Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.12.1990, Az.: BVerwG 1 C 52.88

I.

Der Kläger ist als Fliesen-, Platten- und Mosaikleger-Meister gewerblich tätig. Durch Bescheid vom 13. September 1985 forderte das beklagte Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik ihn auf, den Erhebungsvordruck zur jährlichen Erhebung im Ausbaugewerbe auszufüllen und bis zum 31. Oktober 1985 zurückzusenden. Durch einen weiteren Bescheid vom 18. September 1985 gab der Beklagte dem Kläger auf, den Erhebungsvordruck zur Jahreserhebung einschließlich Investitionserhebung bei Unternehmen des Ausbaugewerbes für das Geschäftsjahr 1984 auszufüllen und bis zum 8. November 1985 zurückzusenden. In der Begründung heißt es, zu den Erhebungen würden die Betriebe und Unternehmen des Ausbaugewerbes herangezogen, in denen, wie dies beim Kläger der Fall sei, Ende Juni 1985 bzw. Ende September 1984 mindestens 10 Personen einschließlich der Praktikanten und Auszubildenden tätig gewesen seien.

Gegen beide Bescheide legte der Kläger Widerspruch ein. Diesen wies der Beklagte mit der Begründung zurück, die in den Heranziehungsbescheiden genannten Rücksendetermine seien verstrichen und die Verwaltungsakte deshalb gegenstandslos geworden.

Der Kläger hat - neben einer inzwischen rechtskräftig abgeschlossenen Anfechtungsklage gegen den Widerspruchsbescheid - Fortsetzungsfeststellungsklage mit dem Antrag erhoben, festzustellen, daß die Bescheide des Beklagten vom 13. und 18. September 1985 rechtswidrig gewesen sind. Das Verwaltungsgericht hat diese Klage als unbegründet abgewiesen.

Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert und dem Fortsetzungsfeststellungsantrag stattgegeben. In den Entscheidungsgründen ist im wesentlichen ausgeführt: Die Heranziehung des Klägers zur Ausfüllung der Erhebungsvordrucke sei rechtswidrig gewesen. Allerdings spreche wenig für die Auffassung des Klägers, die einschlägigen gesetzlichen Regelungen - das Bundesstatistikgesetz vom 14. März 1980 (BGBl. I S. 289) - BStatG 1980 -, das Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Mai 1980 (BGBl. I S. 641) - StatG/ProdGew - und das Gesetz über Umweltstatistiken in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. März 1980 (BGBl. I S. 311) verstießen gegen Art. 12 Abs. 1 und 2 und gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Einer Vertiefung dieser Frage bedürfe es jedoch nicht. In den dem Kläger übersandten Erhebungsvordrucken habe der Beklagte nämlich differenzierende Fragen gestellt. Der Beklagte habe dargelegt, daß dies unter statistischen Gesichtspunkten sinnvoll gewesen sei; die Fragen seien aber nicht von der Ermächtigungsnorm gedeckt: Gemäß § 7 Abs. 1 BStatG 1980 müsse die die Bundesstatistik anordnende Rechtsvorschrift u.a. die zu erfassenden Sachverhalte bestimmen. Danach könne kein Zweifel bestehen, daß nur Sachverhalte zu erfragen seien, die in den hier einschlägigen gesetzlichen Vorschriften aufgeführt seien. Das Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe biete entgegen der Meinung des Beklagten keinen Anhaltspunkt dafür, daß es sich bei den enumerativ aufgeführten Sachverhalten lediglich um Erhebungsmerkmale handele, deren Differenzierung und Ausprägung der Gesetzgeber dem Verwaltungsvollzug überlassen habe. Eine andere Auslegung wäre auch mit Verfassungsrecht nicht vereinbar, sondern würde das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung verletzen. Zwar müsse der einzelne Einschränkungen dieses Rechts hinnehmen; es bedürfe hierfür aber einer gesetzlichen Grundlage, aus der sich Voraussetzungen und Umfang der Beschränkung klar und für den Bürger erkennbar ergäben. Deshalb müßten die Fragen der Erhebungsvordrucke mit dem Gesetz übereinstimmen. An dieser Kongruenz fehle es weitgehend. Nur bei wenigen Fragen lasse sich die notwendige Übereinstimmung möglicherweise noch feststellen. Dies habe jedoch nicht zur Folge gehabt, daß die angefochtenen Verwaltungsakte nur teilweise rechtswidrig gewesen seien; denn eine Auskunftspflicht hinsichtlich der wenigen einwandfreien Fragen entspreche nicht dem Gesetz und ergebe keinen Sinn.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Nach seiner Ansicht folgt weder aus § 7 Abs. 1 Satz 1 BStatG 1980 noch aus verfassungsrechtlichen Erwägungen, daß der Fragenkatalog mit dem die Statistik anordnenden Gesetz identisch sein müsse; es genüge, wenn sich wie hier die Fragen des Katalogs in dem durch die Gesetze gezogenen Rahmen hielten. Er beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das Berufungsurteil und macht ferner im wesentlichen geltend: Die Geheimhaltungsvorschriften der hier maßgeblichen Gesetze, insbesondere § 10 Abs. 3 StatG/ProdGew, würden dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht gerecht. Außerdem werde er als Inhaber eines kleineren Handwerksbetriebs durch die Heranziehung zur Ausfüllung der Vordrucke übermäßig belastet. Die sogenannte Abschneidegrenze hätte nicht bei 10, sondern bei 20 tätigen Personen gezogen werden müssen, wie dies in der amtlichen Begründung des Gesetzes über die Statistik im Produzierenden Gewerbe vorgeschlagen worden sei.

Der Oberbundesanwalt pflichtet der Rechtsauffassung des Beklagten bei.

II.

Die Revision des Beklagten hat Erfolg. Die Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) des Klägers, der auch in Zukunft mit der Heranziehung zu Auskünften zu statistischen Zwecken rechnen muß, ist zwar zulässig, entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts aber unbegründet; die Heranziehungsbescheide vom 13. und 18. September 1985 waren rechtmäßig.

1.

Der Bescheid vom 13. September 1985 und der ihm beigefügte Erhebungsvordruck stützen sich auf § 4 C II in Verbindung mit § 9 des Gesetzes über die Statistik im Produzierenden Gewerbe in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Mai 1980 (BGBl. I S. 641) - StatG/ProdGew -. Danach erfassen die Erhebungen bei höchstens 10.000 ausbaugewerblichen Betrieben jährlich

1. 1.

   für den Berichtsmonat

   1. a)

      die tätigen Personen,

   2. b)

      die Arbeitsstunden,

   3. c)

      die Lohn- und Gehaltsummen,

   4. d)

      den Umsatz;

2. 2.

   für das vorhergehende Jahr den Umsatz.

Auskunftspflichtig sind die Inhaber oder Leiter der Unternehmen und die Leiter der Betriebe.

§ 4 C II StatG/ProdGew formuliert nicht selbst die Fragen, die beantwortet werden sollen, sondern lediglich Erhebungsmerkmale, die Raum für differenzierende Fragen lassen (a); dies ist mit dem Grundgesetz vereinbar (b). Die im strittigen Erhebungsvordruck gestellten Fragen halten sich in dem durch die gesetzlichen Erhebungsmerkmale gezogenen Rahmen (c). Auch die Heranziehung gerade des Klägers zu Auskünften nach § 4 C II StatG/ProdGew ist rechtlich nicht zu beanstanden (d).

a)

Die nach § 4 C II StatG/ProdGew zu erfassenden Merkmale sind nach dem Gesetzeswortlaut nicht so eng umrissen, daß sie jeweils nur eine einzige Frage zuließen. Sie bedürfen vielmehr der Konkretisierung durch die zuständige Behörde (vgl. § 3 des Bundesstatistikgesetzes vom 14. März 1980 <BGBl. I S. 289> - BStatG 1980 - und § 3 des Bundesstatistikgesetzes vom 22. Januar 1987 <BGBl. I S. 462> - BStatG 1987 -); dieser bleibt ein gewisser Spielraum bei der Festlegung der im Rahmen des gesetzlichen Merkmals möglichen Fragen. Nennt z.B. § 4 C II Nr. 1 a StatG/ProdGew als zu erfassendes Merkmal "die tätigen Personen", so ist die Erhebung nicht auf die Ermittlung der Gesamtzahl der tätigen Personen beschränkt. Der Wortlaut gestattet vielmehr, die tätigen Personen außer nach ihrer Gesamtzahl auch nach anderen Gesichtspunkten zu erfassen. Entsprechendes gilt für die übrigen in § 4 C II StatG/ProdGew aufgeführten Merkmale. Dem steht nicht entgegen, daß § 5 StatG/ProdGew in verschiedenen Ziffern für die Erfassung des Umsatzes ausdrücklich eine Differenzierung vorschreibt; danach ist der "Umsatz, bei Unternehmen des Bauhauptgewerbes auch die Jahresbauleistung" anzugeben. Auch in anderen Statistikgesetzen werden mitunter differenzierende Fragen - z.B. die Erfassung des Umsatzes "nach Arten der ausgeübten wirtschaftlichen Tätigkeit" (vgl. § 4 des Handelsstatistikgesetzes vom 10. November 1978 <BGBl. I S. 1733>) oder die Erfassung der tätigen Personen "nach Stellung im Betrieb und Geschlecht" usw. (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 g des Rohstoffstatistikgesetzes vom 15. Dezember 1989 <BGBl. I S. 2201>) angeordnet. Aus derartigen speziellen Differenzierungsgeboten läßt sich jedoch nicht der Schluß ziehen, beim "Umsatz" oder bei den "tätigen Personen" im Sinne des § 4 C II StatG/ProdGew sei mangels einer solchen präzisen Differenzierungsanordnung jegliche Differenrzierung untersagt.

Eine Bestätigung hierfür bietet die Entstehungsgeschichte des Gesetzes über die Statistik im Produzierenden Gewerbe. Vorgänger dieses Gesetzes, dessen ursprüngliche Fassung vom 6. November 1975 (BGBl. I S. 2779) stammt, war das Gesetz über die Allgemeine Statistik in der Industrie und im Bauhauptgewerbe vom 15. Juli 1957 (BGBl. I S. 720) - IndStatG -. Dieses Gesetz sah in § 4 Abs. 1 einen Erhebungskatalog vor, der mit demjenigen in § 4 C II Nr. 1 StatG/ProdGew im wesentlichen übereinstimmt. Wie sich aus der Begründung zu § 4 IndStatG ergibt (BT-Drucks. 2/3056, S. 5), sollten damit "die zu erfassenden Tatbestände im Rahmen festgelegt" werden. Nichts spricht dafür, daß sich daran im Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe etwas geändert hätte. Zu Unrecht beruft sich das angefochtene Urteil für seine entgegengesetzte Ansicht auf die amtliche Begründung zu § 4 StatG/ProdGew (BT-Drucks. 7/3372, S. 14); danach erfassen die Erhebungen im Baugewerbe insgesamt die für die Konjunktur- und Strukturbeurteilung wichtigen Daten, die Erhebungen im Ausbaugewerbe dagegen nur die "wichtigsten Eckdaten". Dieser Satz bezieht sich darauf, daß in § 4 A StatG/ProdGew für die Erhebungen in Baubetrieben mehr Erhebungsmerkmale aufgeführt sind als in § 4 C für das Ausbaugewerbe; er sagt nichts darüber aus, ob die einzelnen Merkmale differenzierende Fragen erlauben oder nicht. Gleichfalls unergiebig in dieser Hinsicht ist der vom Berufungsgericht hervorgehobene Umstand, daß die amtliche Begründung (BT-Drucks. 7/3372, S. 13) die im Gesetz aufgeführten Erhebungsmerkmale mitunter als "Frageprogramm" bezeichnet; denn als Programm läßt sich nicht nur das Vorhaben ansprechen, das in allen Einzelheiten bestimmt ist, sondern auch ein solches, das lediglich die Grundzüge festlegt.

Die Auslegung, wonach die in § 4 C II StatG/ProdGew genannten Erhebungsmerkmale einer differenzierenden Konkretisierung zugänglich sind, widerspricht nicht dem im Jahre 1987 außer Kraft getretenen, für die Beurteilung der vorliegenden Klage aber noch maßgeblichen Bundesstatistikgesetz 1980. Nach dessen § 7 Abs. 1 Satz 1 muß die die Bundesstatistik anordnende Rechtsvorschrift u.a. "die zu erfassenden Sachverhalte" bestimmen. Sachlich damit übereinstimmend heißt es bereits in § 7 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1314), die Anordnung einer Bundesstatistik müsse "die zu erfassenden Tatbestände" bestimmen. Nach der Begründung der Regierungsvorlage dieses Gesetzes (BT-Drucks. I 4168 S. 8) war diese Formulierung "entsprechend der Natur der Statistik ... dahin zu verstehen, daß nicht jede Einzelheit festgelegt, sondern nur der große Rahmen umschrieben" werden solle. Die amtliche Begründung des Bundesstatistikgesetzes 1980 enthält keinen Hinweis darauf, daß die eine Bundesstatistik anordnenden Gesetze bei der Festlegung der Erhebungsprogramme präziser sein müßten, als es der Gesetzgeber bis dahin für nötig gehalten hatte, übrigens geht auch das heute geltende Bundesstatistikgesetz 1987, nach dessen § 9 Abs. 1 die eine Bundesstatistik anordnende Rechtsvorschrift u.a. "die Erhebungsmerkmale" bestimmen muß, nicht darauf aus, der Behörde jeden Spielraum bei der Ausgestaltung des Fragenkatalogs in den Erhebungsvordrucken zu nehmen. In der amtlichen Begründung zu § 10 Abs. 1 Satz 2 - wonach "Erhebungsmerkmale ... Angaben über persönliche und sachliche Verhältnisse (umfassen), die zur statistischen Verwendung bestimmt sind" - wird nämlich über den erforderlichen Differenzierungsgrad der gesetzlichen Erhebungsmerkmale ausgeführt (BT-Drucks. 10/5345, S. 17): "Die in Absatz 1 enthaltene Definition verdeutlicht, daß der Begriff 'Erhebungsmerkmale' mehrere Angaben über persönliche und sachliche Verhältnisse umfassen kann. Dabei wird hinsichtlich des Differenzierungsgrades insoweit ein unterschiedlicher Maßstab anzulegen sein, als sich Erhebungsmerkmale bei Unternehmens- und Betriebsstatistiken häufig auf Merkmalskomplexe beziehen werden. Demgegenüber ist bei Bevölkerungsstatistiken - wie etwa im Fall des Mikrozensus und der Volkszählung - oder vergleichbaren Bundesstatistiken eine stärkere Differenzierung nach Merkmalsausprägungen angezeigt, um den in diesen Bereichen mit Sinn und Zweck des Frageprogramms weniger vertrauten Auskunftspflichtigen eine ausreichende Einsicht in den jeweiligen Inhalt und Umfang der Erhebung zu geben."

Die Grenzen des der Behörde zustehenden Spielraums, verschiedene Fragen an einzelne gesetzliche Erhebungsmerkmale zu knüpfen, sind nicht etwa unbestimmt oder übermäßig weit. Sie ergeben sich aus dem Gesetzeswortlaut, unter den der Fragenkatalog des Erhebungsvordrucks subsumierbar sein muß (vgl. auch § 11 Abs. 3 BStatG 1987 und dessen amtliche Begründung in BT-Drucks. 10/5345, S. 18), sowie aus dem Zweck des betreffenden Statistikgesetzes und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

b)

Daß § 4 C II in Verbindung mit § 9 StatG/ProdGew die Heranziehung der Inhaber oder Leiter von Unternehmen und der Leiter von Betrieben zur Beantwortung von Fragen gestattet, die das Gesetz nicht im einzelnen vorgibt, für die es vielmehr nur einen Rahmen festlegt, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

aa)

Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts ist diese Regelung namentlich vereinbar mit dem durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Recht auf informationelle Selbstbestimmung (BVerfGE 65, 1 <41 ff.>). Dem Berufungsgericht ist zwar darin beizupflichten, daß eine Beschränkung dieses Rechts - und damit auch die Auskunftspflicht gemäß § 4 C II in Verbindung mit § 9 StatG/ProdGew - einer gesetzlichen Grundlage bedarf, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht (BVerfGE 65, 1 [BVerfG 15.12.1983 - 1 BvR 209/83] <44, 54>). Dies bedeutet aber nicht, daß das die Auskunftspflicht statuierende Gesetz jede zu beantwortende Frage angeben müßte und den zuständigen Behörden keinen Spielraum bei der Ausgestaltung des Fragenkatalogs lassen dürfte. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hindert das Gebot der Normenklarheit den Gesetzgeber auch bei grundrechtsrelevanten Regelungen grundsätzlich nicht an der Verwendung sog. unbestimmter (offener) Rechtsbegriffe. Bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen erfüllt sein müssen, sind die Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie die Regelungsintensität zu berücksichtigen. Geringere Anforderungen sind vor allem bei vielgestaltigen Sachverhalten zu stellen, oder wenn zu erwarten ist, daß sich die tatsächlichen Verhältnisse rasch ändern werden. Der Gesetzgeber kann schließlich auch im grundrechtsrelevanten Bereich der Verwaltung die Befugnis zu eigenverantwortlicher, gesetzlich nicht abschließend festgelegter Entscheidung überlassen (vgl. z.B. BVerfGE 49, 89 [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77] <133 ff.>[BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77]; BVerwGE 80, 270 <275 f.>[BVerwG 07.10.1988 - 7 C 65/87]). Gerade im Fall von regelmäßig zu erstellenden Wirtschaftsstatistiken sprechen gute Gründe dafür, die für die Ausarbeitung der Erhebungsvordrucke zuständigen Behörden nicht bis ins kleinste gesetzlich festzulegen, sondern ihnen eine gewisse Flexibilität zu ermöglichen, damit Einzelheiten des Erhebungsprogramms schnell neuen wirtschaftlichen Entwicklungen und neuen Informationsbedürfnissen angepaßt werden können. Der vom Bundesverfassungsgericht aufgestellte und vom Berufungsgericht betonte Grundsatz, daß der Inhalt der einzelnen Fragen im Erhebungsvordruck nicht weitergehen darf, als der Gesetzestext es zuläßt (BVerfGE 65, 1 [BVerfG 15.12.1983 - 1 BvR 209/83] <60>), wird dadurch nicht verletzt. Dies wird durch den Mikrozensusbeschluß des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 27, 1 [BVerfG 16.07.1969 - 1 BvL 19/63] <8 f.>[BVerfG 16.07.1969 - 1 BvL 19/63]; in Bezug genommen in BVerfGE 65, 1 [BVerfG 15.12.1983 - 1 BvR 209/83] <54>) bestätigt: Er betrifft einen Fragenkatalog (BVerfGE 27, 1 [BVerfG 16.07.1969 - 1 BvL 19/63] <3 f.>[BVerfG 16.07.1969 - 1 BvL 19/63]), den die Statistikbehörde aufgrund des gesetzlichen Erhebungsmerkmals "Urlaubs- und Erholungsreisen" (§ 2 Nr. 3 des Mikrozensusgesetzes) formuliert hatte; das Bundesverfassungsgericht hat diese Umsetzung des äußerst knapp gefaßten gesetzlichen Erhebungsmerkmals in etliche Fragen gerade unter dem Gesichtspunkt der Normenklarheit geprüft und - einschließlich der Bußgeldandrohung für den Fall der Nichtbeantwortung der Fragen - gebilligt.

Auch inhaltlich steht das in den Grundzügen in § 4 C II StatG/ProdGew niedergelegte Erhebungsprogramm mit dem Recht auf informationeile Selbstbestimmung in Einklang. Das auf Betriebs- und Unternehmensdaten beschränkte gesetzliche Erhebungsprogramm verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. dazu BVerfGE 65, 1 [BVerfG 15.12.1983 - 1 BvR 209/83] <44, 54 ff.>); das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Wie aus der Gesetzesbegründung hervorgeht (BT-Drucks. 7/3372, S. 11), dient das Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe vor allem dazu, zur "Förderung von Stabilität und Wachstum der Wirtschaft differenziertere Informationen" bereitzustellen, "die zugleich auch die vertiefte Analyse der mittelfristigen und langfristigen Veränderungen ermöglichen", und zwar sowohl in den größeren Zusammenhängen der Gesamtwirtschaft als auch in den einzelnen Produktionszweigen und in regionaler Gliederung. Solche umfassenden, kontinuierlichen und laufend aktualisierten Informationen über die wirtschaftlichen Zusammenhänge sind, wie das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 65, 1 [BVerfG 15.12.1983 - 1 BvR 209/83] <47>) anerkennt, unentbehrlich, wenn die ökonomische Entwicklung nicht als unabänderliches Schicksal hingenommen, sondern als permanente Aufgabe des Staates verstanden werden soll. Es ist nicht zweifelhaft, daß hierfür auch die nach § 4 C II StatG/ProdGew zu ermittelnden Daten des Ausbaugewerbes von Bedeutung sind und daß ihre Ermittlung daher der Erfüllung einer legitimen Staatsaufgabe dient.

Die in § 4 C II StatG/ProdGew vorgesehenen Erhebungen sind im Sinne des Verhältnismäßigkeitsprinzips erforderlich, da kein anderes gleich wirksames, aber weniger beeinträchtigendes Mittel zur Beschaffung aktueller und zutreffender Informationen über das Ausbaugewerbe zur Verfügung steht. Insbesondere liegt auf der Hand, daß die Aussagekraft der Erhebungen gemindert würde, wenn diese einen kleineren Kreis von Betrieben und Unternehmen erfaßten als im Gesetz vorgesehen, z.B. nur einzelne ausgewählte Unternehmen oder nur solche, die freiwillig zu Auskünften bereit sind. Mit Einbußen an Aktualität und Zuverlässigkeit der Erhebungen wäre auch zu rechnen, wenn die Auskünfte nicht speziell zu statistischen Zwecken bei den Unternehmen und Betrieben eingeholt, sondern - sofern rechtlich überhaupt möglich (vgl. dazu BVerfGE 65, 1 [BVerfG 15.12.1983 - 1 BvR 209/83] <56 f.>) - aus vorhandenen Dateien anderer Behörden wie Finanzämter oder Versicherungsträger beschafft würden.

Die mit der Erhebung nach § 4 C II StatG/ProdGew verbundene Belastung der Betroffenen steht nicht außer Verhältnis zur oben gekennzeichneten Bedeutung der Sache und ist nicht unzumutbar. Es ist nichts dafür vorgetragen oder ersichtlich, daß das jährliche Ausfüllen von Erhebungsvordrucken mit überschaubarem Fragenkatalog die Leistungsfähigkeit der ausbaugewerblichen Betriebe und Unternehmen generell überfordern oder ihre Rentabilität ernstlich beeinträchtigen könne. Ob für Kleinstunternehmen etwas anderes gilt, bedarf keiner Erörterung, da das Gesetz nicht zur Heranziehung sämtlicher Unternehmen zwingt, sondern die Festlegung einer sog. Abschneidegrenze zuläßt.

bb)

Die Heranziehung der Unternehmen und Betriebe nach § 4 C II StatG/ProdGew stellt eine Beschränkung der freien Berufsausübung dar (vgl. Urteil vom 29. August 1968 - BVerwG 1 C 40.66 - Buchholz 451.04 IndStatG Nr. 1 = GewArch 1969, 188 [BVerwG 29.08.1968 - BVerwG I C 40.66] unter Bezugnahme auf BVerfGE 22, 380 [BVerfG 29.11.1967 - 1 BvR 175/66] <384>[BVerfG 29.11.1967 - 1 BvR 175/66]), die nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen darf. Dieser Gesetzesvorbehalt stellt an die Bestimmtheit der vom Gesetzgeber zu treffenden wesentlichen Entscheidungen keine strengeren Anforderungen als das bereits erörterte rechtsstaatliche Gebot der Normenklarheit (BVerwGE 80, 270 <275>[BVerwG 07.10.1988 - 7 C 65/87]). Die Vorschrift des § 4 C II StatG/ProdGew entspricht auch ihrem Inhalt nach der dem Gesetzgeber durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumten Regelungsbefugnis; denn sie ist, wie aus dem oben Gesagten hervorgeht, durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsprinzips (vgl. dazu BVerfGE 30, 292 [BVerfG 16.03.1971 - 1 BvR 52, 665, 667, 754/66] <316 ff.>; BVerwG, Urteil vom 29. August 1968 a.a.O.; VGH Kassel, GewArch 1986, 225 [BVerwG 22.08.1985 - BVerwG 3 C 49.84] <226 f.>).

Entgegen der Ansicht des Klägers verstößt die Auferlegung der Auskunftspflicht ferner nicht gegen das in Art. 12 Abs. 2 und 3 GG ausgesprochene grundsätzliche Verbot von Arbeitszwang und Zwangsarbeit. Die Pflicht zur periodischen Ausfüllung statistischer Erhebungsvordrucke gemäß § 4 C II StatG/ProdGew ist nach Art und Umfang keine Tätigkeit, die in den Schutzbereich der genannten Verfassungsnormen fällt; denn diese richten sich gegen Zwangsarbeiten, die zumindest im Ansatz die Gefahr menschenunwürdiger Behandlung der Dienstverpflichteten begründen, wie sie aus totalitären Herrschaftssystemen bekannt ist (BVerfGE 74, 102 [BVerfG 13.01.1987 - 2 BvR 209/84] <119 ff.>[BVerfG 13.01.1987 - 2 BvR 209/84]). Davon kann hier keine Rede sein.

Ebensowenig verletzt § 4 C II StatG/ProdGew die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Hierzu kann auf die Ausführungen des erkennenden Senats im Urteil vom 29. August 1968 (a.a.O.) verwiesen werden.

c)

Der auf § 4 C II StatG/ProdGew beruhende Erhebungsvordruck,

den der Kläger ausfüllen sollte, enthält folgende Fragen:

• Tätige Personen am Ende des Berichtsmonats - Anzahl

  1. 1.

     Tätige Personen überwiegend im Ausbaugewerbe ...

  2. 2.

     darunter: Arbeiter einschließlich angestelltenversicherungspflichtiger Poliere und Meister sowie gewerblich Auszubildender

  3. 3.

     Tätige Personen überwiegend in nicht ausbaugewerblichen Bereichen ...

  4. 4.

     Gesamtzahl der tätigen Personen des Betriebes (Summe 1+3)

• Löhne und Gehälter im Berichtsmonat

  1. 11.

     Bruttolohnsumme der im Ausbaugewerbe tätigen Personen einschließlich Vergütungen für gewerblich Auszubildende sowie Bruttogehaltsumme für Poliere und Meister

  2. 12.

     Bruttogehaltsumme der im Ausbaugewerbe tätigen Personen einschließlich Vergütungen für kaufmännisch und technisch Auszubildende

• Geleistete Arbeitsstunden auf Baustellen und Bauhöfen im Berichtsmonat

• Inlandsumsatz (ohne Umsatzsteuer) im Berichtsmonat

  1. 31.

     Ausbaugewerblicher Umsatz

  2. 32.

     Nichtausbaugewerblicher Umsatz aus sonstigen eigenen Erzeugnissen und Erlösen für sonstige industrielle/handwerkliche Dienstleistungen wie Wartungs- und Kundendienst

  3. 33.

     Nichtausbaugewerblicher Umsatz aus Handelsware und aus sonstigen nicht industriellen/nicht handwerklichen Tätigkeiten

  4. 34.

     Gesamtumsatz im Berichtsmonat (Summe 31-33)

• Inlandsumsatz (ohne Umsatzsteuer) im gesamten Vorjahr

  1. 35.

     Ausbaugewerblicher Umsatz

  2. 36.

     Nichtausbaugewerblicher Umsatz aus sonstigen eigenen Erzeugnissen ...

  3. 37.

     Nichtausbaugewerblicher Umsatz aus Handelsware ...

  4. 38.

     Gesamtumsatz im gesamten Vorjahr (Summe 35-37)

Diese Fragen halten sich im gesetzlich gezogenen Rahmen. Sie beziehen sich ersichtlich auf die fünf in § 4 C II StatG/ProdGew aufgeführten Erhebungsmerkmale und entsprechen in ihrer Differenzierung - z.B. der Differenzierung zwischen dem im strengen Sinne ausbaugewerblichen und dem nichtausbaugewerblichen Bereich - dem oben geschilderten Zweck des Gesetzes (vgl. BT-Drucks. 7/3372, S. 11), namentlich dem Gesetzesziel, eine vertiefte Analyse der mittel- und langfristigen Veränderungen in den einzelnen Produktionszweigen zu ermöglichen. Diese Wertung steht im Einklang mit den Feststellungen des Berufungsurteils: Das Berufungsgericht hat vom Beklagten bezüglich verschiedener Punkte des Erhebungsvordrucks Auskünfte eingeholt und im angefochtenen Urteil bemerkt, der Beklagte habe schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung im einzelnen dargelegt, daß der Fragenkatalog unter statistischen Gesichtspunkten sinnvoll gewesen sei.

d)

§ 4 C II StatG/ProdGew legt nur die Höchstzahl der zu Auskünften heranzuziehenden ausbaugewerblichen Betriebe fest. Welche Betriebe tatsächlich herangezogen werden, steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde; sie ist mithin befugt, Auswahlgrundsätze zu entwickeln. Diese Regelung ist, wie der Senat bereits entschieden hat (Beschluß vom 15. November 1989 - BVerwG 1 B 136.89 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 4 = GewArch 1990, 96 [BVerwG 15.11.1989 - BVerwG 1 B 136.89]), verfassungsrechtlich unbedenklich.

Hier hat die Behörde ihr Ermessen im Rahmen der Höchstzahl dahin ausgeübt, daß allen ausbaugewerblichen Betrieben mit zehn oder mehr tätigen Personen die Ausfüllung der Erhebungsvordrucke aufgegeben wurde. Diese Ermessenspraxis ist einwandfrei. Die Ansicht des Klägers, die gewählte Abschneidegrenze widerspreche den Vorstellungen des Gesetzgebers, wie sie in der amtlichen Begründung zum Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe vom 6. November 1975 zum Ausdruck kämen, ist irrig; in der amtlichen Begründung (BT-Drucks. 7/3372, S. 13 f.) heißt es vielmehr, anders als bei den "kurzfristigen Erhebungen" sollten zur "Jahreserhebung" - nur diese ist im Streit - die "Betriebe von Unternehmen mit wenigstens zehn tätigen Personen herangezogen werden". Die Behörde durfte mit dem Gesetzgeber davon ausgehen, daß Unternehmen mit zehn tätigen Personen (einschl. der Auszubildenden) im allgemeinen nicht so leistungsschwach sind, daß die Pflicht zu jährlichen Auskünften der in Rede stehenden Art ihre Rentabilität gefährden könnte. Konkrete Anhaltspunkte dafür, daß es sich im vorliegenden Fall ausnahmsweise anders verhielte, hat der Kläger nicht vorgetragen. Der Umstand, daß er wie viele Betroffene durch die Heranziehung zu den statistischen Erhebungen spürbar belastet wird und daß er zudem zeitraubende Ehrenämter wahrzunehmen hat, reicht nicht aus, seine Heranziehung als unverhältnismäßig oder willkürlich und damit rechtswidrig erscheinen zu lassen.

2.

Der ebenfalls angefochtene Bescheid des Beklagten vom 18. September 1985 beruht auf § 5 A Abs. 1 StatG/ProdGew und § 11 Abs. 1 des Gesetzes über Umweltstatistiken in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. März 1980 (BGBl. I S. 311) - UmweltStatG -. Nach § 5 A I StatG/ProdGew erfassen die Erhebungen jährlich bei höchstens 35.000 Unternehmen des Baugewerbes

1. 1.

   die tätigen Personen,

2. 2.

   die Lohn- und Gehaltsummen,

3. 3.

   den Umsatz, bei Unternehmen des Bauhauptgewerbes auch die Jahresbauleistung,

4. 4.

   die Investitionen,

5. 5.

   die Aufwendungen für gemietete und gepachtete Anlagegüter,

6. 6.

   die Material- und Warenbestände einschließlich fertiger und unfertiger Erzeugnisse am Anfang und Ende des Jahres,

7. 7.

   den Verkaufserlös aus dem Abgang von Anlagegütern.

Nach § 11 Abs. 1 UmweltStatG erfaßt die Statistik der Investitionen für Umweltschutz im Produzierenden Gewerbe bei höchstens 100.000 Betrieben jährlich Zugänge an Sachanlagen, die dem Schutz der Umwelt dienen, und zwar jeweils für

1. 1.

   Abfallbeseitigung,

2. 2.

   Gewässerschutz,

3. 3.

   Lärmbekämpfung,

4. 4.

   Luftreinhaltung.

Auch für diese Vorschriften gilt, daß sie einen verfassungsrechtlich unbedenklichen Rahmen für differenzierende Fragen bilden. Das macht nicht nur der Wortlaut des § 5 A Abs. 1 StatG/ProdGew deutlich, der dem des oben erörterten § 4 C II StatG/ProdGew ähnelt, sondern auch der Wortlaut des § 11 Abs. 1 UmweltStatG. Danach sollen "Zugänge an Sachanlagen, die dem Schutz der Umwelt dienen", erfaßt werden; die Erfassung ist also nicht etwa auf den Gesamtwert der betreffenden Zugänge beschränkt.

Der mit Bescheid vom 18. September 1985 übersandte Erhebungsvordruck enthält folgende Fragen:

• Tätige Personen im Unternehmen Ende September ... - Anzahl

• Gehälter und Löhne im Geschäftsjahr

  1. 32.

     Bruttogehaltsumme einschließlich Vergütungen für kaufmännisch und technisch Auszubildende ohne Bruttogehaltsumme für Poliere und Meister

  2. 33.

     Bruttolohnsumme einschließlich Vergütungen für gewerblich Auszubildende sowie Bruttogehaltsumme für Poliere und Meister

• Umsatz (ohne Umsatzsteuer) im Geschäftsjahr

  1. 41.

     Umsatz aus eigenen Erzeugnissen sowie Wert der für Dritte geleisteten Lohnarbeiten und Erlöse für Reparaturen, Instandhaltungen, Installationen, Montagen u.a. (einschließlich Materialien)

  2. 42.

     Umsatz aus Handelsware und aus sonstigen nichtindustriellen/nichthandwerklichen Tätigkeiten

  3. 43.

     Gesamtumsatz (Summe 41 + 42)

• Investitionen einschließlich Umweltschutzinvestitionen im Geschäftsjahr

  1. 46.

     Grundstücke mit Geschäfts-, Fabrik-, Wohn- und anderen Bauten ...

  2. 47.

     Grundstücke ohne (eigene) Bauten ...

  3. 48.

     Baugeräte, Maschinen und maschinelle Anlagen sowie Baustellen-, Betriebs- und Geschäftsausstattungen ...

  4. 49.

     Bruttozugänge insgesamt (Summe 46, 47 und 48)

  5. 50.

     darunter Selbsterstellte Anlagen soweit aktiviert

  6. 51.

     Anschaffungswert der in gebrauchtem Zustand erworbenen Bauten und zugehörigen Grundstücke

  7. 52.

     Wert der aktivierten Sachanlagen, die an Dritte vermietet oder verpachtet wurden

• Verkaufserlöse und Aufwendungen im Geschäftsjahr

  1. 53.

     Verkaufserlöse aus dem Abgang von Sachanlagen im Geschäftsjahr

  2. 54.

     darunter Erlöse aus dem Verkauf von Grundstücken ohne Bauten

  3. 55.

     Aufwendungen für gemietete und gepachtete Sachanlagen im Geschäftsjahr ...

• Material und Warenbestände (Vorräte)

  1. 56.

     Bestände an Rohstoffen und sonstigen fremdbezogenen Vorprodukten, Hilfs- und Betriebsstoffen

  2. 58.

     Bestände an angefangenen und noch nicht abgerechneten Arbeiten sowie unfertigen und fertigen Erzeugnissen aus eigener Produktion

  3. 59.

     Bestände an Handelsware

  4. 60.

     Material- und Warenbestände insgesamt (Summen 56-59).

Diese Angaben waren sowohl für den Anfang als auch für das Ende des Geschäftsjahres zu machen.

• Investitionen für Umweltschutz im Geschäftsjahr

• Bebaute Grundstücke, Gebäude und andere Bauten sowie Grundstücks- und Gebäudeeinrichtungen

• Grundstücke ohne (eigene) Bauten (einschließlich Grundstücksaufschließungskosten)

• Maschinen und maschinelle Anlagen sowie Betriebsausstattungen (einschließlich Werkzeuge, Prüf- und Meßmittel)

• Zugänge an Umweltschutzeinrichtungen als Teile von Sachanlagen, die anderen Zwecken dienen

• Zugang an Sachanlagen für die Herstellung von Erzeugnissen, die bei Verwendung oder Verbrauch eine geringere Umweltbelastung hervorrufen (Produktbezogene Investitionen)

• Investitionen für Umweltschutz (Summe)

Die Aufwendungen hierfür waren jeweils getrennt für die Bereiche Abfallbeseitigung (66-71), Gewässerschutz (73-78), Lärmbekämpfung (80-85) und Luftreinhaltung (87-92) anzugeben.

Diese Fragen sind durch die zitierten gesetzlichen Vorschriften aus denselben Gründen gedeckt, die oben (unter 1 c) hinsichtlich des dort behandelten Erhebungsvordrucks dargelegt worden sind. Auch für die rechtliche Beurteilung der Heranziehung gerade des Klägers kann auf das oben (unter 1 d) Gesagte verwiesen werden.

3.

Der Kläger macht - neben den unbegründeten Einwänden gegen die Vereinbarkeit der angefochtenen Bescheide mit den gesetzlichen Erhebungsvorschriften - geltend, die Geheimhaltungsvorschriften des § 10 StatG/ProdGew und des § 13 UmweltStatG würden dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung, wie es im Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 65, 1) umrissen worden sei, nicht gerecht. In der Tat ist die Regelung der Weiterleitung von Einzelangaben in § 10 Abs. 1 bis 4 StatG/ProdGew und in § 13 Abs. 1 UmweltStatG verfassungsrechtlich bedenklich, da sich diesen Vorschriften nicht ohne weiteres entnehmen läßt, zu welchen konkreten Zwecken Daten weitergegeben werden dürfen (vgl. BVerfGE 65, 1 [BVerfG 15.12.1983 - 1 BvR 209/83] <46, 64 ff.>). Die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschriften braucht hier jedoch nicht näher geprüft zu werden: Der Kläger hat keine gegen die Weiterleitung gerichtete Klage erhoben. Für die Entscheidung über die vorliegende Fortsetzungsfeststellungsklage aber kommt es auf die Verfassungsmäßigkeit der genannten Vorschriften nicht an. Sollten diese Bestimmungen nichtig sein, so wäre im vorliegenden Fall die Geheimhaltungs-Grundvorschrift des § 11 BStatG 1980 maßgeblich gewesen. Zumindest die Übermittlungsermächtigungen des § 11 Abs. 2, 5 und 6 BStatG 1980 (vgl. dazu BVerfG 65, 1 <53 Mitte und 65 unten>) waren verfassungsrechtlich unbedenklich. Im Lichte des Volkszählungsurteils stellte sich die Rechtslage danach im Jahre 1985 so dar, daß die gemäß §§ 4 C II und 5 A I StatG/ProdGew sowie § 11 Abs. 1 UmweltStatG erhobenen Daten nur im Rahmen des § 11 Abs. 2, 5 und 6 BStatG 1980 verwertet werden durften. Die Datenerhebung ging daher nicht etwa ins Leere, sondern konnte jedenfalls ihren Hauptzweck - Information über bestimmte wirtschaftliche Entwicklungen - erfüllen. Inzwischen hat sich die Rechtslage freilich durch das Bundesstatistikgesetz 1987 geändert: Dieses regelt die Geheimhaltung in § 16 strenger als das Bundesstatistikgesetz 1980 und bestimmt außerdem in § 26 Abs. 3, daß u.a. die Geheimhaltungsvorschriften der im vorliegenden Fall einschlägigen Statistikgesetze im Januar 1991 insoweit außer Kraft treten, als sie eine über § 16 Abs. 4 Satz 1 oder Abs. 6 BStatG 1987 hinausgehende Übermittlung vorsehen und - diese weitere Voraussetzung versteht sich von selbst (vgl. dazu BT-Drucks. 10/6666, S. 19 f.) - nicht ohnehin wegen Verfassungsverstoßes nichtig sind.

4.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.