Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.06.1989, Az.: BVerwG 4 C 40.88

I.

Die Klägerin erstellt, betreibt und verpachtet Tankstellen. Sie beabsichtigt, für eine Tankstelle eine unmittelbare Zufahrt zur Bundesstraße 70 im Stadtgebiet der beklagten Stadt Emden herzustellen.

Das Grundstück, auf dem die Tankstelle betrieben wird, liegt nördlich einer Autobahnausfahrt im Geltungsbereich eines Bebauungsplans. Dessen hier maßgebliche Festsetzung weist ein Sondergebiet für einen Verbrauchermarkt aus. Auf dem Gelände befinden sich außer der Tankstelle und einer Waschanlage in östlicher Richtung ein Verbrauchermarkt, ein Möbelmarkt, ein Garten-Center und ein Baumarkt. Die Tankstelle hat ihre Zufahrt zum öffentlichen Verkehrsnetz über eine Privatstraße, die ihrerseits auf eine Seitenstraße der Bundesstraße führt. Dasselbe gilt für den Verbrauchermarkt und die übrigen Verkaufsanlagen. An der zur Bundesstraße zugewandten Seite des Grundstücks befindet sich ein offener Graben. Anschließend folgen der in der Baulast der beklagten Stadt stehende Gehweg sowie der Radweg und die Fahrbahn, die beide in der Baulast des Bundes stehen.

Die Klägerin möchte erreichen, daß die Tankstelle eine unmittelbare Zufahrt auf der Westseite des Grundstücks zur B 70 erhält. Sie beantragte bei der Beklagten in der Form eines Bauantrages, ihr das Anlegen einer Zu- und Abfahrt unmittelbar von und zur B 70 zu genehmigen. Die Beklagte, die eine förmliche Baugenehmigung nicht für erforderlich hielt, lehnte den Antrag nach ablehnenden Stellungnahmen des beigeladenen Straßenbauamtes und der (städtischen) Straßenverkehrsabteilung ab. Die geplante Maßnahme könne aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht zugelassen werden. Der hiergegen gerichtete Widerspruch blieb erfolglos. Die Beklagte vertrat hierbei die Auffassung, das Vorhaben betreffe eine genehmigungspflichtige Sondernutzung. Es solle durch die Zufahrt in die Substanz der Straße eingegriffen werden. Dies gehe über den Gemeingebrauch hinaus. Die Straßenbaubehörde habe die für eine Sondernutzung erforderliche Zustimmung nicht erteilt. Bei der Ansiedlung des Verbrauchermarktes sei es im übrigen der Wille der Stadt und der Straßenbaubehörde gewesen, daß keine Erschließung über die B 70 erfolge.

Mit ihrer Klage hat die Klägerin vorgetragen: Sie habe einen Rechtsanspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung. Die begehrte Zufahrt bewege sich im Rahmen des Anliegergemeingebrauchs. Auch eine Zufahrt, die bautechnische Maßnahmen erfordere, könne sich noch im Rahmen des Gemeingebrauchs halten. Ein Anspruch auf Benutzung entfalle auch nicht dadurch, daß das Grundstück bereits über eine anderweitige Zufahrt verfüge. Vielmehr bestehe ein Zufahrtsrecht zu der Straße, an die das Grundstück unmittelbar angrenze. Das sei die Bundesstraße. Die bisherige Straßenverbindung ermögliche dem Tankstellenbetrieb keine angemessene Nutzung. Jedenfalls habe sie ein Recht auf Erteilung einer Erlaubnis zur Sondernutzung. Gründe der Sicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs stünden dem nicht entgegen. Zugunsten der Tankstellen sei auch beachtlich, daß sie in ihrer Funktion der reibungslosen Abwicklung des Verkehrs dienten und ein gewisses Maß an Gefahrenerhöhung mit ihrer Benutzung in aller Regel ohnehin verbunden sei.

Die Klägerin hat im ersten Rechtszuge beantragt, die Beklagte zu verpflichten, ihr die Genehmigung zur Herstellung einer Zu- und Abfahrt, hilfsweise eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis zu erteilen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Im Berufungsrechtszug hat die Klägerin außerdem hilfsweise die Feststellung begehrt, daß die Anlage einer Zu- und Abfahrt von der Tankstelle zur B 70 zu dulden sei.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen und hierzu im wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin bedürfe keiner Baugenehmigung. § 4 FStrG ergebe, daß eine bauordnungsrechtliche Prüfung und damit eine bauplanerische Beurteilung entfalle. Auch einer Sondererlaubnis gemäß § 8 Abs. 1 Sätze 1 und 2 FStrG bedürfe die Klägerin nicht. Das ergebe sich aus einem Umkehrschluß zu § 8 a Abs. 1 FStrG. Das Grundstück, zu dem eine Zufahrt begehrt werde, liege nicht außerhalb, sondern innerhalb des zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teils der Ortsdurchfahrt der Bundesstraße.

Die Zufahrt stelle auch keinen zulässigen, grundsätzlich erlaubnisfreien Anliegergemeingebrauch dar. Auch im Rahmen des Gemeingebrauchs sei nicht jedermann berechtigt, erlaubnisfrei eine Zufahrt zu einer Straße anzulegen, zu verändern oder dauernd zu benutzen. Dieses Recht stehe vielmehr nur demjenigen zu, der dieser Zufahrt bedürfe, um sein der Straße benachbartes Grundstück von dieser Straße aus zu erschließen. Durch die Anbindung des Grundstücks über die Privatstraße und die Seitenstraße zur Bundesstraße verfüge das Grundstück über einen ausreichenden unmittelbaren Zugang zum öffentlichen Wegenetz. Bequemlichkeit oder Leichtigkeit des Zu- oder Abgangs würden durch den Anliegergebrauch nicht gewährleistet. Die Angrenzung an die Bundesstraße stelle nur einen Lagevorteil dar, der als solcher durch den Anliegergebrauch nicht geschützt werde.

Die Anlieger müßten darüber hinaus unter gewissen Voraussetzungen einschränkende Maßnahmen hinnehmen. Derartige Einschränkungen ergäben sich im vorliegenden Falle aus § 8 Abs. 10 FStrG. Die erforderliche vertragliche Gestattung müßte Bestimmungen enthalten, um den Verkehr auf der Bundesstraße vor einer Gefährdung zu schützen und Behinderungen möglichst auszuschließen. Werde der Gemeingebrauch durch eine Zufahrt erheblich beeinträchtigt, so könne der Abschluß einer derartigen Vereinbarung abgelehnt werden. Das gelte auch für eine Zufahrt zu einer Tankstelle. Durch die geplante Zufahrt würden die Gefahren für die Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs wesentlich erhöht. Die Zufahrt solle im unmittelbaren Bereich eines Verkehrsknotenpunktes zwischen Autobahn und Bundesstraße und vor der Einmündung einer weiteren Straße liegen. Hinzu komme, daß auf dem gleichen Gelände mehrere Märkte betrieben würden. Zu befürchten sei daher, daß ein erheblicher Teil des Zu- und Abgangsverkehrs zum und vom Verbrauchermarkt über die geplante Zufahrt geführt würde.

Die Klägerin hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts: Das Berufungsgericht verkenne die Voraussetzungen des Anliegergemeingebrauchs als eigentumsrechtlich geschützte Sonderform des durch Zufahrten zu verwirklichenden Gemeingebrauchs. Es sei unzutreffend, hierunter nur die allgemeine Zugänglichkeit des Grundstücks von und zum öffentlichen Wegenetz zu verstehen. Ferner seien die Besonderheiten, die sich für ein Tankstellengrundstück ergäben, zu berücksichtigen. Für das Grundstück der Klägerin genüge nicht irgendein Anschluß an das öffentliche Wegenetz, sondern nur die unmittelbare Verbindung zur Bundesstraße, an der das Grundstück liege. Ein Verkehrsteilnehmer wolle eine Tankstelle direkt anfahren. Finde er nicht sogleich eine Zufahrt zur Tankstelle, führe dies zudem zu die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gefährdenden Reaktionen. Der Befürchtung des Berufungsgerichts, ein erheblicher Teil des Zu- und Abgangsverkehrs zum und vom auf dem gleichen Gelände liegenden Verbrauchermarkt werde über die geplante Zufahrt geführt werden, beruhe nicht auf tatsächlichen Feststellungen.

Die Klägerin hat zuletzt beantragt,

Hilfsweise begehrt sie die Verpflichtung der Beklagten, eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis zu erteilen.

die Revision zurückzuweisen.

Sie weist darauf hin, daß die Klägerin allein eine günstigere wirtschaftliche Ausnutzung des Grundstücks erstrebe. Die Klägerin wolle im Ergebnis nur eine weitere Erschließung und eine Zufahrt für die übrigen auf dem Gelände befindlichen Betriebe erreichen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er führt aus, daß Zufahrten innerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten zum Gemeingebrauch in der Form der gemeingebräuchlichen Anliegernutzung gehörten. Einer Sondernutzungserlaubnis bedürfe es für derartige Zufahrten nicht. Der Anliegergemeingebrauch umfasse nicht den Vorteil einer optimalen Anbindung. Die Klägerin sei im vorliegenden Falle auf die geplante Zufahrt nicht angewiesen.

II.

Das Revisionsverfahren ist hinsichtlich des Antrages auf Verpflichtung zur Erteilung einer Baugenehmigung einzustellen. Die Klägerin hat insoweit ihre Revision zurückgenommen. Ihre weitergehende Revision mit dem Hauptantrag, eine Zufahrt zur Bundesstraße 70 zu dulden, und dem Hilfsantrag, für diese Zufahrt eine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen, ist nicht begründet.

Das Berufungsgericht hat erörtert, ob die geplante Zufahrt als straßenrechtliche Sondernutzung oder als Anliegergemeingebrauch zu beurteilen ist. Dies bedarf indes keiner Entscheidung. Dem klägerischen Vorhaben steht in jedem Falle § 8 a Abs. 6 Satz 1 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2413) - FStrG - entgegen. Das Berufungsgericht hat diese Vorschrift zu Unrecht nicht angewandt und damit Bundesrecht verletzt. Seine Entscheidung stellt sich indes aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig dar (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO).

Eine Zufahrt innerhalb der Ortsdurchfahrt von Bundesstraßen wird regelmäßig im Rahmen des grundsätzlich erlaubnisfreien Gemeingebrauchs zu beurteilen sein, wenn und soweit die Bundesstraße die anliegenden Grundstücke erschließt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. August 1987 - BVerwG 4 C 54 und 55.83 - BVerwGE 78, 79). Das Berufungsgericht geht hiervon aus und verweist zur Begründung auf einen aus § 8 a Abs. 1 FStrG gezogenen Umkehrschluß (ähnlich BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1972 - BVerwG 4 C 112.68 - Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8 = DÖV 1973, 238; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - BVerwG 4 C 73.78 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 17). Ob dieser Auffassung des Berufungsgerichts im Hinblick auf die 1974 geänderte Fassung des Bundesfernstraßengesetzes uneingeschränkt zu folgen ist, kann dahinstehen.

Nach § 8 a Abs. 6 Satz 1 FStrG kann die Straßenbaubehörde - soweit die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs es erfordert - nach Anhörung der Betroffenen anordnen, daß Zufahrten oder Zugänge geändert oder verlegt oder, wenn das Grundstück eine anderweitige ausreichende Verbindung zum öffentlichen Wegenetz besitzt, geschlossen werden. Diese Ermächtigung beschränkt sich nicht auf den Regelungsbereich des § 8 a Abs. 1 FStrG. Vielmehr erfaßt die Vorschrift sowohl den Fall der Sondernutzung als auch den des Gemeingebrauchs. Sie stellt eine auch im Verhältnis zu den §§ 7 Abs. 2 und 8 Abs. 2 FStrG eigenständige Regelung dar. Das ergeben Wortlaut, systematische Stellung, Entstehungsgeschichte und gesetzgeberische Zielsetzung dieser Vorschrift. § 8 a Abs. 6 Satz 1 FStrG unterscheidet nach seinem Wortlaut nicht, ob die Zufahrt außerhalb oder innerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt liegt. Auch in anderen Absätzen des § 8 a FStrG findet sich diese Unterscheidung - mit Ausnahme seines ersten Absatzes - nicht. Das gilt insbesondere für die Entschädigungsregelung des § 8 a Abs. 4 FStrG, auf die § 8 a Abs. 6 Satz 2 FStrG ausdrücklich Bezug nimmt. Soweit eine Sondernutzung besteht, bestätigt darüber hinaus § 8 a Abs. 6 Satz 3 FStrG die Möglichkeit einer Änderung; diese Regelung wäre überflüssig, wenn § 8 a FStrG insgesamt nur Fälle der Sondernutzung erfassen sollte. Der Gesetzgeber hat ferner in § 8 a Abs. 3 FStrG zum Ausdruck gebracht, daß Zufahrten eines Straßenanliegers vorhanden sein können, die nicht auf einer Sondernutzungserlaubnis beruhen. Er hat damit in § 8 a Abs. 6 FStrG einer eigenständigen Regelung den Vorzug vor einer nur entsprechenden Anwendung des § 8 Abs. 2 FStrG gegeben. Die Begründung des Gesetzesentwurfs bestätigt, daß "die Rechte der Anlieger in einem neuen § 8 a unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Rechtsprechung umfassender" geregelt werden sollten (vgl. BT-Drucks. 7/1265 S. 15). Maßgebend für das Auslegungsergebnis ist allerdings letztlich die Zielsetzung des Gesetzes. Die erkannte Notwendigkeit, eine Nutzung der Straße durch Straßenanlieger zu beschränken, ist unter den in § 8 a Abs. 6 Satz 1 FStrG angeführten Kriterien für Zufahrten sowohl außerhalb als auch innerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt gegeben. Das mag für den Anliegergemeingebrauch im innerörtlichen Bereich angesichts der Entwicklung des innerstädtischen Verkehrs sogar noch dringender sein. Nach der gesetzgeberischen Vorstellung soll § 8 a FStrG die Rechtslage für Zufahrten und Zugänge genauer bestimmen. Das schließt nicht aus, sondern setzt gerade voraus, daß die Erfordernisse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nach der jeweiligen lokalen Situation beurteilt werden. Dafür mag im Einzelfall von Bedeutung sein, ob eine Zufahrt als Gemeingebrauch oder als erlaubnispflichtige Sondernutzung zu qualifizieren ist. Dem ist allerdings entscheidendes Gewicht nicht beizumessen. Dem Gesetzgeber kam es vor allem darauf an, mit § 8 a Abs. 6 Satz 1 FStrG eine den jeweiligen tatsächlichen Verkehrsverhältnissen entsprechende Eingriffsermächtigung zu schaffen. § 8 a Abs. 6 Satz 1 FStrG läßt deshalb die Frage unberührt, ob im Einzelfall Überhaupt eine Nutzung der Bundesstraße als Gemeingebrauch im Sinne des § 7 Abs. 1 FStrG gegeben ist.

§ 8 a Abs. 6 Satz 1 FStrG stellt eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Das Gesetz erfaßt mit den Elementen der Sicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs gewichtige Gemeinwohlbelange. Das weitere Erfordernis, daß im Falle der Schließung der Zufahrt eine anderweitige ausreichende Verbindung zum öffentlichen Wegenetz besteht, entspricht Grundanforderungen des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.

Der Anwendung des § 8 a Abs. 6 Satz 1 FStrG kann im vorliegenden Falle nicht entgegengehalten werden, daß die Vorschrift nur den Eingriff gegenüber einer bereits bestehenden Zufahrt erfaßt. Zwar könnte hierauf der Wortlaut der Vorschrift hindeuten. Es ist jedoch sinnwidrig, ein Verhalten als erlaubt anzusehen, das sofort wieder unter Verbot gestellt werden kann. Es widerspricht der Einheit der Rechtsordnung, eine Erlaubnis zu erteilen, die einen Zustand begründet, der nach anderen gesetzlichen Regelungen rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 1986 - BVerwG 4 C 31.84 - BVerwGE 74, 315 <323>[BVerwG 04.07.1986 - 4 C 31/84]). Führt das Herstellen der Zufahrt zu einem Zustand, der eine Anordnung im Sinne des § 8 a Abs. 6 Satz 1 FStrG zuläßt, dann kann die Errichtung von vornherein unterbunden werden. In dieser Weise ist das Gesetz sinnvoll auszulegen.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 8 a Abs. 6 Satz 1 FStrG liegen vor. Das ergeben die berufungsgerichtlichen Feststellungen, gegen die Verfahrensrügen nicht erhoben worden sind (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO). Die Beklagte hat die geplante Zufahrt mit der Erwägung versagt, daß Gründe der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs entgegenstünden. Der Widerspruchsbescheid hat dies bestätigt. Das Berufungsgericht hat - wenngleich unter einem anderen rechtlichen Gesichtspunkt - ausdrücklich bejaht, daß die geplante Zufahrt den Verkehr auf der Bundesstraße erheblich beeinträchtigen werde. Es hat dies in tatrichterlicher Würdigung der lokalen Verhältnisse begründet. Hierzu hat es darauf hingewiesen, daß die geplante Zufahrt im unmittelbaren Bereich eines Verkehrsknotenpunktes zwischen Autobahn und Bundesstraße und vor der Einmündung einer weiteren Straße liege. Zudem ziehe die geplante Zufahrt über die angeschlossene Tankstelle und den daran sich anschließenden Verbrauchermarkt einen erheblichen Verkehr auf sich. Das Berufungsgericht hat ferner - wenngleich wiederum in einem anderen Zusammenhang - festgestellt, daß eine allgemeine Zugänglichkeit zum öffentlichen Wegenetz in anderer Weise gegeben sei. Diese Erwägungen lassen eine Verletzung von Bundesrecht nicht erkennen. Die Frage, wie zu entscheiden wäre, wenn Verbrauchermarkt und Tankstelle räumlich getrennt wären, betrifft nicht den Gegenstand dieses Streitverfahrens; deswegen kommt es auch nicht darauf an, ob die Klägerin eine solche Trennung vornehmen oder die Beklagte sie verlangen dürfte. Ebensowenig ist es angesichts der hier zu bejahenden Gefährdung von Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs rechtlich von Bedeutung, ob andere Tankstellenzufahrten zur B 70 zu Recht oder zu Unrecht angelegt worden sind.

Daß die Beklagte ihre Entscheidung nicht ausdrücklich auf § 8 a Abs. 6 Satz 1 FStrG gestützt hat, führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Verwaltungsgerichte haben umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört beispielsweise die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juni 1983 - BVerwG 8 C 70.82 - BVerwGE 67, 216 <221 f.>[BVerwG 03.06.1983 - 8 C 70/82]; Urteil vom 3. Juni 1988 - BVerwG 8 C 114.86 - ZfBR 1988, 287 = DVBl. 1988, 912). Das ist hier der Fall, ohne daß - aus der Sicht dieser anderen Rechtsgründe - an dem angegriffenen Verwaltungsakt etwas Wesentliches geändert zu werden braucht. Die Beklagte hat im behördlichen Ausgangsverfahren und im Widerspruchsverfahren eindeutig erklärt, daß sie aus Gründen der Leichtigkeit und der Sicherheit des Verkehrs eine Zufahrt nicht erlauben könne. Die Erteilung einer Sondernutzung ist ausdrücklich abgelehnt worden. Allerdings ist die Behörde in § 8 a Abs. 6 Satz 1 FStrG zu einer Ermessensentscheidung ermächtigt. Die hierfür denkbaren Gründe sind aber jedenfalls keine der Klägerin günstigeren als die der Ablehnung der beantragten Sondernutzung zugrundeliegenden Erwägungen. Daß die Beklagte ihr Ermessen sachgerecht ausgeübt hat, ist vom Berufungsgericht der Sache nach zudem im Zusammenhang mit der Regelung des § 8 Abs. 10 FStrG geprüft und bejaht worden.

Die Klägerin hebt ausdrücklich die Sonderstellung einer Tankstelle hervor. Die Rechtsprechung hat zwar in Grenzen eine gewisse "Privilegierung" auf der Grundlage der früheren Rechtslage gebilligt (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 15. März 1968 - BVerwG 4 C 232.65 - DÖV 1968, 736; Beschluß vom 10. Dezember 1968 - BVerwG 4 B 214.68 - Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 9; Beschluß vom 15. Januar 1971 - BVerwG 4 B 97.70 - Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 11, jeweils zu § 9 Abs. 2 und 3 FStrG). In welcher Weise dies auch im Hinblick auf § 8 a Abs. 6 FStrG heute noch zu gelten hat, bedarf aber im vorliegenden Falle keiner Entscheidung. Das Berufungsgericht hat mit seinen durch Verfahrensrügen nicht angegriffenen tatrichterlichen Feststellungen dargelegt, die geplante Zufahrt lasse befürchten, daß über sie ein erheblicher Teil des Zu- und Abgangsverkehrs zum und vom Verbrauchermarkt führen werde. Damit würde eine verkehrliche Situation geschaffen, die zu einem beträchtlichen Teil dazu dienen werde, eine andere Fläche als die der Tankstelle erstmals zu "erschließen". Das zu ermöglichen ist jedoch nicht Sinn der angeführten Rechtsprechung. Im übrigen bestehen Zweifel, ob diese Rechtsprechung überhaupt für innerstädtische Zufahrten anzuwenden ist; das bedarf hier allerdings keiner abschließenden Klärung.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.