Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.07.1992, Az.: BVerwG 7 C 21/91

Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Aufgrund des § 3 Abs. 5 AbfG kann die zuständige Behörde dem Inhaber einer Abfallentsorgungsanlage aufgeben, einem anderen zur Abfallentsorgung Verpflichteten die Mitbenutzung einer Anlage gegen angemessenes Entgelt zu gestatten, soweit dieser die Abfälle anders nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten entsorgen kann und die Mitbenutzung für den Inhaber zumutbar ist.

a) Die Anwendbarkeit der Bestimmung ist hier nicht deshalb ausgeschlossen, weil nach dem bei Erlaß des Bescheides maßgebenden Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses Leimleder auf der Deponie Sandmühle nicht abgelagert werden durfte. Zwar darf eine Anordnung nach § 3 Abs. 5 AbfG nicht ergehen, wenn die betroffene Anlage nicht für die Entsorgung der in Rede stehenden Abfälle zugelassen ist (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 AbfG). Die Regierung von Oberfranken hat diese Sperre aber dadurch beseitigt, daß sie unter Nr. 2 des Bescheides vom 4. Mai 1988 die Ablagerung der 300 t Leimleder bei Einhaltung bestimmter Vorkehrungen ausdrücklich zugelassen hat. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Damit ist nicht etwa unter Verstoß gegen die aus § 7 Abs. 1 und 2 AbfG folgende Planfeststellungs- oder Genehmigungsbedürftigkeit eine wesentliche Änderung des Deponiebetriebs gestattet worden. Von einer wesentlichen Änderung kann, von weiteren Voraussetzungen abgesehen, nur dann gesprochen werden, wenn die betreffende Maßnahme die Anlage oder ihren Betrieb generell und für eine gewisse Dauer ändert. Soll dagegen eine einmalige und begrenzte zulassungswidrige Nutzung der Anlage ermöglicht werden, handelt es sich um die typische Situation der Ausnahme oder des Dispenses.

So verhält es sich im vorliegenden Fall. Der angefochtene Bescheid bezieht sich allein auf die fraglichen 300 t Leimleder; er soll nicht die Deponie generell für derartige Abfälle öffnen, sondern nur für diesen Einzelfall das vorhandene Benutzungshindernis beseitigen. Der Sache nach ist damit eine Ausnahme gemäß § 4 Abs. 2 AbfG bewilligt worden. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde von dem in § 4 Abs. 1 AbfG geregelten Anlagenbenutzungszwang im Einzelfall widerruflich Ausnahmen zulassen, wenn dadurch das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. § 4 Abs. 1 Satz 1 AbfG schreibt vor, daß Abfälle nur in den dafür zugelassenen Anlagen oder Einrichtungen behandelt, gelagert und abgelagert werden dürfen. Das bedeutet, daß erstens überhaupt (zugelassene) Abfallentsorgungsanlagen benutzt werden müssen und daß zweitens die jeweilige Anlage "dafür", d. h. gerade für die betreffenden Abfälle zugelassen sein muß. Die Bewilligung einer Ausnahme kommt deshalb nicht etwa nur dann in Betracht, wenn die Behandlung, Lagerung oder Ablagerung außerhalb von zugelassenen Abfallentsorgungsanlagen, beispielsweise auf freiem Feld, beabsichtigt ist. Vielmehr bezieht sich die Bestimmung des § 4 Abs. 2 AbfG nach Wortlaut und Zweck auf den gesamten Regelungsgehalt des in § 4 Abs. 1 AbfG angeordneten Benutzungszwangs, läßt also auch Ausnahmen von Zulassungsgegenstand und -umfang einer vorhandenen Anlage zu. Es wäre schlechthin unverständlich, wenn das Gesetz ausnahmsweise zwar die Entsorgung gänzlich außerhalb von zugelassenen Anlagen, nicht aber auch innerhalb von für andere Abfälle bereits zugelassenen Anlagen gestatten wollte.

Unschädlich ist, daß der angefochtene Bescheid als Rechtsgrundlage für die einmalige Zulassung der Ablagerung die Bestimmung des § 8 Abs. 1 Satz 3 AbfG über den nachträglichen Erlaß von Auflagen zum Planfeststellungsbeschluß angibt. Denn die Behörde hat im Gewand der Erteilung einer Auflage der Sache nach auch alle Voraussetzungen geprüft und bejaht, die § 4 Abs. 2 AbfG für die Bewilligung einer Ausnahme aufstellt, und hat sodann eine entsprechende Ermessensentscheidung getroffen.

b) Die Anwendbarkeit des § 3 Abs. 5 AbfG ist hier auch nicht deshalb in Frage gestellt, weil der auf Leimleder bezogene Ausschluß von der Beseitigungspflicht in der Satzung des Landkreises H. aufgrund zwischenzeitlich gewonnener Erkenntnisse nicht mehr mit § 3 Abs. 3 AbfG vereinbar und damit nichtig ist. Von einer solchen Nichtigkeit könnte allenfalls ausgegangen werden, wenn der eingetretene Verstoß gewissermaßen auf der Hand liegt und damit offenkundig geworden ist. Anderenfalls bestünde eine fortlaufende Rechtsunsicherheit über die Person des Entsorgungspflichtigen, die im Abfallrecht nicht hinnehmbar ist. Ein eingetretener Verstoß gegen die Regelung des § 3 Abs. 3 AbfG verpflichtet daher - vom Fall der Offenkundigkeit abgesehen - die Körperschaft nur zu dessen Beseitigung durch entsprechende Satzungsänderung. Solange eine solche Änderung jedoch nicht erfolgt, ist gemäß § 3 Abs. 4 AbfG der Abfallbesitzer und nicht die öffentlich-rechtliche Körperschaft entsorgungspflichtig. Danach ist im vorliegenden Fall von einer Entsorgungspflicht der Beigeladenen auszugehen. Nach den Erkenntnissen des Landesamtes für Umweltschutz kann zwar vorbehandeltes, nämlich entwässertes, entfettetes und stichfestes Leimleder grundsätzlich zusammen mit den in Haushaltungen anfallenden Abfällen abgelagert werden. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts trifft diese Einschätzung jedoch nur auf die Deponie Sandmühle der Klägerin, nicht aber ohne weiteres auf die Verhältnisse im Landkreis H. zu. Unter diesen Umständen kann der in der Satzung des Landkreises H. enthaltene Entsorgungsausschluß für Leimleder nicht als offenkundig gegen § 3 Abs. 3 AbfG verstoßend angesehen werden.

Auf der Grundlage der im Berufungsurteil enthaltenen tatsächlichen Feststellungen bestehen auch sonst keine rechtlichen Bedenken gegen die Annahme des Berufungsgerichts, daß die übrigen tatbestandlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 5 AbfG ebenfalls erfüllt sind.

2. Der angefochtene Bescheid leidet aber an einem Ermessensdefizit (§ 114 VwGO).

Nach § 3 Abs. 5 AbfG entscheidet die zuständige Behörde aufgrund pflichtgemäßen Ermessens, ob und auf welche Weise sie bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen den Inhaber der Abfallentsorgungsanlage verpflichtet, die Mitbenutzung der Anlage zu gestatten. Dabei ist insbesondere dann noch Raum für eigenständige Ermessenserwägungen, wenn es - wie im vorliegenden Fall - um die Wahl zwischen mehreren in Betracht kommenden Anlagen geht. Insoweit hat die Regierung von Oberbayern nicht alle maßgebenden Gesichtspunkte ermittelt und in ihre Entscheidung einbezogen. Ausgangs- und Widerspruchsbescheid wägen zwar eine Reihe von Umständen ab, die jeweils für oder gegen die Inanspruchnahme der beiden Deponien Sandmühle und Silberberg sprechen, enthalten aber keine Ausführungen zu der Frage, inwieweit mit Blick auf die grundsätzlich bestehende Verpflichtung der jeweiligen Gebietskörperschaften zur Entsorgung der in ihrem Gebiet angefallenden Abfälle (§ 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG) vorrangig die Deponie des Landkreises H. hätte herangezogen werden müssen. Die Pflicht zur Berücksichtigung dieses Gesichtspunkts ergibt sich aus den folgenden Überlegungen:

§ 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG enthält zwei Grundentscheidungen des Abfallrechts. Zum einen wird die Abfallentsorgung zu einer grundsätzlich öffentlichen Aufgabe erklärt. Dementsprechend ist der Ausschluß der öffentlichen Entsorgungspflicht zugunsten einer "privaten" Entsorgungspflicht des jeweiligen Abfallbesitzers (vgl. § 3 Abs. 3 und 4 AbfG) nur unter eingeschränkten Voraussetzungen zulässig und bedarf einer besonderen Rechtfertigung (vgl. näher den Beschluß des Senats vom 9. November 1989 - BVerwG 7 C 85.88 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 35 = NVwZ 1990, 467 m. w. N.). Zum anderen wird in § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG der Grundsatz der Gebietsbezogenheit der öffentlichen Entsorgung von Abfällen aufgestellt. Die nach Landesrecht zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts - in der Regel die Kreise und kreisfreien Städte - sind für alle, aber auch nur für die in ihrem Gebiet anfallenden Abfälle entsorgungspflichtig. Diese gebietsbezogene Verantwortlichkeit soll eine zugleich rationelle wie umweltschonende Abfallentsorgung ermöglichen, indem sie in einem überschaubaren Bereich die Abfallströme ordnet und lenkt und damit einen dem Wohl der Allgemeinheit (§ 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG) abträglichen "Abfallexport" vermeidet. Aber auch dem das Abfallrecht wie das gesamte Umweltrecht beherrschenden Vorsorgegrundsatz kann durch die Verknüpfung der Entsorgungspflicht mit der Gebietshoheit der öffentlichen Körperschaft besser Rechnung getragen werden, insbesondere im Hinblick auf die vorrangig anzustrebende Vermeidung von Abfällen (§ 1 a Abs. 1 Satz 1 AbfG).

Der Grundsatz der gebietsbezogenen Abfallentsorgung verliert seine Bedeutung auch nicht bei einem rechtswirksamen Ausschluß der öffentlichen Entsorgungspflicht gemäß § 3 Abs. 3 AbfG. Das Instrument des Entsorgungsausschlusses und der damit verbundene Übergang der Entsorgungspflicht auf den Abfallbesitzer dienen der Entlastung der Gebietskörperschaften, wenn und soweit sie durch die Entsorgung von anderen als in Haushaltungen anfallenden Abfällen überfordert wären. Mit diesem Wechsel in der Person des Verantwortlichen ist jedoch nicht zugleich auch ein Wegfall all der Anforderungen verbunden, die sich aus dem Grundsatz der Gebietsbezogenheit ergeben. Sowohl die Aufsichtsbehörde als auch die Gebietskörperschaften und der entsorgungspflichtige Abfallbesitzer sind vielmehr gehalten, diesen Grundsatz bei den von ihnen zu treffenden Entscheidungen zu beachten, soweit dafür rechtlich und tatsächlich Raum ist. So sind beispielsweise die Gebietskörperschaften durch einen Entsorgungsausschluß nach § 3 Abs. 3 AbfG nicht ein für allemal von der Pflicht zu Überlegungen darüber befreit, was mit den in ihrem Gebiet anfallenden ausgeschlossenen Abfällen geschieht und inwieweit sie möglicherweise selbst wieder die Entsorgung übernehmen können und dafür entsprechende Schritte einleiten müssen, z. B. durch eine standortmäßige Vorsorge für eine Anlage auf eigenem Gebiet oder durch Änderungen an vorhandenen Anlagen. Vor allem aber muß die entsorgungspflichtige Körperschaft ursprünglich berechtigte Ausschlüsse nach § 3 Abs. 3 AbfG stets "unter Kontrolle halten", also wieder aufheben, wenn sich erweist, daß die Ausschlußvoraussetzungen nicht mehr vorliegen. Erst recht wirkt die Verantwortlichkeit der öffentlichen Körperschaften für das Abfallaufkommen ihres Gebietes fort, wenn es sich um die Entsorgung ausgeschlossener Abfälle in begrenzten Einzelfällen handelt. Denn der Entsorgungsausschluß nach § 3 Abs. 3 AbfG ist auf generelle Sachverhalte zugeschnitten und kann seine innere Rechtfertigung einbüßen, wenn im konkreten Fall die Mitwirkung an der Entsorgung bestimmter Abfälle nicht zu einer übermäßigen Belastung der Körperschaft führt.

Für Anordnungen gemäß § 3 Abs. 5 AbfG bedeutet dies, daß die zuständige Behörde in Fällen, in denen nach Lage der Dinge für die Gestattung der Mitbenutzung neben anderen auch Abfallentsorgungsanlagen der Gebietskörperschaft in Betracht kommen, aus deren Gebiet der betreffende Abfall stammt, überprüfen muß, inwieweit trotz eines Entsorgungsausschlusses die allgemeine gebietsbezogene Verantwortlichkeit dieser Körperschaft eine Inanspruchnahme von deren Anlagen nahelegt. Eine solche Prüfpflicht besteht insbesondere dann, wenn es Anhaltspunkte dafür gibt, daß die Voraussetzungen des § 3 Abs. 3 AbfG nicht mehr gegeben sind; in diesem Falle muß die Behörde vorrangig darauf hinwirken, daß ein dadurch hervorgerufener Entsorgungsengpaß durch die Herstellung eines gesetzmäßigen Zustandes beseitigt wird. Sie besteht aber auch dann, wenn im konkreten Einzelfall die Entsorgung ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit (§ 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG) in einer Anlage der Körperschaft, gegebenenfalls nach Schaffung entsprechender zumutbarer Vorkehrungen, möglich ist. Allerdings genießt der Umstand, daß eine Entsorgung durch eine gebietseigene Anlage ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit möglich und der Körperschaft als Anlageninhaberin zumutbar ist, keinen unbedingten Vorrang, sondern kann im Rahmen der Ermessenserwägungen zugunsten gewichtiger Gründe für die Inanspruchnahme gebietsfremder Anlagen zurückgedrängt werden.

Die Regierung von Oberfranken ist ohne Berücksichtigung der genannten Gesichtspunkte von einer grundsätzlichen Gleichrangigkeit der Deponien im Landkreis H. und im Landkreis W. ausgegangen und hat auf dieser Grundlage eine Abwägung zwischen den beiden Alternativen allein nach fachlichen Kriterien, insbesondere mit Blick auf das Ausmaß der - vorübergehend beim Abkippen und Einbau auftretenden - Geruchsbelästigungen vorgenommen. Ermessensfehlerhaft unterblieben ist dagegen die Prüfung der Frage, ob der Landkreis H., in dessen Bereich zwei Lederfabriken ansässig sind, bei denen das Problem der Entsorgung nicht verwertbaren Leimleders schon in der Vergangenheit mehrfach aufgetaucht war, den Ausschluß vorbehandelten Leimleders gemäß § 3 Abs. 3 AbfG überhaupt noch aufrechterhalten durfte und ob nicht im Vorgriff auf eine etwa notwendige Anpassung der Satzung eine Anordnung nach § 3 Abs. 5 AbfG zu Lasten der Deponie Silberberg in Betracht zu ziehen war. Zu einer solchen Prüfung bestand gerade im vorliegenden Fall im Blick auf die Stellungnahme des Landesamtes für Umweltschutz besonderer Anlaß. Aber auch dann, wenn die Aufrechterhaltung der generellen Ausschlußregelung im Hinblick auf die Deponieverhältnisse im Landkreis H. nicht zu beanstanden sein sollte, wäre zu prüfen gewesen, ob jedenfalls die einmalige Ablagerung der streitigen Abfälle auf der Deponie Silberberg so hätte bewerkstelligt werden können, daß es nicht zu unvertretbaren Geruchsbelästigungen für die Nachbarschaft kommen konnte. Sollte sich allerdings bei einer erneuten Überprüfung ergeben, daß auch bei Beachtung zumutbarer Vorkehrungen die Geruchsbelästigungen deutlich stärker als bei einer Ablagerung auf der Deponie Sandmühle sind, könnte dieser Umstand ermessensfehlerfrei eine erneute Heranziehung des Klägers rechtfertigen.