Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 02.07.1991, Az.: BVerwG 1 B 64.91

Die auf den Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

1.

Die Beschwerde wirft in erster Linie die Frage auf, "ob es einer Behörde, welche rechtlich dazu ermächtigt ist, eine Untersagungsverfügung zu erlassen, zugleich - sozusagen als immanentes Minus - auch erlaubt ist, einen feststellenden Verwaltungsakt hinsichtlich des Vorliegens einzelner Tatbestandsmerkmale zu erlassen". In dieser Allgemeinheit ist die Frage jedoch nicht entscheidungserheblich. Der Rechtsstreit betrifft einen feststellenden Verwaltungsakt, wonach die Klägerin für den Betrieb einer bestimmten Einrichtung einer Erlaubnis nach § 6 Abs. 1 Satz 1 des Heimgesetzes (jetzt in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. April 1990, BGBl. I S. 763) - HeimG - bedarf. Im vorliegenden Rechtsstreit stellt sich daher nur die Frage, ob das Heimgesetz eine Rechtsgrundlage für einen solchen feststellenden Verwaltungsakt bietet. Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision, da sie sich aufgrund der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beantworten läßt, und zwar im Sinne des Berufungsurteils.

Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. November 1985 - BVerwG 8 C 105.83 - (BVerwGE 72, 265) bedürfen feststellende Verwaltungsakte einer gesetzlichen Grundlage, wenn ihr Inhalt etwas als Rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen für nicht Rechtens hält; es ist aber keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage erforderlich, vielmehr genügt eine Grundlage, die im Wege der Auslegung ermittelt wird (a.a.O. S. 268). Hierfür verweist die genannte Entscheidung u.a. auf das Urteil vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11 = NJW 1980, 718), das aus dem Zweck des Genehmigungserfordernisses des § 6 LuftVG und dessen Zusammenhang mit anderen Vorschriften die Ermächtigung der Behörde zum Erlaß eines feststellenden Verwaltungsakts über die Genehmigungsbedürftigkeit eines konkreten Vorhabens ableitet. Im Anschluß hieran hat der beschließende Senat entschieden, daß die Vorschrift über die Genehmigungsbedürftigkeit einer Vermittlungs- und Nachweistätigkeit im Sinne des § 34 c Abs. 1 Nr. 1 GewO zugleich die gesetzliche Grundlage für einen feststellenden Verwaltungsakt des Inhalts bietet, daß eine bestimmte Tätigkeit danach genehmigungsbedürftig ist (Beschluß vom 10. Oktober 1990 - BVerwG 1 B 131.90 - Buchholz 451.20 § 34 c GewO Nr. 4 = GewArch 1991, 68). Entsprechendes gilt im Rahmen des Heimgesetzes:

Aus dem Zweck der Erlaubnisregelung des § 6 HeimG und ihrem Zusammenhang mit den §§ 7 und 20 HeimG ergibt sich, daß die Erlaubnisvorschrift nicht nur die Grundlage für die Erteilung und Versagung einer beantragten Erlaubnis enthält, sondern auch für die Feststellung, ob der Erlaubnistatbestand erfüllt ist oder nicht. Gemäß § 7 Abs. 1 HeimG ist die Aufnahme des Betriebes eines Heimes bei der Behörde unter Angabe bestimmter Daten anzuzeigen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ermächtigt die dem § 7 HeimG entsprechende Vorschrift des § 14 Abs. 1 GewO gemäß ihrem Sinn, eine wirksame Gewerbeüberwachung zu ermöglichen, die Behörde dazu, durch Verwaltungsakt zur Erfüllung der Anzeigepflicht aufzufordern, wenn der Anzeigepflichtige dem Gesetzesbefehl nicht von sich aus nachkommt (BVerwGE 78, 6 <7 f.>[BVerwG 01.07.1987 - 1 C 25/85]; Urteil vom 24. Juni 1976 - BVerwG 1 C 56.74 - Buchholz 451.20 § 14 GewO Nr. 2 = GewArch 1976, 293); das gleiche muß für § 7 HeimG gelten. Auch die Erlaubnisvorschrift des § 6 HeimG dient dem Zweck wirksamer - und zwar präventiver - Kontrolle. Betreibt eine Person eine Einrichtung oder beabsichtigt sie den Betrieb einer Einrichtung, die von der Behörde als Heim im Sinne des § 1 HeimG gewertet wird, so kann die Behörde dem Träger der Einrichtung zwar nicht durch Verwaltungsakt aufgeben, einen Erlaubnisantrag zu stellen; denn mangels gegenteiliger Anhaltspunkte gilt hier die Regel, daß es mit dem Sinn eines gesetzlich statuierten Antragserfordernisses nicht vereinbar ist, den Antrag durch Verwaltungsakt zu erzwingen (anders z.B. beim "Baugebot": vgl. Urteil vom 15. Februar 1990 - BVerwG 4 C 41.87 - NVwZ 1990, 658). Dem genannten Zweck der Erlaubnisvorschrift entspricht es aber, wenn die Behörde die strittige Erlaubnisbedürftigkeit durch Verwaltungsakt feststellt, so daß der Träger der Einrichtung sich - möglichst noch vor Aufnahme seiner meist mit erheblichen Investitionen verbundenen Tätigkeit - hierauf einstellen kann, sei es, daß er sein Vorhaben aufgibt oder einen Erlaubnisantrag einreicht oder den Rechtsweg beschreitet. Schlösse das Gesetz einen solchen feststellenden Verwaltungsakt aus, so könnte die Behörde aus der nach ihrer Ansicht bestehenden Erlaubnisbedürftigkeit des Vorhabens oftmals erst nach Beginn des Betriebes verwaltungsmäßige Konsequenzen ziehen, indem sie zu den Mitteln der Einstellungsverfügung (§ 20 HeimG, § 19 HeimG in Verbindung mit § 15 Abs. 2 GewO) oder des Bußgeldverfahrens (§ 17 Abs. 1 Nr. 1 HeimG) griffe. Unter Umständen wird sich die Behörde sogar noch nach Aufnahme des Betriebes der von ihr als Heim eingestuften Einrichtung daran gehindert fühlen, ohne weiteres jene verwaltungsmäßigen Konsequenzen zu ziehen, z.B. weil sie - wie hier - dem Träger der Einrichtung einen gewissen Vertrauensschutz zubilligt. Es widerspräche daher dem mit der Erlaubnisvorschrift verfolgten Zweck der wirksamen Kontrolle und auch dem Interesse des Klägers der Einrichtung, wenn man in § 6 HeimG nur die Rechtsgrundlage für eine Entscheidung über einen Erlaubnisantrag, nicht aber auch die Ermächtigung zur Feststellung einer vom Träger der Einrichtung geleugneten Erlaubnispflichtigkeit der Einrichtung erblickte.

2.

Ferner hält die Beschwerde die Frage "der Abgrenzung des Heims nach § 1 Abs. 1 HeimG von einem Krankenhaus im Sinne des § 2 Nr. 1 KHG" für klärungsbedürftig. Auch diese Frage erfordert jedoch bei den Gegebenheiten des vorliegenden Falles keine Klärung in einem Revisionsverfahren.

Die Beschwerde will als Abgrenzungskriterium nicht allein die "intendierte Verweildauer" in der Anstalt, sondern auch "das Maß der ärztlichen Betreuungsbedürftigkeit der Patienten sowie den Umfang der angebotenen medizinischen Versorgung" heranziehen. Damit befindet sie sich nicht im Gegensatz, sondern im Einklang mit dem Berufungsurteil, das beide Gesichtspunkte berücksichtigt. Es bedarf daher im vorliegenden Fall keiner Entscheidung darüber, ob allein die "intendierte Verweildauer" oder zusätzlich noch das Maß der ärztlichen Betreuung für die Abgrenzung des Heims im Sinne des § 1 HeimG vom Krankenhaus im Sinne des § 2 Nr. 1 KHG maßgeblich ist; denn nach den für den Senat verbindlichen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) sind die strittigen Einrichtungen der Klägerin (Haupt- und Bettenhaus) in jedem Falle als Heim und nicht als Krankenhaus zu qualifizieren.

Nach Ansicht des Berufungsgerichts steht beim Krankenhaus die regelmäßige, auch zeitlich umfassende ärztliche Betreuung im Vordergrund; die Aufnahme in ein Pflegeheim geschieht demgegenüber nicht in erster Linie zur ärztlichen Betreuung (BU S. 14).

Der Krankenhausaufenthalt ist, wie das Berufungsgericht weiter ausführt, unbeschadet seiner konkreten Dauer auch dadurch gekennzeichnet, daß er seinem Zweck nach vorübergehend und auf die Rückkehr des Erkrankten in das allgemeine soziale Umfeld ausgerichtet ist; Zweck eines Heims ist dagegen, wie § 1 Abs. 1 Satz 1 HeimG ausdrücklich sagt, die nicht nur vorübergehende Unterbringung alter Menschen sowie pflegebedürftiger oder behinderter Volljähriger (BU S. 15). Von diesen Rechtssätzen ausgehend, stellt das Berufungsgericht (BU S. 16 unten, 17 oben) fest, die Klägerin nehme in den strittigen Einrichtungen hauptsächlich behinderte Volljährige auf, die über viele Jahre hinweg erkrankt seien und in diesen Einrichtungen ihren eigentlichen Lebensmittelpunkt hätten; die ärztliche Betreuung beschränke sich auf das in einem Behindertenheim übliche Maß. Unter diesen Umständen erscheint die Qualifizierung der Einrichtungen der Klägerin als Heim unproblematisch.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.