I.

Die Kläger sind bzw. waren Leiter von psychiatrischen Abteilungen der Universitätskliniken G.. Der beklagte Rechnungshof prüfte die Einnahmeerhebung bei den vorgenannten Kliniken. Die Kläger verweigerten ihm die Einsicht in die Patientenakten ihrer Abteilungen unter Berufung auf ihre ärztliche Schweigepflicht. Der Beklagte forderte darauf die Kläger durch Verfügungen vom 1. Juni 1982 auf, seinen Beamten Zugang zu allen für Kassenpatienten und Selbstzahler bei der ambulanten Behandlung angelegten Patientenakten zu gewähren und es zu ermöglichen, daß die Beamten nach deren eigenem pflichtgemäßen Ermessen einzelne Akten auswählten, in die ausgewählten Akten Einsicht nähmen und über den Inhalt dieser Akten die zur Erfüllung des Prüfungszwecks erforderlichen Aufzeichnungen machten. Gemäß § 95 der Niedersächsischen Landeshaushaltsordnung - LHO - seien die Kläger hierzu verpflichtet. Die Einsichtnahme sei auch unerläßlich, um prüfen zu können, ob die Einnahmen aus der ambulanten Behandlung rechtzeitig und vollständig erhoben worden seien.

Gegen diese Verfügungen haben die Kläger Anfechtungsklagen beim Verwaltungsgericht Braunschweig erhoben und im wesentlichen vorgetragen: § 95 LHO rechtfertige nicht eine Aufhebung oder Beschränkung ihrer Pflicht zur Geheimhaltung der ihnen von ihren Patienten anvertrauten Geheimnisse. Im übrigen sei die Einsichtnahme in die Patientenakten nicht erforderlich. Die Kläger seien bereit, dem Beklagten das "grüne Vorblatt" der Patientenakten zu überlassen, das eine Übersicht über alle ambulanten Kontakte und damit über alle abrechnungsrelevanten Vorgänge enthalte.

Der Beklagte hat erwidert: Eine "unbefugte" Offenbarung fremder Geheimnisse im Sinne des § 203 Abs. 1 StGB liege im Hinblick auf § 95 LHO nicht vor. Zur Erfüllung seines Prüfungsauftrags sei auch die Einsichtnahme in sämtliche Patientenakten erforderlich. Die Kenntnis lediglich des "grünen Vorblatts" genüge hierfür nicht.

Das Verwaltungsgericht hat nach Verbindung der Verfahren den Klagen durch Urteil vom 20. Dezember 1982 stattgegeben. Die Verfügungen des Beklagten seien rechtswidrig, da von den Klägern ein Verstoß gegen ihre in § 203 StGB und der Berufsordnung normierte Schweigepflicht verlangt werde. Für die Erfüllung des Prüfungsauftrages des Beklagten sei es ausreichend, daß ihm anonymisierte Patientenakten auf Anforderung zur Verfügung gestellt würden, in denen die Stellen, die zu einer Identifizierung des Patienten führen könnten, unkenntlich gemacht seien.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Berufung eingelegt und unter Vertiefung seines bisherigen Vorbringens weiter vorgetragen: Anonymisierte Fotokopien der Patientenakten könnten die Prüfung anhand der Originalakten nicht ersetzen, da Änderungen und Markierungen im Original auf einer Fotokopie vielfach nicht mehr sichtbar seien und auch nicht gewährleistet sei, daß die fotokopierte Akte vollständig sei. Der Beklagte hat beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage abzuweisen, hilfsweise, die Kläger im Wege der Widerklage zu verpflichten zuzustimmen, daß er die Patientenakten so einsieht, wie er es in den angefochtenen Verfügungen verlangt hat.

Die Kläger haben Zurückweisung der Berufung und Abweisung der Widerklage beantragt und das angefochtene Urteil verteidigt.

Das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein hat durch Urteil vom 14. Mai 1984 die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen und die Kläger auf den Hilfsantrag des Beklagten verpflichtet zuzustimmen, daß der Beklagte die Patientenakten so einsieht, wie er es in den angefochtenen Bescheiden vom 1. Juni 1982 verlangt hat. Zur Begründung ist ausgeführt:

Die angefochtenen Verfügungen seien rechtswidrig, da der Beklagte die Vorlage der Patientenakten nicht von den Klägern habe fordern dürfen. Der Anspruch des Beklagten aus § 95 Abs. 1 LHO richte sich gegen die zu prüfenden Stellen im Sinne der §§ 88 Abs. 1, 91 Abs. 1 und 92 LHO. Zu diesen Stellen gehörten die Kläger nicht. Die haushaltsrechtlich verantwortliche und damit auch die zu prüfende Stelle sei allein die Universitätsklinik insgesamt bzw. die sie tragende Universität, von der allein der Beklagte die Vorlage der Patientenakten fordern könne.

Die vom Beklagten hilfweise erhobene Widerklage sei zulässig. Die damit erfolgte Einbeziehung eines weiteren Klagebegehrens in den Prozeß, die als Klageänderung anzusehen sei, sei schon deshalb unbedenklich, da die Kläger in diese Klageänderung eingewilligt hätten (§ 91 Abs. 1 VwGO). Auch § 89 Abs. 2 VwGO stehe der Erhebung der Widerklage nicht entgegen.

Die Widerklage sei auch begründet. Dem Beklagten sei die Aufgabe zugewiesen, die Rechnung und die gesamte übrige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes einschließlich seiner Sondervermögen und Betriebe zu prüfen. Unter denselben Voraussetzungen, unter denen die geprüften Stellen gemäß § 95 LHO zur Aktenvorlage und zur Auskunftserteilung verpflichtet seien, müßten Personen wie die Kläger, ohne deren Zustimmung die geprüften Stellen die angeforderten Unterlagen nicht vorlegen dürften, dem Vorlageverlangen zustimmen. Die Patientenakten gehörten zu den Unterlagen, die die Kläger nach § 95 Abs. 1 LHO hätten vorlegen müssen, wenn die Vorlage direkt von ihnen hätte verlangt werden dürfen. Die Vorlage dieser Akten sei auch erforderlich. Es sei kein Weg ersichtlich, wie anders als durch die Einsichtnahme in die Patientenakten der Beklagte genauso verläßlich prüfen könne, ob alle abrechnungsrelevanten ambulanten Kontakte tatsächlich abgerechnet worden seien. Bei der Prüfung anhand von anonymisierten Fotokopien der Originalakten sei nicht gewährleistet, daß die Fotokopie mit der Originalakte übereinstimme. Das Anonymisieren einer großen Zahl von Patientenakten würde auch einen nicht zumutbaren Zeit- und Verwaltungsaufwand verursachen. Das sog. grüne Vorblatt reiche als Prüfungsgrundlage für den Beklagten nicht aus. Es gehe gerade darum zu prüfen, ob die darin gemachten Eintragungen richtig und vollständig seien, was verläßlich nur anhand der Originalakten möglich sei.

Die Zustimmung zur Vorlage der Patientenakten an den Beklagten könnten die Kläger auch nicht unter Berufung auf ihre - in § 2 der Berufsordnung der Ärztekammer Niedersachsen näher geregelte - ärztliche Schweigepflicht verweigern. Zwar stelle die ärztliche Schweigepflicht das Korrelat zu dem durch die Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG garantierten und geschützten allgemeinen Persönlichkeitsrecht dar, das u.a. den Schutz eines persönlichen Geheimbereichs umfasse und damit auch der Geheimhaltung des Inhalts ärztlicher Unterlagen diene. Die ärztliche Schweigepflicht gelte jedoch nicht absolut. Das Interesse der Patienten an der Geheimhaltung sie betreffender ärztlicher Unterlagen müsse zurücktreten, wenn - wie hier - überwiegende Belange des Gemeinwohls dies zwingend geböten. Die Zustimmung der Kläger zur Weitergabe der Patientenakten an den Beklagten wäre keine unbefugte Offenbarung fremder Geheimnisse im Sinne des § 203 Abs. 1 Nr. 1 StGB, weil § 95 LHO die ärztliche Schweigepflicht im Interesse einer lückenlosen Rechnungsprüfung - als einem dem Persönlichkeitsschutz vorgehenden zwingenden öffentlichen Interesse - aufhebe.

Die Kläger könnten ihre Zustimmung zur Herausgabe der Patientenakten an den Beklagten auch nicht unter Berufung auf die Bestimmungen des Niedersächsischen Datenschutzgesetzes - NDSG - vom 26. Mai 1978 (Nds. GVBl. S. 421) verweigern. Dem Schutzbereich dieses Gesetzes unterfielen die Patientenakten bzw. die darin enthaltenen personenbezogenen Daten nicht, weil bloße Akten bzw. Aktensammlungen keine Dateien seien (vgl. §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 3 Nr. 3, 2. Halbsatz NDSG).

Gegen dieses Urteil haben die Kläger die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Zur Begründung tragen sie im wesentlichen vor:

Die Widerklage sei abzuweisen, da eine Verpflichtung der Kläger, einer Einsichtnahme in Patientenakten durch Beamte des Beklagten zuzustimmen, nicht bestehe. Die Auslegung von § 95 LHO durch das Berufungsgericht sei mit dem Grundsatz der Normenklarheit nicht vereinbar und verstoße daher gegen das Recht der Patienten auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG). Die Patienten hätten bisher davon ausgehen können, daß eine Preisgabe ihrer Informationen gegenüber Dritten nur kraft ausdrücklicher gesetzlicher Vorschriften im Interesse des Gesundheitsschutzes (§§ 3 ff. BSeuchenG; §§ 12 ff. GeschlechtskrankheitenG) erfolge, nicht aber aufgrund des § 95 LHO als einer Vorschrift, die mit der Gesundheitsfürsorge nichts zu tun habe. Vollends undurchschaubar werde der Datenfluß für den einzelnen Patienten im Hinblick auf die dem Beklagten gemäß § 96 LHO eingeräumte Möglichkeit, Prüfungsergebnisse weiteren Stellen zuzuleiten, sowie die institutionelle Kooperation der Rechnungshöfe gemäß § 10 Abs. 2 Nr. 2 BRHG.

Das Berufungsgericht habe die Grundrechte der Kläger aus Art. 12 und 2 GG nicht hinreichend berücksichtigt. Folge man der Auffassung des Berufungsgerichts, so könnte das Vertrauensverhältnis zwischen Ärzten und Patienten vor allem im Bereich der Psychiatrie nicht mehr aufrechterhalten werden. Dies würde der Tätigkeit der Kläger auf Dauer ihre Grundlage entziehen. Auch die Auslegung des § 203 Abs. 1 Nr. 1 StGB durch das Berufungsgericht sei unzutreffend. § 95 LHO begründe im Rahmen der Rechtsgüter- und Interessenabwägung kein zwingendes öffentliches Interesse, das die vom Beklagten verlangte Offenbarung als befugt erscheinen ließe. Die Tatsache, daß der Beklagte seinerseits zur Geheimhaltung verpflichtet sei, mache die Offenbarung nicht befugt. In der Abwägung mit dem Prüfungsauftrag des Beklagten gebühre der Schweigepflicht der Kläger nach Sinn und Zweck von § 203 StGB der Vorrang.

Die Kläger beantragen,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil mit Rechtsausführungen.

Der Oberbundensanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er trägt im wesentlichen vor:

Da die staatliche Finanzkontrolle ein Verfassungsrechtsgut sei, bestehe im vorliegenden Fall ein verfassungsrechtliches Spannungsverhältnis zwischen dem Kontrollinteresse der Rechnungshöfe einerseits und dem Patientengeheimnis andererseits, das durch das Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG), auch in seiner Ausformung als informationelles Selbstbestimmungsrecht, geschützt sei. Bei der hierbei vorzunehmenden Abwägung habe die staatliche Finanzkontrolle das stärkere Gewicht.

II.

Die Revision der Kläger führt zur Abänderung des Berufungsurteils. Das Urteil verstößt gegen Bundesrecht, soweit es die Kläger aufgrund der Widerklage des beklagten Landesrechnungshofes zu einer Zustimmung zur Einsichtnahme des Beklagen in die Patientenakten verpflichtet hat. Insoweit ist die Widerklage im Gegensatz zur Auffassung des Berufungsgerichts unbegründet. Der weniger weitgehende Hilfsantrag der Widerklage auf Feststellung, daß Rechte der Kläger der Vorlage der Patientenakten durch die Universitätsklinik an den Beklagten nicht entgegenstehen, ist dagegen begründet. In diesem Umfang ist die Revision der Kläger zurückzuweisen.

1.

Der Hauptantrag der Widerklage ist auf die Abgabe einer Zustimmungserklärung gerichtet. Ein solcher Antrag kann nur Erfolg haben, wenn rechtlich sowohl ein Zustimmungserfordernis besteht als auch die Verpflichtung, die erforderliche Zustimmung zu erteilen. Im vorliegenden Falle ist schon die erste Voraussetzung nicht erfüllt. Die Universitätsklinik als die zu prüfende Stelle bedarf für die Vorlage der Patientenakten an den Beklagten nicht der Zustimmung der Kläger.

Das Berufungsgericht hat das Zustimmungserfordernis nicht dem Landesrecht, sondern dem Bundesrecht entnommen. Es folgert das Zustimmungserfordernis aus der Notwendigkeit, das Grundrecht der Klinik auf Eigentum an den Patientenakten einerseits und das entgegenstehende Grundrecht der Patienten auf Schutz der Privatsphäre andererseits miteinander in Einklang zu bringen, wobei es den Klägern die angeblich durch die ärztliche Schweigepflicht ermöglichte Aufgabe zuweist, die Wahrung der Patientengeheimnisse sicherzustellen. Diese Auffassung des Berufungsgerichts vermag der Senat nicht zu teilen. Ein Zustimmungserfordernis der vom Berufungsgericht angenommenen Art hat zur gedanklichen Voraussetzung, daß der Schutz der Patientengrundrechte zur Disposition der Kläger steht. Diese Voraussetzung ist indes nicht gegeben. Ist die Aktenvorlage durch die Klinik mit den Grundrechten der Patienten nicht vereinbar, so darf sie auch dann nicht erfolgen, wenn die Kläger zustimmen. Stehen die Grundrechte der Patienten der Aktenvorlage aber nicht entgegen, so ändert sich an diesem Tatbestand nichts dadurch, daß die Kläger die Zustimmung verweigern. Natürlich ist es dem Gesetzgeber unbenommen, das in Rede stehende Zustimmungserfordernis zur verfahrensmäßigen Absicherung der Patientengeheimnisse zu normieren. Eine solche einfachgesetzliche Regelung enthält das Bundesrecht nicht. Für das Landesrecht hat das Berufungsgericht eine derartige Regelung nicht festgestellt. Sie ergibt sich nach den Feststellungen des Berufungsgerichts im vorliegenden Falle auch nicht aus vertragsrechtlichen Beziehungen.

2.

Der Hilfsantrag der Widerklage ist auf die Feststellung gerichtet, daß Rechte der Kläger der Aktenvorlage nicht entgegenstehen. Der Beklagte hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, da sich die Kläger der vom Beklagten bestrittenen Rechte berühmt haben. Auch im übrigen steht die Zulässigkeit der Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO außer Frage.

Der Feststellungsantrag ist auch begründet.

Zu Unrecht meinen die Kläger, durch die Aktenvorlage würden ihre Rechte deshalb verletzt, weil der Akteninhalt Tatsachen umfaßt, die ihrer ärztlichen Schweigepflicht unterliegen. Zwar ergibt sich aus Art. 12 Abs. 1 GG der Anspruch der Kläger, bei der Ausübung ihres Berufes an der Erfüllung ihrer ärztlichen Schweigepflicht nicht gehindert zu werden. Dieser Anspruch wird aber durch die Aktenvorlage der Klinik an den Beklagten nicht verletzt. Die Kläger erfüllen bezüglich des ihnen anvertrauten Inhalts der Patientenakten ihre Schweigepflicht dadurch, daß sie diesen Inhalt nicht offenbaren, an einer Offenbarung durch andere Personen nicht mitwirken und eine solche Offenbarung nach Maßgabe ihrer rechtlichen Befugnisse nicht zulassen. Dieser Erfüllung ihrer Schweigepflicht steht die strittige Aktenvorlage nicht im Wege, weil die Kläger keine Verfügungsbefugnis über die im Eigentum der Klinik stehenden Akten besitzen. Den Feststellungen des Berufungsgerichts ist nicht zu entnehmen, daß die Klinik aufgrund des internen Rechtsverhältnisses zwischen ihr und den Klägern zur Geheimhaltung des Akteninhaltes verpflichtet ist. Die etwaigen Geheimhaltungspflichten, die der Klinik gegenüber anderen Personen als den Klägern - z.B. gegenüber den Patienten - obliegen, sind nicht unmittelbarer Gegenstand dieses Verfahrens.

Aber selbst wenn man annimmt, daß die Kläger die rechtliche Möglichkeit haben, auf die Vorlageentscheidung der Klinik einzuwirken, werden sie durch die Aktenvorlage nicht in ihrem in Art. 12 GG begründeten Recht verletzt, ihren Beruf unter Einhaltung ihrer Schweigepflicht auszuüben. Die einzige einschlägige bundesrechtliche Norm, die eine ärztliche Schweigepflicht statuiert, ist § 203 Abs. 1 Nr. 1 StGB. Nach dieser Vorschrift wird bestraft, wer unbefugt ein fremdes Geheimnis, namentlich ein zum persönlichen Lebensbereich gehörendes Geheimnis oder ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis, offenbart, das ihm als Arzt anvertraut worden oder sonst bekanntgeworden ist. Die Befugnis zum Offenbaren des Patientengeheimnisses kann sich aus jeder Rechtsvorschrift ergeben, die freilich ihrerseits mit der verfassungsrechtlichen Ordnung in Einklang stehen muß.

Nach § 95 der LHO sind dem Landesrechnungshof auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist Unterlagen vorzulegen, die der Landesrechnungshof zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält. Diese landesrechtliche Vorschrift wird vom Berufungsgericht dahin ausgelegt, daß die Vorlagepflicht sich auch auf die Patientenakten einer psychiatrischen Klinik bezieht. Das Berufungsgericht sieht in § 95 LHO eine Vorschrift, die die ärztliche Schweigepflicht deshalb zurücktreten läßt, weil diese Vorschrift der Wahrung eines Allgemeininteresses dient, das der ärztlichen Schweigepflicht übergeordnet ist, und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung trägt. Mit dieser Auffassung hat das Berufungsurteil Bundesrecht nicht verletzt. Daß die ärztliche Schweigepflicht weichen muß, wenn überragende Interessen des Allgemeinwohls dies erfordern und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet ist, entspricht gesicherter Rechtserkenntnis (BVerfGE 32, 373 <380>[BVerfG 08.03.1972 - 2 BvR 28/71]). Es ist auch ein in allen Landesverfassungen und in der Bundesverfassung verankerter überragend wichtiger Belang des Allgemeinwohls, daß der Rechnungshof imstande ist, seine durch die Verfassung zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen und seiner Kontrollfunktion nachzukommen. Die Güterabwägung des Berufungsgerichts, die die Wahrung des ärztlichen Berufsgeheimnisses gegenüber diesem Belang zurückstellt, ist nicht zu beanstanden. Dies gilt trotz der Tatsache, daß gerade in der Psychiatrie dem Patientengeheimnis ein besonders hohes Gewicht beizumessen ist. Es liegt in der Natur des angestrebten Heilerfolges, daß die in den Krankenblättern festgehaltenen ärztlichen Erkenntnisse den Persönlichkeitskern des Patienten regelmäßig in stärkerem Maße enthüllen, als dies in anderen medizinischen Gebieten der Fall ist. Daraus erklären sich für die Psychiatrie sowohl das besonders nachhaltige Interesse des Patienten an der Geheimhaltung der dem Arzt zur Kenntnis gebrachten Tatsachen als auch der Umstand, daß diese Geheimhaltung für den Erfolg der psychiatrischen Behandlung von wesentlicher Bedeutung ist. Dem Berufungsgericht ist aber darin zu folgen, daß auch dieser Bereich nicht von der verfassungsrechtlich geforderten Kontrolle durch den Rechnungshof ausgenommen ist, wenn - wie das Berufungsgericht ohne Rechtsverstoß befunden hat - der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt ist. Nach den für den Senat verbindlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ist die Vorlage der Patientenakten geeignet und erforderlich, die Erfüllung des Prüfungsauftrages durch den Landesrechnungshof sicherzustellen. Das Berufungsgericht hat mit bindender Wirkung für den Senat festgestellt, es sei kein Weg ersichtlich, wie anders als durch die Einsichtnahme in die Patientenakten der Beklagte genauso verläßlich prüfen könnte, ob alle abrechnungsrelevanten ambulanten Kontakte tatsächlich abgerechnet worden sind. Wenn freilich die Ärzte dazu übergehen, jeden Besuch eines Patienten nach Zeit, Dauer und Art in den Akten zu vermerken und bezüglich des Gesprächsinhalts auf eine von der Akte getrennt aufbewahrte Niederschrift zu verweisen, dann wird auch der Beklagte zu prüfen haben, ob Gründe vorliegen, die einen Einblick in diese Niederschrift rechtfertigen. Daß das Interesse der Patienten an der Geheimhaltung des Inhalts der Krankenakte geringer eingeschätzt wird als der Prüfungsauftrag des Beklagten, ist auch im engeren Sinne keine unverhältnismäßige Abwägung. Die Einsichtnahme in die Krankenakten zu dem Zweck, den Beamten des Beklagten die Erfüllung ihrer Aufgabe zu ermöglichen, ist im Hinblick auf die Beeinträchtigung, die durch die Maßnahme eintritt, auch für den sensiblen Bereich der Psychiatrie nicht unzumutbar. Auf der einen Seite steht die verfassungsrechtlich fundierte Notwendigkeit einer lückenlosen Rechnungsprüfung, auf der anderen Seite die im Umfang sehr eingeschränkte Durchbrechung des Geheimnisschutzes, deren Grenzen durch den Stichprobencharakter, durch die de facto anonyme Beziehung zwischen Patient und Prüfer und durch die Verschwiegenheitspflicht der Beamten des Beklagten gezogen sind.

Es sind auch außerhalb des Problembereichs der ärztlichen Schweigepflicht keine Rechte der Kläger ersichtlich, die der Aktenvorlage der Klinik an den beklagten Rechnungshof entgegenstehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.