des § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG hat sich die Genehmigungsbehörde nicht auf die gebotene ausschließliche Rechtskontrolle beschränkt, sondern eine "Abweichungs- oder Gestaltungskompetenz" in Anspruch genommen.

§ 18 Abs. 5 Satz 1 KHG stellt als Voraussetzung für die Genehmigung der vereinbarten oder festgesetzten Pflegesätze allein ihre Übereinstimmung mit den Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und sonstigen Rechts auf ("wenn sie den Vorschriften dieses Gesetzes und sonstigem Recht entsprechen"). Aus Wortlaut, systematischem Zusammenhang und aus der Entstehungsgeschichte und dem Sinn und Zweck des Genehmigungserfordernisses folgt, daß es sich allein um einen Akt der gebundenen Verwaltung handelt, der sich ausschließlich auf eine Rechtskontrolle erstreckt.

Aus dem Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG und dem Regelungszusammenhang ergibt sich, daß die zuständige Landesbehörde über die Genehmigung des hier von der Schiedsstelle festgesetzten Pflegesatzes zu entscheiden hat. Entspricht der Pflegesatz dem geltenden Recht, so ist die Genehmigung zu erteilen, andernfalls ist sie zu versagen. Irgendeine Korrekturbefugnis der Landesbehörde, einen von der Schiedsstelle vom Standpunkt der Landesbehörde aus gesehen zu niedrigen oder zu hohen Pflegesatz nachzubessern, indem ein von ihr selbst "festgesetzter", vom Genehmigungsantrag abweichender Pflegesatz genehmigt wird, ist dem Gesetzeswortlaut nicht zu entnehmen. Den Rahmen für die Genehmigungsentscheidung bestimmen die antragstellenden Pflegesatzparteien. Die von ihnen vorgelegte Vereinbarung oder Schiedsstellenentscheidung ist das Genehmigungsubstrat, das die Behörde von sich aus nicht verändern kann.

Dies Ergebnis wird aus der Entstehungsgeschichte des § 18 KHG bestätigt. Nach § 18 Abs. 1 KHG in der Fassung vom 29. Juni 1972 (BGBl. I S. 1009) sind die Pflegesätze nach vorherigen Einigungsverhandlungen zwischen dem Krankenhausträger und den betroffenen Sozialleistungsträgern von der zuständigen Landesbehörde festgesetzt worden. Dabei hatte die Behörde das Verhandlungsergebnis zwar "zu berücksichtigen", war jedoch nicht daran gebunden. Die nicht in Kraft getretene Änderung des § 18 KHG durch das Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetz vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I S. 1568) sah eine Vereinbarung zwischen Krankenhausträger und Sozialleistungsträgern vor, die der landesbehördlichen Genehmigung unterworfen war. Im Falle der Nichteinigung sollte die zuständige Landesbehörde die Pflegesätze nach Erörterung mit den Parteien festsetzen, § 18 Abs. 4 KHG 1981. Vor Inkrafttreten dieser Regelung trat jedoch das Krankenhaus-Neuordnungsgesetz vom 20. Dezember 1984 (BGBl. I S. 1716) in Kraft, das unterschiedliche gesetzgeberische Bestrebungen der gesetzgebenden Körperschaften und der Bundesregierung in sich vereinigte.

Der Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 10. Oktober 1984 (BT-Drucks. 10/2095) sah eine weitgehende Entstaatlichung des Pflegesatzverfahrens vor, dessen zentraler Punkt nunmehr die unmittelbar rechtsverbindliche Vereinbarung und Festsetzung der Pflegesätze durch die Pflegesatzparteien bzw. durch eine paritätisch besetzte Schiedsstelle war. Damit sollten die "kostentreibenden Wirkungen des geltenden Pflegesatzrechts" (BT-Drucks. 10/2095 S. 13) beendet und "eine Stärkung der Selbstverwaltung der Krankenkassen und Krankenhäuser im Krankenhausbereich" (a.a.O. S. 18) erreicht werden.

Der Gesetzentwurf des Bundesrates vom 10. Oktober 1984 (BT-Drucks. 10/2096) betonte demgegenüber die "politische Letztverantwortung der Länder für die Krankenhausversorgung". In den Ausschußberatungen des Deutschen Bundestages sind die unterschiedlichen Konzepte zusammengeführt worden und haben Eingang in den Bericht und die Beschlußempfehlung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung (BT-Drucks. 10/2565) gefunden, dessen Formulierungsvorschlag zu §§ 18 und 18 a KHG dem endgültig verabschiedeten Gesetzeswortlaut entspricht. In dem genannten Bericht und in der Beschlußempfehlung (S. 24, 25) heißt es:

"Die Pflegesätze werden von den Beteiligten vereinbart oder im Nichteinigungsfall durch eine Schiedsstelle mit neutralem Vorsitzenden festgesetzt. Die Mitglieder der Schiedsstelle sind nicht weisungsgebunden. Die vereinbarten oder festgesetzten Pflegesätze bedürfen der Genehmigung durch die zuständige Landesbehörde (Prüfung auf Rechtmäßigkeit)."

Der Deutsche Bundestag hat diese Beschlußempfehlung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung angenommen und den Bundesratsentwurf für erledigt erklärt (BT-Plenarprotokoll 10/109 S. 8183). Der Bundesrat hat seinerseits dem Beschluß des Deutschen Bundestages zugestimmt. Daraus ist zu schließen, daß er mit der Charakterisierung der Genehmigung nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG als "Prüfung auf Rechtmäßigkeit" einverstanden war und mit einem derartigen Genehmigungsvorbehalt die von ihm bezweckte Stärkung der "politischen Letztverantwortung der Länder für die Krankenhausversorgung" als erfüllt ansah.

Weder aus Wortlaut, Entstehungsgeschichte noch Systematik läßt sich daher irgendeine Gestaltungsbefugnis der Genehmigungsbehörde ableiten.

Auch eine Teilbarkeit der Genehmigungsentscheidung in dem Sinne, daß sich die Genehmigung nur auf Teile des vereinbarten oder festgesetzten Pflegesatzes erstreckt, ist mit § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG nicht vereinbar. Die allein auf eine Rechtskontrolle beschränkte Genehmigungsbehörde soll ihrerseits nicht in den Gestaltungsspielraum der Pflegesatzparteien eingreifen. Sie kann daher nicht mehr genehmigen, als was die Pflegesatzparteien vereinbart haben oder die Schiedsstelle festgesetzt hat. Der Genehmigungsbehörde ist es aber auch verwehrt, weniger zu genehmigen, als die Pflegesatzparteien vereinbart haben oder von der Schiedsstelle festgesetzt worden ist, denn eine Teilbarkeit des so bestimmten Pflegesatzes kommt nicht in Betracht. Die Entscheidungsbefugnisse der Pflegesatzparteien über den Pflegesatz gebieten es, daß sie selbst - allerdings im Rahmen des geltenden Rechts - festlegen, wie das Pflegesatzvolumen ausfällt und welche pflegesatzfähigen Positionen gegebenenfalls über mehrere Jahre verteilt werden. Sie behalten in der Sache gewissermaßen "das letzte Wort". Hält die Landesbehörde einzelne Positionen für nicht pflegesatzfähig, muß es den Pflegesatzparteien ermöglicht werden, über den neu eingetretenen Zustand neu zu verhandeln und gegebenenfalls das gesamte Pflegesatzvolumen für das maßgebliche Pflegesatzjahr oder möglicherweise über mehrere Jahre neu zu verteilen. Die Überlegung des Beigeladenen, daß gar keine Abweichungsmöglichkeit im Verhandlungswege für die Pflegesatzparteien in Betracht kommt, wenn nur eine einzige Entscheidung der Genehmigungsbehörde rechtlich einwandfrei ist, wird dem gesetzlich geschützten Verhandlungsspielraum der Pflegesatzparteien nicht gerecht. Die Pflegesatzparteien müssen Reaktionsmöglichkeiten auf die neue Situation haben. Sie sind nicht auf einen bloßen Vollzug der Genehmigung beschränkt. Da es sich bei der Pflegesatzvereinbarung gewissermaßen um eine "Paketlösung" handelt, können nicht einzelne Teile des Paketinhalts ohne Zustimmung der allein verhandlungsbefugten Pflegesatzparteien herausgenommen oder gar neue Teile - wie im vorliegenden Fall - in das Paket hineingelegt werden. Selbst wenn nur noch über eine Frage des zwingenden Rechts gestritten wird, ist für den Fall der Genehmigungsversagung nicht auszuschließen, daß sich die Pflegesatzparteien von einer bereits getroffenen Vereinbarung wieder lösen, um im Wege einer erneuten Pflegesatzverhandlung eine genehmigungsfähige Gesamtvereinbarung zu erreichen, wobei gegebenenfalls die Rechtsauffassung der Genehmigungsbehörde zu berücksichtigen ist. Die Notwendigkeit, den Verhandlungsspielraum der Pflegesatzparteien zu respektieren, wird gerade im vorliegenden Fall deutlich. Hatte doch der Beigeladene im Schiedsverfahren vorgeschlagen, die Kosten der Außenwandsanierung auf mehrere Pflegesatzzeiträume zu verteilen. Hätte sich das Regierungspräsidium auf die Nichtgenehmigung der rechtsfehlerhaften Festsetzung der Schiedsstelle beschränkt, so wäre bei einer erneuten Pflegesatzverhandlung auch eine Einigung auf der Grundlage dieses Vorschlages in Betracht gekommen, etwa durch Beschränkung der Sanierungsarbeiten oder eine Verteilung der Kosten auf zwei oder mehrere Pflegesatzzeiträume, je nachdem, wie die Parteien ihre wirtschaftliche Lage einschätzen. Möglicherweise hätte aber auch eine Vereinbarung von besonderen Pflegesätzen nach § 5 Abs. 2 BPflV oder von Sonderentgelten nach § 6 Abs. 1 BPflV erwogen werden können, um den durch die Kosten der Gebäudesanierung erhöhten allgemeinen Pflegesatz (§ 5 Abs. 1 BPflV) wieder zu entlasten.

Diese verschiedenen Reaktionsmöglichkeiten der Pflegesatzparteien hat das Regierungspräsidium im vorliegenden Fall durch die "Mehr"-Genehmigung verhindert und so den Gestaltungsspielraum der Pflegesatzparteien verletzt. Die über den Genehmigungsantrag hinausgehende Genehmigung des Regierungspräsidiums ist damit rechtswidrig und unterliegt der Aufhebung.

Soweit das Berufungsgericht einen Anspruch der Kläger auf Genehmigung des von der Schiedsstelle festgesetzten Pflegesatzes verneint hat, liegt eine Verletzung von Bundesrecht nicht vor. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Genehmigung dieses Pflegesatzes. Die Schiedsstelle hat nämlich die Kosten der Sanierung der Außenwände zu Unrecht als nicht pflegesatzfähig eingestuft.

Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KHG sind die Pflegesätze für alle Benutzer nach einheitlichen Grundsätzen zu bemessen. Sie müssen die Selbstkosten eines sparsam wirtschaftenden, leistungsfähigen und bedarfsgerechten Krankenhauses decken. Nach der normativen Definition der Selbstkosten in § 13 Abs. 1 Satz 1 BPflV sind die Selbstkosten eines Krankenhauses diejenigen Kosten, die nach § 17 KHG im Pflegesatz zu berücksichtigen und für die Erbringung der allgemeinen Krankenhausleistung bei sparsamer und wirtschaftlicher Betriebsführung erforderlich sind. Unter diesen Voraussetzungen gehören auch die Kosten für die Instandhaltung der Wirtschaftsgüter des Krankenhauses nach Maßgabe der Abgrenzungsverordnung zu den Selbstkosten, § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BPflV. Mit dem Berufungsgericht ist der Senat der Auffassung, daß es sich hier um Kosten für die Instandhaltung der Wirtschaftsgüter des Krankenhauses handelt. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 AbgrV sind die Kosten der Instandhaltung von Anlagegütern nach Maßgabe des § 4 AbgrV pflegesatzfähig. Nach § 4 Nr. 1 AbgrV sind Instandhaltungskosten die Kosten der Erhaltung oder Wiederherstellung von Anlagegütern des Krankenhauses, "wenn dadurch das Anlagegut in seiner Substanz nicht wesentlich vermehrt, in seinem Wesen nicht erheblich verändert, seine Nutzungsdauer nicht wesentlich verlängert oder über seinen bisherigen Zustand hinaus nicht deutlich verbessert wird".

Aufgrund der bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts handelt es sich bei den Arbeiten an der Außenwand des Krankenhausgebäudes "um die Beseitigung von Baumängeln in Gestalt einer Korrosion der Bewehrungsstähle, welche - wie durch ein technisches Gutachten gesichert ist - die Standfestigkeit des Gebäudes beeinträchtigen und die zum vorzeitigen Verschleiß, d.h. zur Abkürzung der gewöhnlichen Nutzungsdauer führen. Sie zielen darauf ab, diese Verkürzung der Nutzungsdauer aufzuheben". Zutreffend hat das Berufungsgericht hierin keine wesentliche Vermehrung des Anlagegutes in seiner Substanz, keine wesentliche, erhebliche Veränderung, keine wesentliche Verlängerung der Nutzungsdauer und auch keine über seinen bisherigen Zustand hinausgehende deutliche Verbesserung gesehen.

§ 4 Nr. 1 AbgrV lehnt sich an die allgemeinen Abgrenzungsmerkmale zwischen Erhaltungsaufwand und aktivierungspflichtigem Herstellungsaufwand nach den Bilanzierungsgrundsätzen des Steuer- und Handelsrechts an (vgl. BR-Drucks. 491/85 S. 16). Danach ist von einem Herstellungsaufwand auszugehen, wenn das Anlagegut über seinen ursprünglichen Zustand hinaus wesentlich verbessert wird (vgl. § 255 Abs. 2 HGB i.d.F. des Bilanzrichtlinien-Gesetzes vom 19. Dezember 1985 (BGBl. I S. 2355). Nach den Einkommensteuer-Richtlinien 1990 (EStR 1990 i.d.F. der Bekanntmachung vom 10. November 1990 - BStBl I Sondernummer 4) zu § 21 EStG ist unter Nr. 157 der Erhaltungsaufwand vom Herstellungsaufwand näher abgegrenzt. Gemäß Absatz 3 der Nr. 157 EStR ist nach der Fertigstellung eines Gebäudes Herstellungsaufwand anzunehmen, wenn etwas Neues, bisher nicht Vorhandenes geschaffen wird. "Aufwendungen für die Erneuerung von bereits in den Herstellungskosten eines Gebäudes enthaltenen Teilen, Einrichtungen oder Anlagen sind nur dann als Herstellungskosten des Gebäudes zu behandeln, wenn sie so artverschieden sind, daß die Baumaßnahme nach der Verkehrsanschauung nicht mehr in erster Linie dazu dient, das Gebäude in seiner bestimmungsmäßigen Nutzungsmöglichkeit zu erhalten, sondern etwas Neues, bisher nicht Vorhandenes zu schaffen. Herstellungsaufwand liegt in diesen Fällen nur vor, wenn das Gebäude durch die Baumaßnahme wesentlich in seiner Substanz vermehrt, in seinem Wesen erheblich verändert oder über seinen bisherigen Zustand hinaus deutlich verbessert wird (BFH-Urteile vom 9. November 1976 - BStBl 1977 II S. 279, 306, vom 7. Dezember 1976 - BStBl 1977 II S. 281, vom 13. März 1979 - BStBl II S. 435 und vom 24. Juli 1979 - BStBl 1980 II S. 7)".

Für die Abgrenzung von Erhaltungs- und nachträglichem Herstellungsaufwand bei einheitlichen Wirtschaftsgütern hat der Bundesfinanzhof (Urteil vom 13. September 1984 - IV R 101/82 - in DB 1985 S. 313) folgende Formel entwickelt:

"Danach liegen der Erhaltung dienende Aufwendungen insbesondere dann vor, wenn unselbständige Teile eines einheitlichen Wirtschaftsguts lediglich ersetzt oder modernisiert werden, ohne dabei ihre Funktion zu ändern ... Demgegenüber sind nachträgliche Herstellungskosten anzunehmen, wenn das Wirtschaftsgut in seiner Substanz vermehrt, seinem Wesen verändert oder - von der üblichen Modernisierung abgesehen - über seinen bisherigen Zustand hinaus verbessert wird. Der mit den betreffenden Aufwendungen vielfach bewirkte Wertzuwachs kann für die Annahme von Herstellungskosten nicht den Ausschlag geben ..."

In Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall ergibt sich, daß allein eine sanierungsbedingte Verbesserung der hier betroffenen Gebäudeteile nicht ausreicht, um von Herstellungskosten auszugehen, die nicht in den Pflegesatz fallen, sondern zu den förderungsfähigen Investitionskosten gehören würden. Denn die Verwendung von Material mit längerer Haltbarkeit führt grundsätzlich noch nicht zu einer wesentlichen Verbesserung des Anlagegutes als Gesamtheit. Die Außenmauersanierung dient hier erkennbar der Wiederherstellung und Erhaltung des Anlagegutes "Krankenhausgebäude". Das Gebäude erfüllt die bisherige Funktion nach der Erneuerung in vergleichbarer Weise. Die dem technischen Fortschritt entsprechende Modernisierung führt dabei nicht zu einer wesentlichen Verbesserung des Anlagegutes. Durch die Erneuerung von Teilen der Außenwand des Krankenhausgebäudes wird hier nur die tatsächliche Nutzung innerhalb der ursprünglich vorgegebenen Nutzungszeit des Anlagegutes gewährleistet.

Entgegen der Auffassung der Kläger können auch nicht aufgrund des § 4 Nr. 2 AbgrV die Kosten für die Sanierung der Außenmauer aus dem Pflegesatzbereich herausgenommen und den Investitionskosten zugerechnet werden. Nach § 4 Nr. 2 a AbgrV sind Instandhaltungskosten auch die Kosten der Erhaltung oder Wiederherstellung von Anlagegütern des Krankenhauses, wenn dadurch "in baulichen Einheiten Gebäudeteile, betriebstechnische Anlagen und Einbauten nicht vollständig oder nicht überwiegend ersetzt werden (Verzeichnis III der Anlage)". Man könnte daher erwägen, daß hier in der baulichen Einheit "Fassade" (vgl. Verzeichnis III Nr. 1 der Anlage zur AbgrV) die Gebäudeteile "Anstrich" oder "Güter des Rohbaus wie Maurer- und Zimmerarbeiten" (Verzeichnis III Nr. 2 der Anlage zur AbgrV) ersetzt worden sind. Etwaige Zweifel an der Bestimmtheit der vom Verordnungsgeber als Beispiele gewählten Begriffe kann der Senat hier offenlassen. So ist durchaus nicht zweifelsfrei, was in diesem Zusammenhang unter einer baulichen Einheit "Fassade" zu verstehen ist. Ob beispielsweise eine Fassade überhaupt eine "bauliche Einheit" sein kann, bedarf im vorliegenden Fall keiner abschließenden Klärung, da § 4 Nr. 2 a AbgrV jedenfalls nicht von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in § 16 Satz 1 Nr. 5 i.V.m. § 17 Abs. 4 KHG gedeckt ist und als Beurteilungsmaßstab für den vorliegenden Fall ausscheidet.

§ 16 Satz 1 Nr. 5 KHG ermächtigt die Bundesregierung, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates Vorschriften zu erlassen über die nähere Abgrenzung der in § 17 Abs. 4 KHG bezeichneten Kosten von den im Pflegesatz zu berücksichtigenden Kosten. Nach § 17 Abs. 4 KHG sind bei Krankenhäusern, die nach dem KHG gefördert werden, außer den in Absatz 3 genannten, hier nicht interessierenden Kosten im Pflegesatz nicht zu berücksichtigen die Investitionskosten, ausgenommen die Kosten der Wiederbeschaffung von Wirtschaftsgütern mit einer durchschnittlichen Nutzungsdauer bis zu drei Jahren. Aus diesem Ermächtigungsrahmen ergibt sich, daß dem Verordnungsgeber eine Kompetenz zur Einschränkung der pflegesatzfähigen Kosten unter gleichzeitiger Erweiterung des Investitionskostenbegriffs nicht eingeräumt ist. Eine "nähere Abgrenzung" kann der Verordnungsgeber nur im Rahmen des vorgegebenen dualen Systems der Krankenhausfinanzierung, wie es in § 4 KHG zum Ausdruck kommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1981 - BVerwG 3 C 6.80 - BVerwGE 62, 18 ff.), vornehmen. Die hier angefallenen Sanierungskosten sind entweder dem Investitionskostenbereich oder dem Pflegesatzkostenbereich zuzurechnen. Scheidet ein Fördertatbestand bezüglich der Investitionskosten aus, so ergibt sich zwingend daraus, daß der Pflegesatzkostenbereich betroffen ist. Die Investitionskosten werden durch die Aufstellung von Fördertatbeständen in § 9 KHG enumerativ aufgezählt und inhaltlich festgelegt. Alle übrigen Kosten eines sparsam wirtschaftenden und leistungsfähigen Krankenhauses, abgesehen von den Grundstückskosten, sind Selbstkosten, die in den Pflegesatz gehören. Die in § 17 KHG dem Pflegesatz nicht zugerechneten Kosten ändern an dieser grundlegenden Dualität nichts. Zwar spricht § 17 Abs. 4 KHG von den im Pflegesatz nicht zu berücksichtigenden Investitionskosten, definiert aber diesen Begriff nicht, so daß auf §§ 2 Nr. 2 und 9 Abs. 1 KHG zurückzugreifen ist. Aus dem allgemeinen Investitionskostenbegriff des KHG folgt damit jedenfalls, daß Instandhaltungs- und Instandsetzungskosten nicht zu den Investitionskosten gehören können. Irgendein Spielraum, die Investitionskosten auch auf die Instandhaltungs- und Instandsetzungskosten auszudehnen, ist dem Verordnungsgeber dabei im KHG nicht eingeräumt worden. Vielmehr ist nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats der unbestimmte Rechtsbegriff der Investitionskosten für den Bereich des Krankenhausfinanzierungsgesetzes in § 2 KHG abschließend definiert worden (BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1982 - BVerwG 3 C 27.81 - in Buchholz 451.74 § 2 KHG Nr. 1 = § 12 Nr. 2).

Der Begriff der Investitionskosten in § 2 Nr. 2 KHG umfaßt nur die Kosten der Anschaffung und Herstellung von bewertungsfähigen Anlagegütern, nicht aber ihre Erhaltung. Dies folgt nicht nur aus dem Wortlaut, sondern vor allem aus der Entstehungsgeschichte des § 2 KHG. Die Definition des Investitionskostenbegriffs im Regierungsentwurf zum KHG (BT-Drucks. VI/1874) schloß zwar noch nicht die Verbrauchsgüter aus, stimmte aber im übrigen mit der endgültigen Gesetzesfassung des § 2 Nr. 2 KHG überein. In § 2 Nr. 3 b des Regierungsentwurfs sind die Instandhaltungs- und Instandsetzungskosten ursprünglich den Investitionskosten gleichgesetzt worden. Sie waren damit von dem allgemeinen Investitionskostenbegriff des § 2 Nr. 2 des Entwurfs nicht umfaßt. § 10 des Entwurfs betraf die "Förderung der Wiederbeschaffung von Anlagegütern und der Instandhaltung und Instandsetzung". In § 26 Abs. 1 Nr. 1 des Entwurfs war darüber hinaus die Ermächtigung des zuständigen Bundesministers vorgesehen, durch Rechtsverordnung "näher" zu bestimmen, "welche Kosten der Instandhaltung oder Instandsetzung zu berücksichtigen sind".

Diesem weiten Investitionskostenbegriff des Regierungsentwurfs widersprach jedoch der Bundesrat und forderte die Streichung der den Erhaltungsaufwand betreffenden Regelungen des Regierungsentwurfs mit der Begründung: "Aus den von der öffentlichen Hand zu tragenden Investitionskosten sind die Instandhaltungs- und Instandsetzungskosten auszuscheiden, weil sie durch den Betrieb verursacht werden und demgemäß den Benutzungskosten zuzurechnen sind" (BT-Drucks. VI/3293 S. 2).

Aufgrund des Beschlusses des Vermittlungsausschusses haben daraufhin die gesetzgebenden Körperschaften die beabsichtigte Gleichstellung der Instandhaltungs- und Instandsetzungskosten mit den Investitionskosten aus der Gesetzesvorlage gestrichen. Der Investitionskostenbegriff seinerseits blieb unverändert. Durch die Verlagerung der Instandhaltungs- und Instandsetzungskosten in den Pflegesatz sollte die öffentliche Förderung ausdrücklich entlastet werden.

Dieser engere Investitionskostenbegriff ist vom Gesetzgeber des KHG zu keinem Zeitpunkt wieder ausgedehnt worden. Mit der Ermächtigung zu einer "näheren" Abgrenzung der in § 17 Abs. 4 KHG bezeichneten Kosten von den im Pflegesatz zu berücksichtigenden Kosten hat der Gesetzgeber nicht die im KHG selbst vorgenommene Abgrenzung zwischen Investitionskosten und pflegesatzfähigen Kosten geändert. Insbesondere ergibt sich aus § 17 Abs. 4 Nr. 1 KHG nicht, daß eine Ausgrenzung von Instandhaltungskosten aus dem Pflegesatzbereich in Betracht kommen kann.

Damit fehlt dem Verordnungsgeber die Kompetenz zu einer Erweiterung des Investitionskostenbegriffs. § 4 Nr. 2 a AbgrV ist damit von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm nicht gedeckt, damit unwirksam und kann das Begehren der Kläger nicht stützen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO.