Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 28.03.1989, Az.: BVerwG 4 NB 39.88

I.

Die Normenkontrollanträge richten sich gegen eine Veränderungssperre nach § 36 a WHG. Sie wurde von der Stadt Augsburg - Antragsgegnerin - erlassen, um eine Planung für die Erweiterung eines Wasserschutzgebietes und die Verschärfung der dort zu beachtenden Anforderungen zu sichern. Das bestehende Wasserschutzgebiet greift über die Grenzen der Antragsgegnerin hinaus und ist von der Regierung von Schwaben durch Verordnung vom 13. Dezember 1979 (RABl. S. 174 - geändert durch VO vom 25. Februar 1983, RABl. S. 23 -) festgesetzt worden. Die geplante Änderung betrifft nur Augsburger Gebiet. Sie soll dazu dienen, ein bestehendes Wasserwerk, den Lochbachbrunnen, funktionsfähig zu erhalten. Veranlaßt wurde die Erweiterungsabsicht durch eine Zunahme der Nitratbelastung des Grundwassers sowie durch neuere Erkenntnisse über den Zustrombereich des Wasserwerks. Von der Erweiterung sind besiedelte Gebiete betroffen. Die Antragsgegnerin hält ein aufwendiges und zeitraubendes Planungsverfahren für erforderlich, um die auftretenden Zielkonflikte angemessen bewältigen zu können. Die Antragsteller haben Grundbesitz im Plangebiet.

Das Normenkontrollgericht hat die Anträge mit Urteil vom 21. Juni 1988 zurückgewiesen. In der Begründung wird u.a. dargelegt, daß die Antragsgegnerin nach § 1 Abs. 2 der Bayerischen Zuständigkeitsverordnung zum WHG (ZustVOWHG) als Kreisverwaltungsbehörde zum Erlaß der Veränderungssperre sachlich und Örtlich zuständig gewesen sei, da die Veränderungsperre sich auf das Stadtgebiet beschränke. Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin werde auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß sich die bestehende Schutzgebietsverordnung auf das Gebiet mehrerer Kreisverwaltungsbehörden erstrecke und demzufolge gemäß Art. 75 Abs. 3 Satz 1 BayWG in Verbindung mit § 1 Abs. 3 ZustVOWHG von der Regierung Schwaben erlassen worden sei. Die Zuständigkeitsregeln für die Veränderungssperre bezögen sich nur auf diesen Normsetzungsakt und seien losgelöst von der Frage, wer für die Planungen und Vorhaben zuständig sei, die durch die Veränderungssperre gesichert werden sollten. Diese Zuständigkeitsregelung stehe mit § 36 a Abs. 1 Satz 1 WHG im Einklang. Das Bundesrecht überlasse die Bestimmung der Zuständigkeit dem Landesrecht.

Die angegriffene Verordnung sei durch die Ermächtigungsgrundlage des § 36 a Abs. 1 Satz 1 WHG gedeckt. Die durch die Veränderungssperre gesicherte Planung betreffe ein dem Wohl der Allgemeinheit diendendes Vorhaben im Sinne dieser Bestimmung. Der dort verwendete Begriff "Planung für ein Vorhaben" sei so umfassend, daß er alle für die Wassergewinnung fachlich notwendigen und einer räumlichen Regelung bedürftigen Regelungen einschließe, also auch und gerade die Festsetzung von Wasserschutzgebieten, sei es für geplante, sei es für schon bestehende Brunnen. Das Gesetz spreche nicht von "Planungen für Wassergewinnungsanlagen", sondern lasse Veränderungssperren auch für Planungen zu, die sich nicht auf die eigentliche Wassergewinnungsanlage beschränkten. Das werde durch die Gesetzesmaterialien zum WHG (BT-Druchs. 7/888 S. 20) bestätigt. Das Vorhaben diene dem Wohl der Allgemeinheit, weil der Lochbachbrunnen für eine ausreichende Trinkwasserversorgung der Stadt Augsburg unentbehrlich sei.

Die Antragsteller rügen, daß das Normenkontrollgericht die Sache nicht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO dem Bundesverwaltungsgericht zur Auslegung revisiblen Rechts vorgelegt habe. Die Rechtssache habe grunsätzliche Bedeutung (§ 47 Abs. 5 Nr. 1 VwGO). Klärungsbedürftig seien die Fragen,

• ob unter dem Begriff der "Sicherung von Planungen für Vorhaben der Wassergewinnung" gemäß § 36 a WHG Abs. 1, 1. Alternative WHG auch die beabsichtigte Erweiterung und inhaltliche Veränderung der Schutzgebietsverordnung für ein Trinkwasserschutzgebiet der Städte Augsburg und Königsbrunn zu verstehen sei und
• ob die Antragsgegnerin zuständige Behörde im Sinne des § 36 a Abs. 1 WHG zum Erlaß der Veränderungssperre sei, obwohl für den Erlaß der Schutzgebietsverordnung für ein Trinkwasserschutzgebiet der Städte Augsburg und Königsbrunn die Regierung von Schwaben zuständig sei.

II.

1.

Die gemäß § 47 Abs. 7 Satz 1 VwGO statthafte Beschwerde ist hinsichtlich der zweiten Frage unbegründet, weil sie nur irrevisibles Landesrecht betrifft. § 36 a Abs. 1 WHG sieht vor, daß die Landesregierungen oder die von ihnen bestimmten Stellen Veränderungssperren durch Rechtsverordnung festlegen können. In Bayern hat die Landesregierung von der ihr damit gegebenen Möglichkeit einer Delegation durch die ZustVOWHG Gebrauch gemacht. Ob das Berufungsgericht diese Regelung zutreffend ausgelegt hat, kann vom Bundesverwaltungsgericht nicht geklärt werden.

Die von den Antragstellern geäußerte Ansicht, daß das Wasserhaushaltsgesetz einer Aufspaltung der Zuständigkeit für die Festlegung des Wasserschutzgebietes einerseits und für den Erlaß einer Veränderungssperre andererseits entgegenstehe, führt nicht zu einer grundsätzlich klärungsbedürftigen Fragestellung; das Wasserhaushaltsgesetz enthält keinen Anhaltspunkt dafür, daß die Zuständigkeit für Sicherungsmaßnahmen nur deckungsgleich mit der Zuständigkeit für die zu sichernde Planung selbst begründet werden dürfe. Die allgemeinen Grundsätze des Planungsrechts, auf die die Antragsteller sich berufen, um einen untrennbaren Sachzusammenhang zwischen der Festsetzung des Wasserschutzgebietes und der Veränderungssperre herzustellen, sind schon deshalb nicht einschlägig, weil es sich bei den Maßnahmen nach § 19 WHG nicht eigentlich um planerische Entscheidungen, sondern um Regelungen handelt, die in ihren rechtlichen Voraussetzungen weitgehend festgelegt sind (§ 19 Abs. 1 WHG; vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 23. Januar 1981 - BVerwG 4 B 157 und 158.83 - Buchholz 445.4 § 19 WHG Nr. 4). Abgesehen davon kennt das Recht der Fachplanung eine vielfältige Aufspaltung der Zuständigkeit für einzelne Planungsmaßnahmen, ohne daß dadurch eine Beachtung des Abwägungsgebotes in Frage gestellt würde. Als Beispiel seien die unterschiedlichen Zuständigkeiten für die Linienbestimmung einer Bundesfernstraße (§ 16 FStrG) und die Planfeststellung für das konkrete Straßenbauvorhaben (§ 17 FStrG) genannt. Daß es sich dabei um einen einheitlichen Planungsvorgang handelt, steht außer Frage und wird in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit jeher so gesehen (BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1968 - BVerwG 4 C 9.66 - DVBl. 1969, 307; Urteil vom 26. Juni 1981 - BVerwG 4 C 5.78 - BVerwGE 62, 342[BVerwG 26.06.1981 - 4 C 5/78]; für andere Planungsverfahren vgl. etwa BVerwG. Urteil vom 3. Mai 1988 - BVerwG 4 C 11 und 12.85 - UPR 1988, 440; Urteil vom 21. März 1986 - BVerwG 4 C 48.82 - BVerwGE 74, 109[BVerwG 21.03.1986 - 4 C 48/82]). Voraussetzung für eine korrekte Abwägung ist in diesen Fällen eine Kooperation zwischen den verschiedenen an einer Planung beteiligten Behörden. Dadurch kann gewährleistet werden, daß bei der abschließenden Entscheidung über das Vorhaben alle einschlägigen Belange berücksichtigt und in einem einheitlichen Entscheidungsakt abgewogen werden. Eine solche Kooperation kann auch zwischen der für die geplante Erweiterung des Wasserschutzgebietes zuständigen höheren Verwaltungsbehörde und der für die Veränderungsperre zuständigen Kreisverwaltungsbehörde stattfinden. Entgegenstehendes läßt sich dem Vorbringen der Antragsteller nicht entnehmen und ist auch nicht ersichtlich. Die von ihnen vorgetragenen Gedanken zu einer Annexkompetenz kraft Sachzusammenhanges sind deswegen nicht einschlägig.

Hinsichtlich der ersten Frage ist die Beschwerde begründet. Der Gesetzeswortlaut läßt nicht ohne weiteres erkennen, ob auch die räumliche Erweiterung eines Wasserschutzgebietes und eine sachliche Verschärfung der dort geltenden Anforderungen unter den Begriff "Vorhaben der Wassergewinnung" fällt. Die Auffassung des Normenkontrollgerichts, daß § 36 a WHG anzuwenden sei, bedarf daher der grundsätzlichen Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht. Das Normenkontrollgericht wäre verpflichtet gewesen, diese Frage gemäß § 47 Abs. 5 VwGO vorzulegen.

III.

Die Frage ist dahin zu beantworten, daß eine Veränderungssperre nach § 36 a WHG auch festgelegt werden kann, um eine Planung für die räumliche und sachliche Ausweitung eines Wasserschutzgebietes ohne Veränderung der Wassergewinnungsanlage selbst zu sichern. Nach § 36 a Abs. 1 WHG können Plangebiete mit dem Charakter einer Veränderungssperre zur Sicherung von Planungen für Vorhaben u.a. der Wassergewinnung festgelegt werden. Dabei ist in erster Linie an wasserbauliche Maßnahmen gedacht (Giescke/Wiedemann/Czychowski, Wasserhaushaltsgesetz § 36 a Anm. 1 und 2). Der Bau eines Brunnens für die öffentliche Trinkwasserversorgung bedarf sorgfältiger Planung und häufig zeitraubender Erkundung der Grundwasserverhältnisse. Der genaue Standort der Anlage sowie Art und Umfang der Schutzmaßnahme werden erst durch die Ergebnisse dieser vorbereitenden Arbeiten weitgehend vorherbestimmt. Standortgebundenheit und Gemeinnützigkeit eines solchen Vorhabens begründen seinen Vorrang vor konkurrierenden Bodennutzungen. Durch die Festlegung eines Plangebietes nach § 36 a WHG kann dieser Vorrang innerhalb der Frist des Abs. 3 solange gesichert werden, bis er in den Beschränkungen einer Wasserschutzgebietsanordnung dauerhafte Gestalt annimmt.

Mit der Verwirklichung eines Vorhabens erledigt sich im Regelfall die Notwendigkeit vorläufiger Sicherungsmaßnahmen. Die zu seinem Schutz erforderlichen Regelungen können dann auf Dauer festgelegt werden. Darauf ist § 36 a Abs. 1 WHG zugeschnitten. Der hier eingetretene Fall, daß für eine schon bestehende Anlage zusätzliche Sicherungsmaßnahmen erforderlich werden und diese Maßnahmen ihrerseits einen erheblichen Planungsvorlauf benötigen, wird daher vom Wortlaut des § 36 a WHG nicht eindeutig erfaßt. Die Gesetzgebungsmaterialien geben ebenfalls keine unmißverständlichen Hinweise. Die Antragsteller machen geltend, daß in der Begründung zum Regierungsentwurf als Beispiel für ein Vorhaben im Sinne von § 36 a Abs. 1 WHG "vornehmlich die Ausweisung zukünftiger Grundwassergewinnungsgebiete" genannt wird (BT-Drucks. 7/888 S. 21), und folgern daraus, daß nur der erstmalige Aufschluß von Grundwasser, gemeint sei. Andererseits wird aber gerade mit dieser Formulierung die engere Bedeutung des Begriffs "Vorhaben" als einer gegenständlichen Maßnahme dahin überschritten, daß er auch reine Gebietsfestlegungen erfaßt.

Das mag im einzelnen auf sich beruhen. Denn jedenfalls erfordern Sinn und Zweck des § 36 a WHG eine analoge Anwendung auf diesen Fall. Die Veränderungssperre des § 36 a WHG ist ein Instrument zur Sicherung der gemeinnützigen Wassernutzungen. Dazu gehört in erster Linie die Trinkwassergewinnung zum Zwecke der öffentlichen Wasserversorgung. Eine für diese Zwecke benötigte Fläche soll möglichst frühzeitig vor Veränderungen bewahrt werden, die das Vorhaben erschweren oder verteuern könnten. Dieser Gedanke, die darin einbeschlossene Rechtsgüterbewertung und die darauf aufbauende Schrankenbestimmung des Privateigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG erfassen auch die ergänzende Sicherung einer schon bestehenden Wassergewinnungsanlage. Weder aus der Sicht der Eigentümerinteressen noch aus der Wasserversorgungsunternehmen macht es einen wesentlichen Unterschied, ob ein Brunnen erst noch gebohrt werden muß oder ob er schon besteht und aufgrund neuerer Entwicklungen oder Erkenntnisse weitergehenden Schutzes bedarf. In jedem Fall stehen unabweisliche Standortanforderungen der öffentlichen Wassergewinnung den Interessen der Eigentümer an Veränderungen der bisherigen Grundstücksnutzungen gegenüber. Dieser Konflikt ist durch § 36 a WHG zugunsten der gemeinnützigen Wasserbenutzung entschieden. Eine Veränderungssperre ist daher auch für die bloße Erweiterung und/oder sachliche Änderung einer Wasserschutzgebietsfestlegung ohne Veränderung der Wassergewinnungsanlage selbst zulässig (so auch Gieseke/Wiedemann/Czyohowski, Wasserhaushaltsgesetz, 4. Aufl., § 36 a Rdn. 3).

Da das Normenkontrollgericht die Rechtsfrage im Ergebnis ebenso entschieden hat, kommt eine Zurückverweisung der Sache nicht in Betracht (§ 47 Abs. 7 Satz 6 VwGO). Die Antragsteller haben daher - ungeachtet der Zulässigkeit und Begründetheit ihrer Beschwerde - im Ergebnis mit ihrem Rechtsmittel keinen Erfolg. Die außergerichtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens mußten ihnen daher auferlegt werden (§§ 151 Abs. 2, 159 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 2 ZPO). Gerichtskosten sind aber für das Beschwerdeverfahren nicht zu erheben (§ 1 Abs. 1 Buchst. b. § 8 Abs. 1 Satz 1 GKG). [...].