I.

Der Kläger begehrt von der beklagten Landwirtschaftskammer unter Berufung auf § 6 Abs. 4 MGV die Erteilung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) unter Zugrundelegung einer Zielmenge von 1.087.120 kg. Zur Begründung machte er geltend, durch eine im maßgebenden Zeitraum genehmigte Baumaßnahme seine Kuhplatzzahl von 54 auf 214 aufgestockt zu haben.

Die Beklagte lehnte den Antrag durch Bescheid vom 24. August 1984 mit der Begründung ab, daß die vom Kläger 1983 tatsächlich angelieferte Milchmenge von 517.122 kg höher sei als die nach § 6 Abs. 6 MGV höchstzulässige Zielmenge von 406 400 kg (80 Kühe × Landesdurchschnittssatz).

Widerspruch, Klage und Berufung blieben erfolglos.

Mit der gegen das Berufungsurteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein zugelassenen Revision hat der Kläger zunächst in vollem Umfang seinen erst- und zweitinstanzlichen Klageantrag weiterverfolgt und zur Begründung die Unvereinbarkeit der von den Instanzgerichten als streitentscheidend herangezogenen Bestimmung des § 6 Abs. 6 MGV a.F. mit höherrangigem Recht geltend gemacht.

Nach der sich Rückwirkung zum 2. April 1984 beimessenden Novellierung des § 6 Abs. 6 MGV durch Art. 1 und 5 der 12. Änderungsverordnung zur Milch-Garantiemengen-Verordnung hat die Beklagte dem Kläger eine Bescheinigung mit einer Zielmenge von 967.076 kg für 206 Kuhplätze erteilt. Daraufhin hat der Kläger mit Schriftsatz vom 29. November 1989 im Hinblick auf das Nachgeben der Beklagten in diesem Umfang den Rechtsstreit für erledigt erklärt und ferner seine Klage im Umfang von 40.640 kg (8 Kuhplätze × 5.080 kg Landesdurchschnittssatz) zurückgenommen. Im übrigen, nämlich in bezug auf die Differenz von 79.404 kg (noch begehrte Zielmenge von 1.046.480 kg abzüglich anerkannter 967.076 kg), hält er die Klage aufrecht. Er vertritt die Auffassung, daß § 6 Abs. 6 MGV auch in seiner novellierten Fassung unwirksam sei, weshalb die auf der Anwendung dieser Vorschrift beruhende Kürzung der zu bescheinigenden Zielmenge um 79.404 kg zu unterbleiben habe.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

Die Beklagte und der Oberbundesanwalt sind der Auffassung, daß die Novellierung des § 6 Abs. 6 MGV durch Art. 1 und 5 der 12. Änderungsverordnung zur Milch-Garantiemengen-Verordnung rechtens sei.

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet.

Der Kläger bleibt mit seinem zuletzt gestellten Revisionsantrag erfolglos, denn er hat keinen Anspruch auf eine Bescheinigung über die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge, die eine höhere Zielmenge berücksichtigt, als ihm die Beklagte mit Bescheid vom 11. Juli 1989 bereits zugestanden hat. Insoweit stellt sich das angefochtene Urteil - freilich nur im Ergebnis - als richtig dar. Ein darüber hinausgehender Anspruch setzt außer den Tatbestandsmerkmalen des § 6 Abs. 4 MGV voraus, daß § 6 Abs. 6 MGV nicht nur in seiner ursprünglichen Fassung, sondern auch in seiner neuen Fassung, die ihm durch die 12. Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 19. Juli 1989 (BGBl. I. S. 1509) - 12. ÄndVO - gegeben worden ist, unwirksam wäre und deshalb dem Kläger nicht entgegengehalten werden könnte. Diese Voraussetzung liegt aber nicht vor; § 6 Abs. 6 MGV n.F. ist rechtsgültig, und zwar auch mit der Rückwirkung, die ihm die 12. Änderungsverordnung beimißt. Damit kann der erkennende Senat - ebenso wie das Berufungsgericht - dahingestellt lassen, ob die Voraussetzungen des § 6 Abs. 4 MGV erfüllt sind.

Nach der ursprünglichen Fassung des § 6 Abs. 6 MGV blieben im Rahmen des Investitionsschutzes die nach den Absätzen 2 bis 5 des § 6 MGV berechneten Mengen insoweit unberücksichtigt, als sie die in dem betreffenden Bundesland 1983 durchschnittlich angelieferte Milchmenge von 80 Kühen überstiegen. Diese Beschränkung hat der Senat in seinem Urteil vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 3 C 6.87 - (BVerwGE 81, 49 = Buchholz 451.512 Nr. 14) für verfassungswidrig erachtet. Sie stellte eine unverhältnismäßige und damit unzulässige Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums des Milcherzeugers dar, und zwar an den Teilen des landwirtschaftlichen Betriebs, die für eine über die genannte Milchmenge hinausgehende Milchproduktion eingesetzt werden sollten und die im Jahre 1983 noch keinen Ertrag abgeworfen hatten. Insoweit unterband § 6 Abs. 6 MGV a.F. abrupt und ohne Überleitung ihre sinnvolle Nutzung.

Eine unverhältnismäßige Beschränkung des Eigentums wird in § 6 Abs. 6 MGV n.F. den Milcherzeugern aber nicht mehr auferlegt. Die Teile des landwirtschaftlichen Betriebes, die auf die Produktion einer über die genannte Milchmenge hinausgehenden Menge abzielen, werden ihrer sinnvollen Nutzung nicht mehr abrupt und ohne Überleitung entzogen. Soweit die nach den Absätzen 2 bis 5 a des § 6 MGV berechnete Zielmenge die in dem betreffenden Bundesland 1983 durchschnittlich angelieferte Milchmenge von 80 Kühen übersteigt, bleibt sie nämlich nach § 6 Abs. 6 Satz 1 MGV nicht mehr unberücksichtigt; vielmehr wird lediglich der diese Milchmenge übersteigende Teil der Zielmenge vor der Anwendung des Absatzes 1 Satz 2 des § 6 MGV um 15 vom Hundert gekürzt. Liegt die Anlieferungsmenge von 1983 bereits über der in § 6 Abs. 6 Satz 1 MGV genannten Grenze, so wird nur der diese Anlieferungsmenge übersteigende Teil der Zielmenge entsprechend gekürzt (§ 6 Abs. 6 Satz 2 MGV).

Gegen eine derartige Regelung bestehen keine rechtlichen Bedenken. Der erkennende Senat hatte in dem bereits genannten Urteil u.a. ausgeführt, der Milcherzeuger könne nicht erwarten, daß ihm für umfängliche Baumaßnahmen, die auf die Haltung einer höheren Zahl von Milchkühen abzielen, der gleiche Schutz gewährt werde wie den kleineren oder mittleren Betrieben mit entsprechend bescheideneren Investitionen zur Erhöhung der Kuhplatzzahl. Deshalb sei gegen eine gewisse Degression des Vertrauensschutzes, die sich an der Größe des Betriebes orientiere, nichts einzuwenden. Daran hält der Senat fest. Ein größerer Betrieb ist regelmäßig in der Lage, wirtschaftlicher als ein kleiner Betrieb zu produzieren; für den einzelnen Kuhplatz werden die Kosten erfahrungsgemäß umso geringer, je höher die Zahl der erstellten Kuhplätze im Rahmen der Gesamtinvestition ist. Sieht sich ein kleinerer Betrieb gezwungen, seine Produktionskapazität zu verringern, so gerät er zudem typischerweise schneller in Gefahr, seine Eignung als Lebens- und Erwerbsgrundlage für den Milcherzeuger zu verlieren als ein größerer Betrieb.

Eine übermäßige und deshalb das Eigentum unverhältnismäßig belastende Degression ist mit der Vorschrift des § 6 Abs. 6 MGV n.F. nicht verbunden. Die Regelung wird auch nicht dadurch zu einer übermäßigen Belastung, daß neben § 6 Abs. 6 MGV n.F. auch noch § 4 Abs. 2 MGV zur Anwendung kommt. § 4 Abs. 2 MGV knüpft für die Berechnung der Referenzmenge an die Anlieferungsmenge des Referenzjahres 1983 an und macht die Höhe der Referenzmenge von der Steigerung der Milcherzeugung zwischen 1981 und 1983 sowie - wenn auch nicht kontinuierlich - von der absoluten Höhe der Milchproduktion abhängig. Je größer die Anlieferungsmenge, desto höher ist der prozentuale Abzug; er erreicht bei einer Milchproduktion von über 300.000 kg im Referenzjahr den Spitzensatz von 12,5 %, gleichgültig wie stark die Steigerung der Produktion gegenüber dem Jahre 1981 war. Beide Vorschriften begünstigen bei der Festsetzung der Referenzmenge die kleineren Betriebe wegen deren geringeren Wirtschaftskraft, betreffen aber im übrigen unterschiedliche Probleme. Während § 4 MGV - der Grundkonzeption der Milch-Garantiemengen-Regelung folgend - an die tatsächliche Produktion der Vergangenheit anküpft und auf ihre Reduzierung abzielt, geschieht das bei § 6 MGV gerade nicht; vielmehr bringt diese Vorschrift dem Milcherzeuger Investitionen zugute, die bisher noch keinen Ertrag abgeworfen haben und macht so eine Ausnahme von dem Grundsatz, daß die Milchproduktion der Vergangenheit zu verringern ist.

Eine kumulative Anwendung beider Vorschriften wäre nur dann bedenklich, wenn der Normgeber aus Rechtsgründen gezwungen wäre, die mit der Investition erstrebte Produktionskapazität der in der Vergangenheit bereits genutzten Kapazität in vollem Umfang und in jeder Hinsicht gleichzustellen, d.h. wenn er die geplante Kapazität so behandeln müßte, als wäre sie schon im Referenzjahr voll genutzt worden. Soweit geht aber der von der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG geforderte Investitionsschutz nicht. Er soll lediglich sicherstellen, daß keine unzumutbare Eigentumsbelastung auftritt. Von daher gesehen erscheint es in stärkerem Maße zumutbar, eine bisher noch nicht genutzte Kapazität nicht "voll anlaufen" zu lassen, als eine bereits vorhandene und genutzte Kapazität stillzulegen. Dem entspricht der in § 6 Abs. 6 MGV n.F. vorgesehene weitere Abzug, der bereits voll genutzte Kapazitäten nicht trifft.

Die Gültigkeit des § 6 Abs. 6 MGV n.F. wird auch nicht insofern in Frage gestellt, als diese Vorschrift rückwirkend in Kraft getreten ist, und zwar gemäß Art. 5 Satz 1 der 12. ÄndVO vom 19. Juli 1989 mit Wirkung vom 2. April 1984. Eine derartige Rückbewirkung von Rechtsfolgen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200 <241 f>), nämlich ihre Anordnung für einen vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum, ist vorrangig an den aus Art. 20 Abs. 3 GG zu entnehmenden allgemeinen Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit zu messen, wobei freilich auch diejenigen Grundrechte zu berücksichtigen sind, deren Schutzbereich von der nachträglich geänderten Rechtsfolge in belastender Weise betroffen ist.

Gegen das Gebot der Rechtssicherheit verstößt die rückwirkende Novellierung nicht. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Betroffenen in den Fortbestand der vor der Novellierung gegebenen Rechtslage, nämlich der Verfassungswidrigkeit und Unanwendbarkeit des § 6 Abs. 6 MGV a.F., ist nicht gegeben. Bestehen ernstliche Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit einer Regelung, so ist die Rechtslage unklar, und zwar im Hinblick auf den mit einer publizierten staatlichen Norm verbundenen Rechtsschein ihrer Gültigkeit (vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. - BVerfGE 30, 367 <388>; Beschluß vom 16. November 1965 - 2 BvL 8/64 - BVerfGE 19, 187 <197>). In einer solchen Lage geschieht der Rechtssicherheit kein Abbruch, wenn der Normgeber - die Rechtslage klärend - die verfassungsrechtlich zweifelhafte Vorschrift durch eine rechtlich nicht zu beanstandende Norm ersetzt und die belastenden Rechtsfolgen für die Vergangenheit auf ein verfassungsrechtlich unbedenkliches Maß zurücknimmt. Auch der Betroffene, der die Regelung für verfassungswidrig hält, muß mit beidem rechnen, zum einen, daß sich die Verwaltung und die Gerichte seiner Meinung nicht anschließen, zum anderen, daß sich die Einsicht in ihre Verfassungswidrigkeit durchsetzt und die in Rede stehende Norm geändert wird. Einen Vertrauenstatbestand, daß die Betroffenen einem degressiven Investitionsschutz im Verhältnis zu den kleinen und mittleren Milcherzeugern nicht ausgesetzt sind und bleiben, hatte der Normgeber mit der verfassungswidrig belastenden Vorschrift des § 6 Abs. 6 MGV a.F. nicht gesetzt; eher hatte er das Gegenteil getan, nämlich seine Absicht - wenn auch zunächst in verfassungswidriger Weise - manifestiert, größere Bauvorhaben im Vergleich zu kleineren und mittleren Investitionen im Vertrauensschutz zurückzusetzen. Insofern unterscheidet sich die Situation durchaus von dem Fall, daß der Normgeber eine rechtlich unangreifbare Regelung getroffen hat; dann kann sich in der Tat der Betroffene darauf verlassen, daß es damit für die Vergangenheit sein Bewenden hat. Es ist ein Unterschied, ob zur Frage der Einschränkung des Vertrauensschutzes eine verfassungswidrige Vorschrift erlassen worden ist oder ob der Normgeber zu dieser Frage überhaupt geschwiegen hat. Ein Vertrauen in die Gültigkeit des § 6 Abs. 6 MGV a.F. - das der Kläger für sich nicht behauptet - hilft ihm im übrigen nicht weiter, weil die neue Fassung demgegenüber eine mindere Belastung oder eine Begünstigung darstellt.

Die Verfassungsmäßigkeit der rückwirkenden Novellierung kann auch nicht dadurch in Frage gestellt werden, daß die Betroffenen das quantitative Ausmaß der mit der Neufassung statuierten Einschränkung des Investitionsschutzes nicht voraussehen konnten. Nicht von gesteigerten Anforderungen - wie der Kläger meint - an die Vorhersehbarkeit der rückwirkend erlassenen Norm im einzelnen, sondern vom schützenswerten Vertrauen der Betroffenen hängt die Verfassungsmäßigkeit der Rückwirkung ab. Eine derartige Voraussicht ist im Hinblick auf das quantitative Ausmaß einer Entlastung durch eine noch ausstehende Regelung im Verhältnis zu der vorhergehenden verfassungswidrig belastenden Norm ohnehin nicht möglich. Sie kann auch nicht unter Berufung auf die verhaltenslenkende Wirkung der Milch-Garantiemengen-Verordnung als Voraussetzung einer verfassungsmäßigen Rückwirkung gefordert werden. Die Rückwirkung der Novellierung zielt nämlich nicht auf ein künftiges Verhalten ab, sondern auf eine Änderung der Rechtsfolgen früheren Verhaltens, und zwar letztlich in finanzieller Hinsicht: entgegen der früheren Regelung bleibt - falls die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind - der Verkauf einer größeren Milchmenge abgabenfrei. Die Neuregelung hätte - wäre sie zum Zeitpunkt ihres Geltungsbeginns bekannt gewesen - zu einer im Vergleich mit der verfassungswidrigen Vorschrift des § 6 Abs. 6 MGV a.F. weitergehenden Produktionseinschränkung keine Veranlassung gegeben.

Da Produktionseinschränkungen das Ziel der Milch-Garantiemengen-Verordnung sind und der in § 6 MGV vorgesehene Investitionsschutz lediglich als - notwendiges - Zugeständnis und keinesfalls als Aufforderung zu einer Produktionsausweitung verstanden werden darf, kann entgegen der Auffassung des Klägers die "Eignung" der Regelung - nämlich des § 6 Abs. 6 MGV n.F. - auch nicht mit der Begründung verneint werden, sie sei zum Zeitpunkt ihres Geltungsbeginns nicht bekannt gewesen, so daß sich auch niemand an ihr orientieren konnte. Ihr Sinn liegt letztlich in einer nachträglichen Milderung einer Abgabenregelung. Da das Zugeständnis eines Investitionsschutzes notwendig mit der Regelung des Instrumentariums der Produktionseinschränkung im Zusammenhang steht, sind entgegen der Auffassung des Klägers auch keine kompetenzrechtlichen Bedenken ersichtlich.

Die Rückwirkung der Novelle bereits auf den 2. April 1984 ist unbedenklich, auch wenn dieser Zeitpunkt vor dem Erlaß der Erstfassung der Milch-Garantiemengen-Verordnung liegt, die ihrerseits vom 25. Mai 1984 datiert (BGBl. I S. 720). Bereits die gesamte Erstfassung der Milch-Garantiemengen-Verordnung war durch ihren § 23 rückwirkend auf den 2. April 1984 in Kraft gesetzt worden. Diese - zeitlich relativ kurze - Rückwirkung war erforderlich, weil das Gemeinschaftsrecht die Abgabe mit Art. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 vom 31. März 1984 zum 2. April 1984 (vgl. ABl. Nr. L 90/10) eingeführt hatte. Spätestens von diesem Zeitpunkt an war im übrigen allgemein bekannt, daß der deutsche Normgeber zum Erlaß einer die Milcherzeuger belastenden Milchmengenregelung verpflichtet war, so daß trotz Unüberschaubarkeit der künftigen Belastungen im einzelnen ein schutzwürdiges Vertrauen der Milcherzeuger in den Fortbestand der abgabenfreien Rechtslage nicht mehr bestehen konnte.

Der Anordnung der Rückwirkung fehlt es auch im übrigen im Hinblick auf die Kostendegression bei größeren Investitionen nicht an sachlichen Gründen. Es ist sachlich gerechtfertigt, daß der Normgeber diesen Kostenvorteil bei größeren Investitionen im Verhältnis zur vergleichsweise stärkeren Kostenbelastung bei den mittleren und kleineren Bauvorhaben wirtschaftlich dadurch ausgleicht, daß er die zuzuerkennende Referenzmenge einem gewissen Abzug unterwirft. Ohne diesen Abzug würde die Regelung des § 6 MGV wirtschaftlich auf eine Bevorzugung der Großerzeuger hinauslaufen. Die Rückwirkung dient der Klärung der Rechtslage in der Vergangenheit und auch der Gleichbehandlung.

Nicht zu folgen vermag schließlich der Senat der Auffassung des Klägers, die Nichtigkeit der Rückwirkung des § 6 Abs. 6 MGV n.F. folge daraus, daß der Verordnungsgeber sich ausweislich der Begründung des Verordnungsentwurfs (vgl. BR-Drucks. 303/89 S. 5) der Rückwirkungsproblematik nicht bewußt gewesen sei. In bezug auf Parlamentsgesetze entspricht es der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, daß nicht "subjektive" Fehlvorstellungen, sondern lediglich das objektive Fehlen der von Verfassungs wegen zu fordernden gesetzgeberischen Zielsetzungen zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit führt (vgl. BVerfG, Beschluß vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724, 1000, 1015/81; 1 BvL 16/82 und 5/84 - BVerfGE 75, 246 [BVerfG 05.05.1987 - 1 BvR 724/81] <268>). Es ist allgemeine Rechtsüberzeugung, daß die Bestimmung des Regelungsinhalts auslegungsbedürftiger Normen nicht an die Gesetzesmaterialien gebunden ist. Für die auf der Grundlage von Art. 80 GG erlassenen Rechtsverordnungen gilt im Grundsatz nichts anderes (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 - BVerwG 7 C 3, 6, 8 und 13.83 - BVerwGE 70, 318 <335>).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO.