I.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines in der Innenstadt von K. gelegenen unbebauten Eckgrundstücks, das von einem Unternehmen ihres Ehemannes als Parkplatz genutzt wird. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Durchführungsplans Nr. 6646/Sd/02 der Stadt K. von 1958, der ausschließlich Baufluchtlinien festsetzt.

Der Beklagte wandte sich erstmals mit Schreiben vom 9. Juni 1982 an die Klägerin und bat sie unter Hinweis auf den in K. herrschenden Wohnungsmangel um Mitteilung über ihre Absichten bezüglich einer baulichen Nutzung. Auf ein weiteres Schreiben des Beklagten mit im wesentlichen gleichem Inhalt sowie einem Hinweis auf die Möglichkeit eines Baugebots teilte der Ehemann der Klägerin mit, das Grundstück sei für ihn als Parkplatz zunächst nicht zu entbehren. Mit Schreiben vom 4. Juli 1983 lud der Beklagte die Klägerin im Hinblick auf ein beabsichtigtes Baugebot zu einem Erörterungstermin. Weder zu diesem noch zu einem weiteren ihr mitgeteilten Termin ist die Klägerin erschienen. Daraufhin erließ der Beklagte am 13. Oktober 1983 das hier angefochtene Baugebot. Es hat in seinem verfügenden Teil folgenden Wortlaut:

"Ich fordere Sie auf, das Baulückengrundstück D.str. ... innerhalb von 2 Jahren nach Zugang dieses Schreibens im Rahmen der Festsetzungen des Durchführungsplanes A Nr. 6646/Sd/02 in Verbindung mit § 34 BBauG mit einem viergeschossigen Gebäude, gegebenenfalls mit ausgebautem Dachgeschoß, das kein Vollgeschoß sein darf, zu bebauen.

Mit Zustimmung des Nachbarn, D.str. ... ist das Grundstück zu 100 % zu überbauen. Ansonsten ist ein Bauwich von 3 m Breite einzuhalten.

Aufgrund der besonderen Ecksituation ist im Bauantragsverfahren wegen des fehlenden Nachweises für die Stellplätze und den Kinderspielplatz ein förmlicher Dispensantrag zu stellen.

Der notwendige Bauantrag ist innerhalb einer Frist von 6 Monaten ab Zustellung dieses Bescheides bei der Stadt K. ..., Bauaufsichtsamt, ..., einzureichen."

In der Begründung des Bescheides wird unter anderem ausgeführt, das unbebaute Grundstück stelle eine der letzten Baulücken in dem betreffenden Innenstadtbereich dar. Dort fehle es an familiengerechten Wohnungen. Nach dem Entwicklungsprogramm für die Innenstadt sei durch vorrangige Bebauung der Baulücken mit Wohnungen die Stabilisierung der Wohnbereiche herbeizuführen. Darüber hinaus sei die vorgehaltene Infrastruktur infolge der Existenz der Baulücken nicht optimal ausgenutzt. Bauplanungsrechtlich könne auf dem Grundstück ein viergeschossiges Gebäude mit ausgebautem Dachgeschoß mit zehn Wohneinheiten errichtet werden. Ein solches Wohnungsbauvorhaben sei grundsätzlich mit öffentlichen Mitteln förderungsfähig. Damit sei die objektive wirtschaftliche Zumutbarkeit des Bauvorhabens gegeben.

Das Verwaltungsgericht hat der nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Anfechtungsklage nach Durchführung einer Ortsbesichtigung mit Urteil vom 13. Mai 1986 (Leitsätze in ZfBR 1986, 250) stattgegeben: Das Baugebot sei zwar vor seinem Erlaß mit der Klägerin hinreichend erörtert worden. Es sei aber rechtswidrig, weil der Beklagte in einer mit dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung unvereinbaren Weise die Bandbreite der nach § 34 Abs. 1 BBauG zulässigen Bebauungen zum Nachteil der Klägerin eingeschränkt und ihr eine Wohnbebauung aufgegeben habe.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Berufung des Beklagten mit Urteil vom 12. Mai 1987 (BRS 47, Nr. 188) zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Das Gebot, einen Bauantrag und einen Antrag auf Erteilung eines Dispenses einzureichen, sei schon deshalb rechtswidrig, weil es hierfür in § 39 b BBauG keine spezielle Rechtsgrundlage gebe. Ein solches Verlangen sei auch im Hinblick auf die in § 39 b Abs. 4 BBauG vorgesehene Enteignung zur Durchsetzung des Baugebots nicht erforderlich. Die bundesrechtliche Ermächtigung, ein Baugebot zu erlassen, könne nicht wegen landesrechtlicher Möglichkeiten des Verwaltungszwanges, sofern diese hier überhaupt eingreifen sollten, inhaltlich erweitert werden. Auch das Landesrecht enthalte keine Ermächtigung, dem Eigentümer die Stellung eines Bauantrages aufzugeben, um damit einem Baugebot nachzukommen.

Das Baugebot selbst sei ebenfalls rechtswidrig. Dies gelte zunächst deshalb, weil es inhaltlich unbestimmt sei. Der Verfügung des Beklagten sei - abweichend von der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht zu entnehmen, daß der Klägerin die Nutzung des von ihr zu errichtenden Gebäudes als Wohnhaus - sei es ganz, sei es teilweise - verbindlich aufgegeben worden sei. Sei die Klägerin hinsichtlich der Art der Nutzung nicht festgelegt worden, so sei das Baugebot - selbst wenn man es dennoch als hinreichend bestimmt ansehe - jedenfalls ermessensfehlerhaft zustande gekommen. Denn der Beklagte habe nach der Begründung seines Bescheides - jedenfalls auch - die Schaffung von Wohnraum bewirken wollen, dieses Ziel seines Handelns aber nicht erreichen können. Lege man den Bescheid aber so aus, daß der Klägerin die Errichtung eines ausschließlich oder teilweise Wohnzwecken dienenden Hauses aufgegeben worden sei, so werde die Verfügung durch die Ermächtigungsgrundlage des § 39 b Abs. 7 BBauG nicht gedeckt. Die nähere Umgebung werde hier nach den vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellungen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung durch sehr unterschiedliche Nutzungsarten gekennzeichnet, so daß es der Klägerin nach § 34 Abs. 1 BBauG gestattet sei, auch andere Nutzungen auf ihrem Grundstück zu verwirklichen. Eine diesen Zulässigkeitsrahmen verengende Verpflichtung werde durch die gesetzliche Ermächtigung nicht mehr gedeckt und verstoße zugleich gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Gemeinde dürfe nicht von sich aus eine der in Betracht kommenden Alternativen auswählen und zum Gegenstand eines Baugebotes machen, sondern nur das Mindestmaß der geforderten baulichen Nutzung festlegen. Weitergehende Festlegungen seien auch durch das Gebot der inhaltlichen Bestimmtheit von Verwaltungsakten nicht gerechtfertigt. Im übrigen sei ein Baugebot auch bei Angabe des "unteren" Grenzpunktes der zu verwirklichenden Bebauung für seine Durchsetzung hinreichend bestimmt. Zu weitergehenden Erläuterungen, welche Bebauung den baurechtlichen Vorschriften entspreche, sei die Gemeinde nicht befugt. Dies in abschließender Weise zu tun, sei im übrigen auch praktisch undurchführbar. Auch für eine etwaige Vollstreckung, sofern eine solche mit den Mitteln des Verwaltungszwanges angesichts der Regelung über die Enteignung in § 39 b Abs. 4 BBauG überhaupt in Betracht zu ziehen sei, müsse das Baugebot keine weiteren Einzelheiten enthalten.

Unabhängig davon sei das Baugebot hier auch deshalb ermessensfehlerhaft zustande gekommen, weil der Beklagte sich auf Erwägungen gestützt habe, auf die er - jedenfalls für das Grundstück der Klägerin - ein Baugebot nicht habe stützen dürfen. Für den Fall, daß die Gemeinde beim Erlaß eines Baugebots eine bestimmte Nutzungsart vorgeben und es dem Eigentümer überlassen dürfe, statt dessen eine andere Nutzungsart aus dem Spektrum des Zulässigen als "Austauschmittel" anzubieten, sei es nämlich sachwidrig, das Baugebot darauf zu stützen, daß gerade die geforderte Nutzung verwirklicht werden solle. Für den Beklagten sei hier die Schaffung von Wohnraum maßgebend gewesen; die Klägerin könne indessen den Zweck des Baugebots, die Baulücke zu schließen, zulässigerweise auch mit anderen Nutzungen erreichen.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Revision eingelegt, die das Berufungsgericht zur Klärung der Fragen zugelassen hatte, welchen Inhalt ein Baugebot nach § 39 Abs. 7 BBauG haben darf und aus welchen Ermessenserwägungen es zulässigerweise erlassen werden kann.

Der Beklagte rügt die Verletzung von § 39 b BBauG (§ 176 BauGB), Art. 20 Abs. 3 GG (Bestimmtheitsgrundsatz) sowie der allgemeinen Denkgesetze. Im wesentlichen trägt er vor:

Auf der Grundlage der Auffassung des Berufungsgerichts seien Erlaß und rechtliche Umsetzung eines Baugebots praktisch unmöglich. Da der Erlaß eines planungsrechtlichen Gebots im Verhältnis zur Enteignung das mildere Mittel darstelle, sei die Gesetzesauslegung des Berufungsgerichts mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unvereinbar.

Die Ermächtigung des § 39 b BBauG umfasse auch die Befugnis, den Adressaten des Gebotes zur Stellung eines Bauantrags zu verpflichten. Anderenfalls würde, da das Baugebot nicht zugleich auch die Baugenehmigung enthalte, eine Umsetzung des Baugebots unmöglich gemacht. § 39 b Abs. 4 BBauG stehe nicht entgegen. Baugebot und Enteignung könnten mit jeweils eigenständigen Voraussetzungen unabhängig voneinander angewandt werden.

Zu Unrecht habe das Berufungsgericht das Baugebot als zu unbestimmt angesehen. Im Ziel einer städtebaulichen Konzeptionsgerechtigkeit, wie sie sich aus den jeweiligen planungsrechtlichen Vorgaben ergebe, finde das Baugebot einerseits seine - auch verfassungsrechtliche - Legitimation, andererseits aber auch seine Begrenzung. Der Handlungsspielraum des Eigentümers müsse gewahrt bleiben. Die Umsetzung des Baugebots durch Stellung eines Bauantrages sei - im Gegensatz zu ordnungsrechtlichen Verfügungen - nicht konditional, sondern im wesentlichen final programmiert; es sei zwar ein bestimmter Erfolg im Sinne der Verwirklichung einer Zielkonzeption anzustreben, der Weg dahin und die in Betracht kommenden Handlungsalternativen seien dagegen einer rechtlichen Normierung weitgehend entzogen. Deshalb dürfe dem Eigentümer nicht eine bestimmte Ausführung des Gebäudes vorgeschrieben werden. Es dürfe lediglich die Verpflichtung ausgesprochen werden, eine Bebauung vorzunehmen, die sich im Rahmen der rechtlichen Vorgaben des Bauplanungs- und Bauordnungsrechts halte. Diesen Maßstäben werde das hier zu prüfende Baugebot gerecht.

Der angefochtene Bescheid sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Der Beklagte habe mehrere jeweils eigenständig tragende Gründe für das Baugebot angeführt. Außer der Schaffung von Wohnraum solle das Gebot auch der Schließung von Baulücken und optimalen Nutzung der vorhandenen Infrastruktur dienen.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Letztlich komme für eine zwangsweise Schließung von Baulücken nur die Enteignung in Betracht. Diese dürfe nicht mit Hilfe eines Baugebots umgangen werden.

Der ... beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Beklagten hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Erfolg. Das Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Für eine abschließende Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide bedarf es weiterer Aufklärung des Sachverhalts.

1.

Grundlage für die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Baugebots vom 13. Oktober 1983 sind weiterhin die §§ 39 a und 39 b des Bundesbaugesetzes - BBauG - Fassung 1976/1979. Das Gesetz über das Baugesetzbuch vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2191) hat vor seinem Inkrafttreten erlassene Baugebote nicht auf die nunmehr geltenden Bestimmungen der §§ 175, 176 BauGB umgestellt. Die Übergangsvorschrift des § 237 Abs. 1 BauGB bezieht sich allein auf Enteignungen gemäß § 39 b Abs. 4 BBauG und ist deshalb hier nicht einschlägig.

2.

Mit einem Baugebot kann die Gemeinde, sofern bestimmte gesetzliche Voraussetzungen - städtebauliche Gründe (§ 39 a Abs. 2 BBauG, jetzt: § 175 Abs. 2 BauGB), objektive wirtschaftliche Zumutbarkeit (§ 39 b Abs. 1 Satz 2 BBauG, jetzt: § 176 Abs. 3 BauGB) - erfüllt sind, den Eigentümer eines Grundstücks verpflichten, innerhalb einer näher zu bestimmenden angemessenen Frist auf seinem Grundstück eine bauliche Nutzung zu schaffen, die den geltenden bauplanungsrechtlichen Bestimmungen entspricht. Nach § 39 b Abs. 1 Satz 1 BBauG ist möglicher Inhalt dieser Verpflichtung eine Bebauung des Grundstücks entsprechend den Festsetzungen eines Bebauungsplans oder die Anpassung eines vorhandenen Gebäudes oder sonstiger vorhandener baulicher Anlagen an die Festsetzungen eines Bebauungsplans. Nach § 39 b Abs. 7 BBauG kann - insbesondere zur Schließung von Baulücken - ein Baugebot auch für ein unbebautes oder geringfügig bebautes Grundstück erlassen werden, das sich außerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans im Sinne des § 30 BBauG, aber innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils (§§ 34 Abs. 1, 19 Abs. 1, 2 BBauG/BauGB) befindet (vgl. jetzt: § 176 Abs. 2 BauGB). Die letztgenannten Voraussetzungen treffen für das Grundstück der Klägerin zu: Es liegt innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils der Stadt K. und ist unbebaut. Für das betreffende Gebiet besteht zwar ein (übergeleiteter) Bebauungsplan aus dem Jahre 1958. Dieser setzt aber lediglich Baufluchtlinien fest, enthält also nicht die in § 30 BBauG/BauGB genannten Mindestfestsetzungen. Als Grundlage für das angefochtene Baugebot kommt mithin allein § 39 b Abs. 7 BBauG in Betracht.

3.

Das Berufungsgericht hält das angefochtene Baugebot für rechtswidrig, weil es inhaltlich unbestimmt sei. Aus dem Bescheid vom 13. Oktober 1983 einschließlich seiner Begründung lasse sich keine Klarheit darüber gewinnen, was von der Klägerin in bezug auf die Nutzung des von ihr zu errichtenden Gebäudes gefordert werde. Insbesondere werde ihr nicht verbindlich die Schaffung von Wohnungen aufgegeben. Diese Auslegung des Bescheides läßt insoweit keinen Verstoß gegen allgemein geltende revisible Auslegungsgrundsätze erkennen. Sie ist deshalb als Tatsachenwürdigung des Berufungsgerichts gemäß § 137 Abs. 2 VwGO für das Revisionsverfahren bindend. Der auf ihrer Grundlage gezogene Schluß auf die Rechtswidrigkeit des Baugebots wegen mangelnder Bestimmtheit verstößt indes gegen § 37 VwVfG (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) in Verbindung mit § 39 b Abs. 1 und 7 BBauG.

Gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG muß ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, daß der Adressat in die Lage versetzt werden muß, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muß der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts.

Baugebote sind dadurch gekennzeichnet, daß sie die gebotenen Anforderungen an ihre Bestimmtheit bei gleichzeitiger Wahrung der Entscheidungsfreiheit des Eigentümers innerhalb des vorgegebenen baurechtlichen Rahmens zu erfüllen haben: Mit einem Baugebot soll der Eigentümer verpflichtet werden, innerhalb einer bestimmten angemessenen Frist bauliche Maßnahmen auf seinem Grundstück vorzunehmen. Diese Handlungspflicht muß - wie dargelegt - so umschrieben sein, daß der Eigentümer erkennen kann, was von ihm verlangt wird, und daß sie Anknüpfungspunkt für Maßnahmen zu ihrer zwangsweisen Verwirklichung sein kann. Andererseits darf die dem Eigentümer auferlegte Verpflichtung aber, da sie in seine Handlungsfreiheit und in die Verfügungsbefugnis über sein Eigentum (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) eingreift, nicht weiter gehen, als es die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gestattet. Diese ist hier vom jeweils geltenden Bauplanungs- und Bauordnungsrecht eingegrenzt. Das verlangt nach einer Lösung, die beiden Maßstäben gerecht wird, ohne daß der Erlaß eines Baugebots letztlich immer an einem der beiden Erfordernisse scheitert. In Sonderheit gilt dies bei Baugeboten nach § 39 b Abs. 7 BBauG in Gebieten des unbeplanten Innenbereichs, in denen dem Eigentümer ein mehr oder weniger weiter, an der vorhandenen Bebauung ausgerichteter planungsrechtlicher Rahmen offensteht, innerhalb dessen er die bauliche Nutzung seines Grundstücks nach seinen Vorstellungen verwirklichen darf. Diese Lösung kann nur darin bestehen, die Anforderungen an die Bestimmtheit eines Baugebots gering zu halten. Das ist sowohl nach dem Wortlaut der anzuwendenden Vorschriften als auch insbesondere nach dem Sinn und Zweck des Baugebots und seinem Verhältnis zum nachfolgenden Baugenehmigungsverfahren auch gerechtfertigt. Das hiernach gebotene Maß an Bestimmtheit hält das angefochtene Baugebot - anders als das Berufungsgericht entschieden hat - ein.

Dazu hat der erkennende Senat im einzelnen erwogen:

Das Baugebot begründet eine (grundstücksbezogene) Handlungspflicht des (jeweiligen) Eigentümers des Grundstücks. Diese hat die Verwirklichung bauplanungsrechtlich zulässiger Nutzungen zum Inhalt. Adressat ist derjenige, der zur Zeit des Erlasses des Baugebots Eigentümer ist. Gegenstand der Pflicht ist, daß das Grundstück einer Bebauung zugeführt wird. Der Eigentümer soll die - nach Art. 14 Abs. 1 GG grundsätzlich seiner Entschließungsfreiheit anheimgegebenen - Maßnahmen ergreifen oder veranlassen, die erforderlich sind, damit es zu einer dem geltenden Bauplanungsrecht gemäßen baulichen Nutzung des Grundstücks kommt, sofern und soweit dies aus städtebaulichen Gründen alsbald erforderlich ist (§ 39 a Abs. 2 BBauG).

Der Inhalt dieser Handlungspflicht, die durch die öffentlichsachenrechtliche Zuordnung des einzelnen Grundstücks geprägt ist, wird bestimmt durch die für das Grundstück bestehenden planungsrechtlichen Vorgaben. Diesen Zulässigkeitsrahmen verengt das Baugebot nicht. Vielmehr überläßt es dem Eigentümer die Entscheidung darüber, welche der bauplanungsrechtlich zulässigen baulichen Nutzungen des Grundstücks er verwirklichen will. Die in § 39 a Abs. 2 BBauG genannten städtebaulichen Gründe für den Erlaß eines Baugebots können nur die Befugnis des Eigentümers überwinden, über die bauliche Nutzung seines Grundstücks jederzeit frei zu entscheiden, es also auch unbebaut zu lassen. Sie haben dagegen nicht die Kraft, etwa eine bestimmte Art der Nutzung enger als in den anderweit festgelegten planungsrechtlichen Bestimmungen bindend vorzugeben. Das Baugebot als Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG (vgl. Urteil vom 30. Oktober 1958 - BVerwG 1 C 29.58 - BVerwGE 7, 297 <299 f.> für ein Baugebot nach dem Hessischen Aufbaugesetz; vgl. auch Weyreuther, BauR 1974, 7 <10>) hat mithin allein die Bedeutung, daß eine Bebauung als solche vom Grundstückseigentümer alsbald in Gang gesetzt wird. - In Fällen eines Baugebots nach § 39 b Abs. 7 in Verbindung mit § 34 Abs. 1 BBauG, insbesondere bei diffus strukturierten Gebieten, ist der Rahmen der Zulässigkeit baulicher Nutzung im Hinblick auf fehlende planerische Vorgaben in einem qualifizierten Bebauungsplan besonders weit. Die dem Eigentümer offenstehenden Möglichkeiten, sein Grundstück in Übereinstimmung mit dem geltenden Planungsrecht baulich zu nutzen, werden letztlich allein durch das Einfügungsgebot begrenzt. Die Gemeinde darf, wie schon das Berufungsgericht insoweit zutreffend entschieden hat, diesen planungsrechtlichen Rahmen mit dem Baugebot nicht verengen (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Baugesetzbuch, Vorb. §§ 175 bis 179 Rz. 24).

Ist hiernach zulässiger und notwendiger Inhalt eines Baugebots allein die Verpflichtung des Eigentümers, alsbald Maßnahmen zur baulichen Nutzung im planungsrechtlichen Zulässigkeitsrahmen zu ergreifen, so wird ein solches Gebot durch eine Verfügung, welche die Art der Nutzung - sowie auch alle weiteren Einzelheiten der Gestaltung, Größe usw. des Vorhabens - offenläßt, hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht.

Weitere Festlegungen sind im Verfahren des Baugebots nicht notwendig. Zur Umsetzung der mit dem Baugebot ausgelösten Baupflicht des Eigentümers bedarf es ohnehin in aller Regel noch eines Baugenehmigungsverfahrens. Dieses wird durch das Baugebot weder inhaltlich vorweggenommen noch ersetzt. Der dafür erforderliche Bauantrag gibt der durch das Baugebot begründeten Handlungspflicht ihre notwendige Konkretisierung. Letztere ist nicht Aufgabe der Gemeinde und fällt auch nicht in ihre Zuständigkeit. Die Initiative bleibt insoweit beim Eigentümer. Die Bestimmtheit des Baugebots wird dadurch nicht in Frage gestellt. Für sie ist ausreichend, wenn der Adressat erkennen kann, daß und mit welchem vom jeweils bestehenden planungsrechtlichen Rahmen bestimmten Ziel er die erforderlichen Schritte zur baulichen Nutzung seines Grundstücks überhaupt in Gang setzen soll. Das Baugebot will - wie die Planverwirklichungsgebote ganz generell - schon durch seine bloße Existenz wirken. Es ist auf die Erreichung eines städtebaulichen Ziels in wechselseitiger Kooperation und nicht (nur) auf einseitige Durchsetzung einer hoheitlich festgelegten Maßnahme angelegt (vgl. Schmidt-Aßmann, NJW 1976, 1913 <1916>). Seinem Erlaß sollen Erörterung und Beratung vorausgehen (§ 39 a Abs. 1 BBauG, jetzt: § 175 Abs. 1 BauGB). Damit soll erreicht werden, daß der Eigentümer möglichst aus eigenem Entschluß eine bauliche Nutzung seines Grundstücks ins Werk setzt und der Erlaß eines Gebotes sich erübrigt. Bereits mit Hilfe von Erörterung und Beratung läßt sich weitgehend Klarheit über den Inhalt des zu stellenden Bauantrages erzielen. Aber auch nach dem Erlaß des Gebotes ist der Weg der Kooperation nicht abgeschnitten, sondern für eine sinnvolle Durchsetzung weiterhin zu beschreiten.

Schließlich ist es auch im Hinblick auf eine zwangsweise Durchsetzung des Baugebots nicht erforderlich, daß der Bauherr oder Architekt allein aufgrund der im Baugebot enthaltenen Angaben in der Lage ist, einen genehmigungsfähigen Bauantrag zu stellen, und ihnen nur noch die Befugnis gelassen wird, statt dessen eine andere Art der Ausführung als "Austauschmittel" anzubieten. Zur Durchsetzung der mittels des Baugebots ausgelösten Handlungspflicht kommt - wie noch näher darzulegen ist - angesichts der mehr oder weniger großen Bandbreite planungsrechtlich zulässiger Bebauungen in aller Regel ohnehin nur ein Zwangsgeld in Betracht. Um den Pflichtigen aber mit einer Zwangsgeldandrohung zur Erfüllung seiner im Baugebot begründeten Baupflicht anzuhalten und die dafür erforderlichen Schritte zu unternehmen, etwa einen Bauantrag - nach seinen Vorstellungen - zu stellen, bedarf es detaillierter Angaben der Gemeinde im Baugebot über die Ausführung des Bauvorhabens nicht (vgl. auch Schmaltz, in Schrödter, BBauG <4. Auflage>, § 39 b Rz. 11). Ob der Pflichtige innerhalb der dafür bestimmten Frist einen vollständigen und bearbeitungsfähigen Antrag gestellt hat, der sich im Rahmen zulässiger baulicher Nutzung hält, und ob er diese Bebauung - ebenfalls fristgerecht - verwirklicht, das Baugebot also erfüllt hat, so daß für Maßnahmen des Verwaltungszwangs kein Raum ist, läßt sich auch ohne ins einzelne gehende Angaben über die Bebauung im Baugebot feststellen.

Das schließt freilich nicht aus, daß die Gemeinde zur Erläuterung des von ihr Gewollten oder auch mit der Bedeutung eines Beispiels, also ohne die Kraft einer verbindlichen Anordnung, etwa in Form von Hinweisen für das spätere Baugenehmigungsverfahren nähere Angaben macht. Zu Unrecht hat das Berufungsgericht insoweit angenommen, die Gemeinde müsse sich darauf beschränken, im Baugebot nur das Mindestmaß der geforderten baulichen Nutzung festzulegen. Das Baugebot kann vielmehr zur Verdeutlichung auch über solche Mindestangaben hinausgehende Beschreibungen der von ihr angestrebten baulichen Nutzung enthalsen. Wesentlich ist nur, daß dem in Anspruch genommenen Eigentümer die Befugnis verbleibt, statt dessen auch eine andere als die von der Gemeinde angegebene Möglichkeit einer Bebauung und/oder Nutzung innerhalb des jeweils geltenden planungsrechtlichen Rahmens zu verwirklichen; dies muß allerdings aus dem Bescheid über das Baugebot auch hinreichend deutlich hervorgehen (vgl. Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch <2. Auflage>, § 176 Rz. 4).

Der hier angefochtene Bescheid des Beklagten wird dem dargestellten Maßstab gerecht. In ihm wird die in § 39 b Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 7 BBauG vorgesehene Handlungspflicht des Eigentümers, das Grundstück innerhalb einer bestimmten Frist zu bebauen, hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht. Dazu dient insbesondere auch das noch näher zu erörternde Gebot, binnen einer bestimmten Frist den notwendigen Bauantrag zu stellen. Die Klägerin konnte ferner mit der für den Verfahrensabschnitt des Baugebots erforderlichen Eindeutigkeit erkennen, was von ihr verlangt wurde.

Das Baugebot enthält außer dem grundsätzlichen Ausspruch einer Baupflicht Angaben zum höchstzulässigen Maß der baulichen Nutzung und zur Bauweise. Dadurch wird bei gleichzeitigem Offenhalten der Nutzungsart der Rahmen für die Handlungspflicht der Klägerin zutreffend abgesteckt. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts bei der von ihm durchgeführten Ortsbesichtigung, die das Berufungsgericht durch Bezugnahme zum Gegenstand auch seiner tatsächlichen Feststellungen gemacht hat, liegt das Grundstück der Klägerin in einem planungsrechtlich nach § 34 Abs. 1 BBauG zu beurteilenden Bereich. Seine nähere Umgebung ist hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung durch sehr unterschiedliche Nutzungsarten gekennzeichnet, die auch die bauliche Nutzbarkeit des Grundstücks der Klägerin prägen und es deshalb gestatten, daß im Rahmen des § 34 Abs. 1 BBauG auch andere Nutzungen als Wohnnutzung auf dem Grundstück verwirklicht werden. Hat der Beklagte bei dieser Sachlage der Klägerin (nur) die Errichtung eines Gebäudes mit vier Geschossen, gegebenenfalls mit ausgebautem Dachgeschoß, das kein Vollgeschoß sein darf, aufgegeben, ohne zugleich die Art der Nutzung des Hauses, etwa ganz oder teilweise zu Wohnzwecken, vorzuschreiben, so entspricht dies dem von § 34 Abs. 1 BBauG bestimmten weiten Rahmen der baurechtlichen Zulässigkeit, den das Baugebot zu beachten hat. - Gleichzeitig geht der angefochtene Bescheid - wie sich schon aus seiner Auslegung durch das Berufungsgericht ergibt - in seinem verfügenden Teil über die zur Wahrung der Entscheidungsfreiheit des Eigentümers einzuhaltenden Grenzen auch nicht hinaus. Eine beabsichtigte Wohnnutzung der Baulücke wird ausdrücklich nur in der Begründung des Bescheides als einer der städtebaulichen Gründe (§ 39 a Abs. 2 BBauG) sowie im Zusammenhang mit der objektiven wirtschaftlichen Zumutbarkeit gemäß § 39 b Abs. 1 Satz 2 BBauG (Möglichkeit der Förderung eines Wohnungsbauvorhabens mit öffentlichen Mitteln) angesprochen. Die Klägerin wird weder im verfügenden Teil des Baugebots noch in dessen Begründung auf eine bestimmte Art der Nutzung verbindlich festgelegt. Die Angaben zum Nutzungsmaß und zur Bauweise entsprechen ersichtlich dem aus der näheren Umgebung ableitbaren Rahmen gemäß § 34 Abs. 1 BBauG/BauGB. Die Ausführungen zu einem gegebenenfalls zu beantragenden Dispens haben lediglich hinweisende Bedeutung für ein nachfolgendes Baugenehmigungsverfahren.

4.

Das Berufungsgericht hält das angefochtene Baugebot auch dann für rechtswidrig, wenn man es hinsichtlich der Frage, ob der Beklagte der Klägerin eine bestimmte Nutzung des Gebäudes aufgegeben habe, sowie hinsichtlich der Frage, welche Nutzung dies sei, für hinreichend bestimmt halte: Habe der Beklagte der Klägerin nur die Errichtung eines Gebäudes aufgegeben, ohne sie hinsichtlich der Art der Nutzung festzulegen, so sei das Baugebot ermessensfehlerhaft, weil der Beklagte zwar nach der Begründung des Gebots die Schaffung von Wohnraum habe bewirken wollen, dieses Ziel mit dem Gebot aber nicht erreicht habe. Lege man das Gebot dagegen dahin aus, daß der Klägerin die Errichtung eines ausschließlich oder teilweise Wohnzwecken dienenden Hauses aufgegeben worden sei, so überschreite die Verfügung die Ermächtigungsgrundlage des § 39 b Abs. 7 BBauG.

Die letztgenannte Erwägung, die das Berufungsgericht angesichts seiner eigenen Auslegung des Bescheides erkennbar nur hilfsweise angestellt hat, bedarf keiner weiteren Erörterung. Es ist bereits dargelegt worden, daß der Bescheid über das Baugebot einerseits trotz Offenhaltens der Art der Nutzung des zu errichtenden Gebäudes hinreichend bestimmt ist und andererseits die Ermächtigungsgrundlage des § 39 b Abs. 7 BBauG nicht durch Verengung des vorgegebenen planungsrechtlichen Zulässigkeitsrahmens verläßt.

Aber auch der vom Berufungsgericht angenommene Ermessensfehler liegt nicht vor. Ebensowenig ist der weitere, vom Berufungsgericht als selbständig bezeichnete Ermessensfehler zu erkennen, der darin bestehen soll, daß der Beklagte für den Erlaß des Baugebots Erwägungen angeführt habe, auf die er - jedenfalls für das Grundstück der Klägerin - ein Baugebot nicht stützen dürfe; wenn die Klägerin dem Baugebot auch dadurch entsprechen könne, daß sie die Baulücke mit einem nicht zu Wohnzwecken genutzten Gebäude schließe, dann sei - so meint das Berufungsgericht - die maßgebend von dem Interesse an der Schaffung von Wohnungen getragene Anordnung eines Baugebots systemwidrig und sachfremd. Die Erwägungen, mit denen das Berufungsgericht die fehlerhafte Ermessensausübung durch den Beklagten zu begründen versucht, verletzen ebenfalls Bundesrecht (§ 40 VwVfG, § 114 VwGO).

Dazu ist im einzelnen zu bemerken:

Ein Baugebot muß in seiner Begründung darlegen, daß die materiellen Voraussetzungen für seinen Erlaß (dringende städtebauliche Gründe; objektive wirtschaftliche Zumutbarkeit) vorliegen. Ferner muß erkennbar sein, welche Ermessenserwägungen der Gemeinde für den Erlaß des Baugebots bestimmend waren. Das Berufungsgericht hat nicht gesondert geprüft, ob die mit dem angefochtenen Baugebot geforderte alsbaldige Bebauung des Grundstücks der Klägerin im Sinne des § 39 a Abs. 2 BBauG aus städtebaulichen Gründen erforderlich ist. Diese Erforderlichkeit ist indes eine der tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlaß eines Baugebots. Nur wenn sie erfüllt ist, hat die Gemeinde nach pflichtgemäßem Ermessen zu prüfen, ob sie von der Befugnis zum Erlaß eines Baugebots im Einzelfall Gebrauch machen will. Kann etwa mit einem Baulückenbaugebot gemäß § 39 b Abs. 7 BBauG in einem Gebiet nach § 34 Abs. 1 BBauG mit diffuser Struktur der vorhandenen Nutzungsarten nur die Verwirklichung solcher baulichen Nutzungen verlangt werden, die sich in den Rahmen der näheren Umgebung einfügen, und lassen sich demzufolge spezifizierte Absichten und Programme der Gemeinde hinsichtlich bestimmter Nutzungsarten, etwa die Schaffung von Wohnraum, auf diesem Wege nicht verwirklichen, so wirft dies vorrangig die - voller gerichtlicher Nachprüfung unterliegende - Frage auf, ob eine solche Maßnahme der bloßen Baulückenschließung im konkreten Fall aus städtebaulichen Gründen alsbald erforderlich ist. Ist dies zu verneinen, so stellt sich die vom Berufungsgericht in den Vordergrund geschobene Frage, ob die Gemeinde das ihr in § 39 b BBauG eingeräumte Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt hat, nicht mehr.

Liegt ein Bebauungsplan vor, so ergibt sich die städtebauliche Erforderlichkeit im Sinne des § 39 a Abs. 2 BBauG noch nicht allein aus der den Bebauungsplan selbst tragenden Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 BBauG/BauGB). Ein Bebauungsplan begründet nicht aus sich heraus eine generelle Pflicht zur Bebauung. Es müssen vielmehr städtebauliche Gründe vorliegen, die in ihrem Gewicht über die für die Aufstellung eines Bebauungsplans sprechenden Gründe hinausgehen. Auch ein Bebauungsplan ist zwar auf Verwirklichung der in ihm enthaltenen Festsetzungen angelegt. Er enthält aber insoweit keine bestimmte zeitliche Dimension und überläßt die Umsetzung seines städtebaulichen Konzepts den Entschlüssen der im Plangebiet ansässigen Eigentümer. Das demgegenüber für ein Baugebot erforderliche stärkere Gewicht der städtebaulichen Gründe läßt sich demgemäß aus einer tatsächlichen Situation im Plangebiet ableiten, die keinen längeren Aufschub der Verwirklichung der bauplanerischen Festsetzungen duldet und deshalb die Statuierung einer Baupflicht für den Eigentümer unter Überwindung seiner gegen eine sofortige Planverwirklichung sprechenden Belange rechtfertigt (vgl. Vogel in Kohlhammer-Kommentar zum Bundesbaugesetz, § 39 b Rz. 10; Beschluß des Senats vom 3. August 1989 - BVerwG 4 B 70.89 - ZfBR 1989, 265).

Besteht für das Grundstück kein oder jedenfalls kein qualifizierter Bebauungsplan (§ 39 b Abs. 7 BBauG), so müssen ebenfalls städtebauliche Gründe bestehen, die eine möglichst umgehende Schließung der Baulücke durch eine bauliche Nutzung entsprechend den geltenden planungsrechtlichen Vorgaben als angezeigt erscheinen lassen. Dafür kommt in Betracht, daß durch Schließung der Baulücke das Bedürfnis nach Erschließung neuen Baulandes an anderer Stelle, insbesondere am Stadtrand, zurücktritt (vgl. die Bodenschutzklausel des § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB) und die vorhandene städtische Infrastruktur insgesamt besser genutzt und Aufwendungen für neue oder erweiterte Infrastrukturanlagen vermieden werden können (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Bundesbaugesetz, § 39 b Rz. 37 unter Hinweis auf das Urteil vom 29. November 1956 - BVerwG 1 C 40.56 - BVerwGE 4, 185 <187>; Krautzberger a.a.O., § 176 Rz. 6). Auch andere der nunmehr in § 1 Abs. 5 BauGB aufgezählten Belange, wie etwa die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung - insoweit besonders eine das Angebot deutlich übersteigende Nachfrage nach Wohnraum innerhalb der jeweiligen Gemeinde -, ferner die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse, aber auch die Gestaltung des Ortsbildes, können geeignet sein, als städtebauliche Gründe gemäß § 39 a Abs. 2 BBauG ein Baugebot zu rechtfertigen.

Auf Gründe dieser Art hat sich der Beklagte in der Begründung des angefochtenen Bescheides gestützt: Er hat ausgeführt, nach den städtebaulichen Zielvorstellungen des Entwicklungsprogramms für die Innenstadt von K. sei durch die vorrangige Bebauung der Baulücken mit Wohnungen die Stabilisierung der Wohnbereiche herbeizuführen. Darüber hinaus sei die von der Stadt vorgehaltene soziale Infrastruktur (z.B. Kindergärten und Schulen) und technische Infrastruktur (Strom, Wasser, Gas, Kanal usw.) durch die Existenz der Baulücken nicht optimal ausgenutzt. Diese Gründe entsprechen dem verfügenden Teil des Baugebots, durch den - wie dargelegt - der Klägerin nur die Schließung der Baulücke durch ein viergeschossiges Gebäude ohne Vorgabe einer bestimmten Nutzungsart aufgegeben worden ist. Sie sind, sofern sie tatsächlich vorliegen, geeignet, ein hinsichtlich der Art der Nutzung offenes Gebot zur Schließung einer Baulücke gemäß § 39 a Abs. 2 BBauG zu tragen: Allerdings stand für den Beklagten offensichtlich die Schaffung von (familiengerechten) Wohnungen als Anlaß für das Baugebot im Vordergrund. Die Begründung des Bescheides bringt aber nicht zum Ausdruck, daß es dem Beklagten etwa darum ging, gerade die Baulücke auf dem Grundstück der Klägerin mit einem Wohnhaus zu schließen. Vielmehr verfolgte der Beklagte das - allgemeiner formulierte - Ziel, durch die vorrangige Bebauung der vorhandenen Baulücken mit Wohnungen die Stabilisierung der Wohnbereiche herbeizuführen sowie zu einer verbesserten Ausnutzung der vorgehaltenen Infrastruktur zu gelangen. Soweit das Berufungsgericht im Rahmen der Prüfung auf Ermessensfehler seiner Entscheidung einen hiervon abweichenden Inhalt des Bescheides ("vorrangige Bebauung der Baulücke, mit Wohnungen" statt "... der Baulücken ..." vgl. BU S. 17) zugrunde gelegt hat, steht dies schon mit dem Wortlaut der Bescheidbegründung nicht im Einklang und ist deshalb revisionsrechtlich nicht bindend. Die vom Beklagten für das Baugebot angeführten städtebaulichen Ziele einer Stabilisierung der Wohnbereiche und verbesserten Ausnutzung der vorhandenen Infrastruktureinrichtungen lassen sich jedenfalls im vorliegenden Fall auch dann noch erreichen, wenn auf dem Grundstück der Klägerin aufgrund des Baugebots keine Wohnungen entstehen sollten, übrigens könnte - abgesehen davon, daß jedenfalls mit einer teilweisen Wohnnutzung eines zu errichtenden Gebäudes in einem innerstädtischen Bereich erfahrungsgemäß zu rechnen ist und die Klägerin sich insoweit auch nicht auf andersartige Nutzungsabsichten berufen hat - durch einen gewerblich genutzten Neubau zumindest mittelbar, wenn auch an anderer Stelle, auch die Schaffung von Wohnraum jedenfalls begünstigt werden.

Fehlt es dem angefochtenen Baugebot hiernach nicht an der gebotenen städtebaulichen Begründung, so liegt ihm - sofern die angeführten Gründe in der Sache zutreffen - auch nicht der vom Berufungsgericht beanstandete fehlsame Ermessensgebrauch zugrunde.

5.

Das Berufungsgericht hat auch die der Klägerin im angefochtenen Baugebot auferlegte Verpflichtung, innerhalb von sechs Monaten ab Zustellung des Bescheides den notwendigen Bauantrag einzureichen, für rechtswidrig angesehen. Für ein solches Verlangen des Beklagten fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage. Soweit das Berufungsgericht aus dem Bundesrecht hergeleitet hat, die Gemeinde dürfe in einem Baugebot keine Verpflichtung zur Stellung eines notwendigen Bauantrages aussprechen, ist seiner Auffassung nicht zu folgen; auf seine landesrechtlichen Erwägungen kommt es deshalb nicht mehr an.

Die Verpflichtung, innerhalb einer bestimmten Frist den notwendigen Bauantrag zu stellen, hat gegenüber der Aktualisierung einer Baupflicht einen selbständig verfügenden Inhalt; der Eigentümer wird - jedenfalls formal - mit einer weiteren spezielleren Handlungspflicht belastet. Es bedarf deshalb auch hierfür einer gesetzlichen Grundlage. Anders als das Berufungsgericht meint, ist eine solche Rechtsgrundlage aber in § 39 b Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 7 BBauG enthalten. Das ergibt eine sachgerechte Interpretation der Vorschrift unter Beachtung von Sinn und Zweck des Baugebots sowie seines Verhältnisses zur Enteignung.

Dem Gesetzeswortlaut läßt sich eine Befugnis der Gemeinde, vom Eigentümer innerhalb einer bestimmten Frist die Stellung eines Bauantrages zu fordern, zwar nicht entnehmen; er steht dem aber auch nicht entgegen: Mit dem Baugebot darf der Eigentümer verpflichtet werden, innerhalb einer zu bestimmenden angemessenen Frist bauliche Maßnahmen auf seinem Grundstück vorzunehmen. Diese Handlungspflicht hat - wie noch im einzelnen darzulegen sein wird - gegenüber einer Enteignung eigenständige Bedeutung und ist selbständig vollziehbar. Nach dem jeweils anzuwendenden Landesbauordnungsrecht ist dem Eigentümer die Erfüllung dieser Pflicht in aller Regel nur auf der Grundlage einer Genehmigung rechtlich möglich, die ihrerseits nicht ohne einen Antrag ergehen kann. Soweit dies der Fall ist, wird durch die Verpflichtung, einen - notwendigen - Bauantrag zu stellen, lediglich eine spezielle Einzelverpflichtung innerhalb des mit dem Baugebot selbst begründeten umfassenderen Pflichtenrahmens hervorgehoben. Sie hat die Überwindung bestehender bauordnungsrechtlicher Hindernisse für die Verwirklichung der im Baugebot geforderten Bebauung und damit dessen unverzögerte Erfüllung in dem dafür vorgesehenen Verfahren im Auge. Dem Adressaten wird der von ihm zu beschreitende Weg zur Erfüllung des Baugebots aufgezeigt, ohne daß er materiell über die Handlungspflicht des Baugebots hinaus zusätzlich belastet wird. Hieraus folgt, daß die Gemeinde im Baugebot mit Blick auf das landesrechtliche Baugenehmigungsverfahren ein derartiges "Bauantragsgebot" aussprechen darf, ohne daß aber eine solche Verpflichtung des Adressaten, einen Bauantrag zu stellen, zum erforderlichen Mindestinhalt eines Baugebots gehört. Der Bundesgesetzgeber hätte diese Befugnis der Gemeinde auch ausdrücklich bestimmen können. Das Fehlen einer solchen Regelung ändert am Vorhandensein einer Rechtsgrundlage jedoch nichts.

Daß dem Eigentümer mit einem im übrigen zulässigen Baugebot zugleich - als speziell benanntem Teil desselben - auch aufgegeben werden kann, innerhalb einer bestimmten - ebenfalls angemessenen - Frist einen erforderlichen Bauantrag zu stellen, ist besonders dadurch gerechtfertigt, daß das Baugebot nach der Wertung des Gesetzgebers neben der nach § 85 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BBauG/BauGB zulässigen Enteignung eigenstände Bedeutung haben soll. Das Baugebot will den Eigentümer veranlassen, die für eine plangerechte Bebauung seines Grundstücks erforderlichen Maßnahmen selbst zu ergreifen (vgl. auch § 87 Abs. 4 BauGB). Damit hat der Gesetzgeber einen Weg vorgezeichnet, im Vorfeld einer Eigentumsentziehung mit dem Mittel einer "kooperativen Einwirkung" auf den Eigentümer zu einer Lösung dringender städtebaulicher Probleme zu gelangen und dabei gleichzeitig im Blick auf die Garantie des Art. 14 Abs. 1 GG die Substanz des Eigentums in der Hand des Eigentümers zu erhalten. Letztlich sinnvoll erscheint dies aber nur dann, wenn eine eigenständige Verpflichtung des Eigentümers zur Vornahme baulicher Maßnahmen besteht, die auch mit Mitteln des Verwaltungszwanges durchzusetzen ist. Das wird jedenfalls vom Bundesrecht nicht ausgeschlossen. Was aber insoweit für die Durchsetzung eines Baugebots als solchem gilt, ist auch für die benannte Einzelverpflichtung zur Stellung eines Bauantrages als Anknüpfungspunkt eines Zwangsmittels nicht anders zu beurteilen. Ist jedoch eine Durchsetzung des Baugebots im Wege des Verwaltungszwanges nicht von vornherein ausgeschlossen, so erlaubt dies - abweichend von der Auffassung des Berufungsgerichts - im Rahmen sachgerechter Auslegung des § 39 b Abs. 1 Satz 1 BBauG rückschließend auch die Annahme, daß die Ermächtigung zum Erlaß eines Baugebots zugleich auch die Ermächtigung zum Erlaß eines "Bauantragsgebots" mit umfaßt. Freilich muß die Gemeinde auch von dieser Befugnis - ebenso wie von der Befugnis, ein Baugebot zu erlassen - nach pflichtgemäßem Ermessen Gebrauch machen (vgl. zur Verpflichtung, einen "notwendigen" Bauantrag zu stellen, und zu deren Durchsetzung auch das Urteil des Senats vom heutigen Tage in der Sache BVerwG 4 C 45.87).

Das Berufungsgericht hat eine Auslegung der Ermächtigungsnorm des § 39 b Abs. 1 BBauG dahin, daß auf ihrer Grundlage dem Eigentümer auch die zur Herstellung des Gebäudes erforderlichen Einzelmaßnahmen, also auch das Stellen eines nach dem jeweiligen Bauordnungsrecht erforderlichen Antrages auf Baugenehmigung, verpflichtend aufgegeben werden könne, vornehmlich deshalb abgelehnt, weil das Gesetz für den Fall der Nichterfüllung des Baugebots allein die "Sanktion" der Enteignung vorsehe (§ 39 b Abs. 4 BBauG). Diese besondere Art der Durchsetzung mache es nicht erforderlich, daß dem Bauherrn außer dem Baugebot selbst irgendwelche weiteren Maßnahmen aufgegeben würden. Dieser Auffassung vom Verhältnis des Baugebots zur Enteignung folgt der Senat nicht. Dabei verkennt er nicht die praktischen Schwierigkeiten, ein Baugebot im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen. Gegenüber einem sich hartnäckig verweigernden Eigentümer wird letztlich nur eine Enteignung den Weg zu der mit dem Baugebot angestrebten Bebauung freimachen können. Rechtsgründe, welche die Anwendung des Verwaltungszwangs zur Durchsetzung eines Baugebots von vornherein ausschließen, bestehen indes nicht (vgl. in diesem Sinne auch Schmaltz a.a.O., § 39 b Rz. 13; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 39 b Rz. 83, 84; Vogel a.a.O., § 39 b Rz. 24, 25; Löhr, ZfBR 1981, 258 <259>; a.A. Weyreuther, BauR 1974, 7 <12>; Gather, DWW 1988, 34 <35>; vgl. zu den praktischen Schwierigkeiten des Verwaltungszwanges beim Baugebot auch Krautzberger a.a.O. § 176 Rz. 12, 13). Bundesrechtlich käme insoweit ein Ausschluß des allgemeinen, im jeweiligen Landesrecht geregelten Verwaltungszwangs durch die für das Baugebot geschaffene speziellere Vorschrift des § 39 b Abs. 4 BBauG (jetzt: § 85 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) in Betracht. Danach kann die Gemeinde unter den Voraussetzungen des § 87 Abs. 1 BBauG die Enteignung des Grundstücks verlangen, wenn ein Eigentümer die Verpflichtung aus einem Baugebot nicht erfüllt. Die Zulässigkeit der Enteignung ist mit der Verweisung auf § 87 Abs. 1 BBauG an die allgemeinen Enteignungsvoraussetzungen (Wohl der Allgemeinheit, Ultima-ratio-Prinzip) gekoppelt. Dies war vom Gesetzgeber auch so gewollt (vgl. BT-Drs. 7/5059, S. 8 <zu Nr. 17>; zur Entstehungsgeschichte vgl. auch Schlichter in Schlichter/Stich/Tittel, BBauG <3. Aufl.>, § 39 b Rz. 2, 3). Damit ist die Enteignung zum Zwecke der Durchsetzung eines Baugebots von strengeren Voraussetzungen abhängig als das Baugebot selbst. Schon dies legt es nahe, daß die Gemeinde zur Durchsetzung eines Baugebots nicht allein auf die Enteignung verwiesen ist. In Fällen, in denen die besonderen Enteignungsvoraussetzungen nicht erfüllbar sind, könnte das Baugebot nämlich überhaupt nicht durchgesetzt werden.

Das Berufungsgericht befürchtet, daß mit dem Verwaltungszwang das Gemeinwohlerfordernis für die Enteignung umgangen werden könnte. Dieses Bedenken teilt der Senat nicht. Er sieht vielmehr umgekehrt die Gefahr, daß die im Verhältnis zur städtebaulichen Dringlichkeit gemäß § 39 a Abs. 2 BBauG höher angesiedelte Schwelle des Gemeinwohls nach § 87 Abs. 1 Satz 1 BBauG nicht hinreichend beachtet und daß insbesondere entgegen § 87 Abs. 1 Satz 2 BBauG die Enteignung vorschnell beantragt werden könnte, wenn der Gemeinde die Mittel des Verwaltungszwangs zur Durchsetzung eines Baugebots von vornherein abgeschnitten sind. Der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht es, wenn der Eigentümer sowenig wie möglich in seiner Verfügungsbefugnis und Handlungsfreiheit eingeschränkt wird (vgl. auch BVerwGE 74, 109 <112>). Er soll auch nach dem Erlaß eines Baugebots möglichst aus eigenem Entschluß die städtebaulich gebotene Bebauung seines Grundstücks verwirklichen; hierauf hat die Gemeinde in Erfüllung des den Planverwirklichungsgeboten zugrundeliegenden Kooperationsgedankens hinzuwirken. Das erfordert, daß die Gemeinde nach pflichtgemäßem Ermessen - jedenfalls zunächst - auf die Erfüllung der Baupflicht durch den Eigentümer auch mit den Mitteln des Verwaltungszwangs hinwirken darf.

Inwiefern das der Befolgung des Baugebots vorausgestellte Erfordernis einer Baugenehmigung, deren Erteilung nicht in der Rechtsmacht des Bauherrn liegt, eine Vollstreckbarkeit des Baugebots ausschließen soll, wie das Berufungsgericht meint, vermag der Senat ebenfalls nicht zu erkennen. Eine zur Erfüllung des Baugebots erforderliche Baugenehmigung ergeht zwar nur auf Antrag. Gerade auch auf die Stellung dieses Antrags durch den Eigentümer kann aber eine zwangsweise Durchsetzung des Baugebots einschließlich eines "Bauantragsgebots" hinwirken. Allerdings wird die Erfüllung eines Baugebots schon wegen der Variationsbreite möglicher baulicher Nutzungen, die dem Eigentümer innerhalb des von den geltenden baurechtlichen Vorschriften abgesteckten Rahmens verbleibt, in aller Regel eine unvertretbare Handlung darstellen, so daß insoweit als Zwangsmittel nur das Zwangsgeld in Betracht kommen wird (vgl. § 11 VwVG). Die Anwendung dieses Zwangsmittels zur Durchsetzung des Baugebots ist der Gemeinde aber jedenfalls nicht bundesrechtlich - insbesondere nicht durch § 39 b Abs. 4 BBauG - verwehrt.

Eine andere - hier nicht zu erörternde - Frage ist, unter welchen rechtlichen Voraussetzungen und Grenzen die Anwendung bzw. Wiederholung von Verwaltungszwang zur Durchsetzung eines Baugebots im Einzelfall zulässig ist (vgl. dazu das Urteil vom heutigen Tage in der Verwaltungsstreitsache BVerwG 4 C 45.87).

6.

Beruht die Aufhebung der angefochtenen Bescheide durch das Berufungsgericht mithin auf der Verletzung von Bundesrecht, so erweist sich das Berufungsurteil auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Eine abschließende Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Baugebots ist dem Senat aber nicht möglich:

Das Berufungsgericht hat - von seinem Standpunkt aus folgerichtig - nicht geprüft, ob die materiellen Voraussetzungen für den Erlaß eines Baugebots hier erfüllt sind. Insbesondere hat es keine ausreichenden tatsächlichen Feststellungen dazu getroffen, ob eine alsbaldige Schließung der Baulücke auf dem Grundstück der Klägerin im Sinne des § 39 a Abs. 2 BBauG städtebaulich erforderlich ist und ob die vom Beklagten hierfür angeführten Gründe, die - wie dargelegt - geeignet sind, den Erlaß eines Baugebots zu rechtfertigen, in der Sache zutreffen. Ferner hat es nicht geprüft, ob die Durchführung der Bebauung, auf deren Verwirklichung das Baugebot zielt, einem Eigentümer wirtschaftlich zumutbar ist (§ 39 b Abs. 1 Satz 2 BBauG, jetzt: § 176 Abs. 3 BauGB). Hierfür ist Voraussetzung, daß eine Bebauung entsprechend den bestehenden planungsrechtlichen Vorgaben bei Berücksichtigung bestehender und zumutbarer Möglichkeiten der Finanzierung - auch mit öffentlichen Mitteln - voraussichtlich rentabel sein wird. Nur wenn diese objektive wirtschaftliche Zumutbarkeit besteht, ist eine durch Baugebot aktualisierte Baupflicht des Eigentümers auch verfassungsrechtlich legitimiert. Hingegen spielen besondere Verhältnisse in der Person des jeweiligen Eigentümers des in Anspruch genommenen Grundstücks für die Rechtmäßigkeit des Baugebots keine Rolle. Ist eine plangemäße oder den Vorgaben des § 34 BBauG entsprechende Bebauung des Grundstücks zwar objektiv wirtschaftlich zumutbar, aber dem in Anspruch genommenen Eigentümer aus in dessen Person liegenden Gründen wirtschaftlich nicht zuzumuten, so hindert dies die Anordnung eines Baugebots nicht. Der Eigentümer kann aber von der Gemeinde in diesem Falle die Übernahme des Grundstücks verlangen (§ 39 b Abs. 2 BBauG, jetzt: § 176 Abs. 4 BauGB).

Der Beklagte hat die objektive wirtschaftliche Zumutbarkeit einer Bebauung am Beispiel eines mit öffentlichen Mitteln zu fördernden Wohnungsbauvorhabens in einem dem Baugebot beigefügten Finanzierungs- und Nutzungskonzept samt Wirtschaftlichkeitsberechnung dargelegt. Das Berufungsgericht wird dies gegebenenfalls - insbesondere auf substantiierte Einwendungen der Klägerin hin - nachzuprüfen haben. Dabei muß im Hinblick auf die Unsicherheit von prognostischen Berechnungen der Rentabilität ein angemessener Sicherheitsspielraum eingeräumt werden, um den Eigentümer vor solchen Risiken zu schützen, die er auch als Inhalts- und Schrankenbestimmung seines Eigentums nicht mehr hinnehmen muß.

Schließlich fehlt es für eine abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Baugebots an der erforderlichen Aufbereitung des Sachverhalts auch in bezug auf die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung des Beklagten.

Die Sache muß deshalb zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Für die erneute Entscheidung bemerkt der Senat:

In Übereinstimmung mit der vom Verwaltungsgericht dargelegten Auffassung ist die in §§ 39 a Abs. 1, 39 b Abs. 2 Satz 3 BBauG (jetzt: § 175 Abs. 1 BauGB) festgelegte Erörterungs- und Beratungspflicht des Beklagten im vorliegenden Fall als erfüllt anzusehen. Der Beklagte hat nach den getroffenen tatsächlichen Feststellungen der Klägerin mehrfach Gelegenheit zur Erörterung und Beratung gegeben. Die Klägerin ist hierauf nicht eingegangen. Mehr als ein solches Angebot kann auf der Grundlage der Sollvorschrift des § 39 a Abs. 1 BBauG vom Beklagten nicht gefordert werden (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 39 a Rz. 30, 31).

Die Vermietung des Grundstücks als Parkplatz ist kein rechtliches Hindernis für den Erlaß des Baugebots. Mieter haben die Durchführung baulicher Maßnahmen aufgrund eines Baugebots zu dulden (§ 39 f BBauG, jetzt: § 175 Abs. 3 BauGB); notfalls können Mietverhältnisse auch aufgehoben werden, soweit sie die Durchführung eines Baugebots hindern (§ 39 g BBauG; jetzt: §§ 182 ff. BauGB).