I.

Der Kläger, der als Fluglehrer an einer Flugschule tätig ist, möchte von der Regierung von Oberbayern/Luftamt Südbayern (Luftamt) für bestimmte in seinem Luftfahrerschein eingetragene Muster als Sachverständiger für Überprüfungsflüge anerkannt werden. Er besitzt die hierfür erforderlichen Berechtigungen. Mit Schreiben vom 29. Dezember 1982 teilte das Luftamt dem Kläger mit, seine Bewerbung könne mangels ausreichender Flugerfahrung nicht berücksichtigt werden. Mit Schreiben vom 15. November 1983 lehnte das Luftamt einen erneuten Antrag des Klägers unter Hinweis auf sein früheres Schreiben ab und bemerkte außerdem, gegenwärtig würden keine weiteren Sachverständigen anerkannt, um deren Zahl überschaubar zu halten. Mit Bescheid vom 20. März 1984 wies das Luftamt den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung machte es neben dem fehlenden Bedürfnis und zu geringer Flugerfahrung des Klägers nunmehr auch mangelnde fachliche Eignung geltend: Bei der Einweisung des Flugschülers G. am 13. Juni 1983 habe der Kläger das Einweisungsformular fehlerhaft ausgefüllt und dadurch mangelhafte Kenntnisse und Erfahrungen offenbart. So habe er Übungen an Anlagen bestätigt, die das geflogene Flugzeug gar nicht aufweise. Ferner sei ausweislich des Formulars ein IFR-Anflug nach Sichtbedingungen der Kategorie II durchgeführt worden, wofür weder der Eingewiesene noch der Einweisende die Berechtigung noch das geflogene Flugzeug die Zulassung gehabt habe.

Mit seiner Klage hat der Kläger beantragt, die Entscheidungen des Luftamts vom 29. Dezember 1982 und 15. November 1983 sowie den Widerspruchsbescheid vom 20. März 1984 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, den Kläger für die in seinen Anträgen genannten Muster als Sachverständigen für VFR-Flüge (§ 70 Abs. 2 Satz 1 LuftPersV) sowie für Instrumentenflugberechtigungen nach § 70 Abs. 2 Satz 2 und § 75 Abs. 2 LuftPersV zu ernennen, hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, über die Anträge des Klägers unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Nach einer vom Verwaltungsgericht eingeholten Auskunft des Luftfahrt-Bundesamtes stellt dieses für die streitigen Sachverständigenanerkennungen Flugstunden-Anforderungen, die geringer sind als diejenigen des Luftamtes und die vom Kläger unstreitig erfüllt werden.

Das Verwaltungsgericht hat dem Klagehauptantrag stattgegeben. Auf die Berufung des Beklagten hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 25. Februar 1986 das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt: Wegen mangelnder Flugerfahrung und wegen Fehlens eines - vom Luftamt nicht durch eine generelle Regelung konkretisierten - Bedürfnisses hätte der Kläger wohl nicht abgelehnt werden dürfen. Dies sei jedoch nicht entscheidungserheblich; denn für die Ablehnung reichten die Erwägungen aus, die an die Einweisung des Flugschülers Grzimek anknüpften, und darüber hinaus auch die grundsätzlichen, die "Sicherheitsphilosophie" im allgemeinen und die Ausbildung von Flugschülern im besonderen betreffenden Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Kläger und dem Luftamt. Da es keinen Anspruch auf Anerkennung als Sachverständiger gebe und da dieser zumindest faktisch als "verlängerter Arm" des Luftamtes tätig werde, brauche dieses sich keinen Sachverständigen aufdrängen zu lassen, der in einer grundsätzlichen Frage des Luftverkehrs Auffassungen vertrete, die von der zumindest vertretbaren Linie des Amtes wesentlich abwichen.

Der erkennende Senat hat die Revision gegen dieses Urteil zugelassen. Der Kläger hat Revision eingelegt. Er macht im wesentlichen geltend: Der luftrechtliche Sachverständige sei kein verlängerter Arm der Behörde, sondern - dem Vermessungsingenieur vergleichbar - freiberuflich tätig. Wie dem Vermessungsingenieur stehe auch ihm ein Anspruch auf Ernennung bei Vorliegen der Anerkennungsvoraussetzungen zu. Im übrigen habe das Berufungsgericht den § 139 ZPO sowie das Gebot des rechtlichen Gehörs und die richterliche Neutralitätspflicht verletzt. Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt u.a. vor: Die §§ 70 Abs. 2, 75 Abs. 2 und 128 LuftPersV seien ausschließlich auf einen den Anforderungen der öffentlichen Sicherheit entsprechenden Ablauf des Verwaltungsverfahrens bei der Verlängerung oder Erneuerung von Berechtigungen ausgerichtet. Sie vermittelten keinen Anspruch auf Anerkennung als Sachverständiger. Auch aus Art. 12 GG lasse sich ein solcher Anspruch nicht herleiten. Die Tätigkeit als Sachverständiger sei kein Beruf. Die Ablehnung der Anerkennung habe auch keine nachhaltigen Auswirkungen auf die berufliche Tätigkeit des jeweiligen Antragstellers als Berufsflugzeugführer oder Fluglehrer. Neben dem vom Berufungsgericht als tragfähig angesehenen Ablehnungsgrund seien auch die anderen von der Behörde geltend gemachten Gründe - zu geringe Flugstundenzahl und mangelndes Bedürfnis - geeignet, die angefochtene Entscheidung zu rechtfertigen.

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Zurückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof (§ 114 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

1.

Das Berufungsgericht hat die Ablehnung der vom Kläger begehrten Anerkennungen als fliegerischer Sachverständiger deshalb als rechtmäßig angesehen, weil - wie im Laufe des Rechtsstreits allmählich zutage getreten sei - zwischen ihm und dem Luftamt Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich der "Sicherheitsphilosophie" im Luftverkehr im allgemeinen und bei der Ausbildung von Flugschülern im besonderen beständen. Diese Auffassung hält der rechtlichen Nachprüfung nicht stand; denn die festgestellten Meinungsverschiedenheiten berechtigen für sich genommen nicht zur Versagung der begehrten Anerkennungen.

Rechtsgrundlage für das Anerkennungsbegehren des Klägers ist die Verordnung über Luftfahrtpersonal i.d.F. der Bekanntmachung vom 13. Februar 1984 (BGBl. I S. 265) - LuftPersV -, die die Verlängerung oder Erneuerung von Flugberechtigungen regelmäßig von einem Überprüfungsflug mit einem "von der Erlaubnisbehörde anerkannten Sachverständigen" abhängig macht (vgl. §§ 70 Abs. 2 Satz 1 und 75 Abs. 2 Satz 1 LuftPersV). Hinsichtlich der Anerkennung von Sachverständigen für die Überprüfungsflüge schreibt § 128 Abs. 5 und 10 LuftPersV vor, daß sie die entsprechende Erlaubnis oder Berechtigung besitzen und über besondere fachliche Erfahrungen verfügen müssen. Damit hebt die Verordnung zwei spezielle Eignungsmerkmale hervor, die ihr für Prüfungsratsmitglieder und Sachverständige, die gerade die praktischen Fertigkeiten eines Erlaubnis- oder Berechtigungsbewerbers zu beurteilen haben, besonders wichtig erscheinen. Die ausdrückliche Erwähnung dieser beiden praxisbezogenen Eignungsmerkmale läßt jedoch nicht den Schluß zu, die Verordnung wolle weitere Anforderungen nicht stellen. Solche zusätzlichen Anforderungen ergeben sich vielmehr ohne weiteres aus Sinn und Zweck der Anerkennung und der dem anerkannten Sachverständigen zugewiesenen Aufgabe. Die Anerkennung besagt nach ihrem Sinn und Zweck, die als Sachverständiger anerkannte Person sei für die ihr anvertraute Uberprüfungsaufgabe geeignet. Es ist aber offensichtlich, daß eine Person, die gemäß § 128 Abs. 5 LuftPersV eine Flugerlaubnis und einschlägige Berechtigungen sowie die dafür erforderliche Zuverlässigkeit (§ 4 Abs. 1 LuftVG) besitzt und zudem über große fliegerische Erfahrung verfügt, gleichwohl ungeeignet sein kann, die für die Sicherheit des Luftverkehrs bedeutsame Funktion der Überprüfung anderer Flugzeugführer zu erfüllen. Die Anerkennung setzt daher, wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat, über die speziellen Anforderungen des § 128 Abs. 5 LuftPersV hinaus eine der Funktion des Sachverständigen entsprechende allgemeine Eignung voraus. Dazu gehört zunächst die persönliche Eignung zum Sachverständigen, insbesondere Unabhängigkeit, Neutralität und charakterliche Zuverlässigkeit. Ferner ist die fachliche Eignung erforderlich, die nicht nur eine besondere praktische Erfahrung, sondern auch die Kenntnis und Einhaltung der maßgeblichen theoretischen Vorgaben verlangt; denn der Sachverständige muß bereit und fähig sein, die Überprüfungen im Einklang mit den bestehenden Rechtsnormen und etwaigen behördlichen Richtlinien durchzuführen, die zur Sicherung eines gleichmäßigen Überprüfungsverfahrens angebracht sein mögen (vgl. zu Prüfungsrichtlinien für die Prüfung von Flugzeugführern: Beschluß vom 17. September 1987 - BVerwG 7 B 160.87 - Buchholz 421.0 Nr. 244).

Die getroffenen Feststellungen rechtfertigen nicht die Annahme, daß der Kläger diesen Anforderungen nicht gerecht wird. Insbesondere der vom Berufungsgericht als entscheidungserheblich angesehene Umstand, daß der Kläger hinsichtlich der Ausbildung von Flugschülern eine andere "Sicherheitsphilosophie" vertritt als das Luftamt und ein umfassenderes Gefahrentraining befürwortet, berechtigt nicht zu der Annahme, daß er als Sachverständiger fachlich ungeeignet wäre. Das Berufungsgericht leitet die Nichteignung des Klägers damit aus der bloßen Tatsache ab, daß er - vertretbare - "sicherheitsphilosophische" Vorstellungen hegt, die von denen abweichen, die das Luftamt erstmals in diesem Rechtsstreit geäußert hat. Damit überspannt das Berufungsgericht die Eignungsanforderung. Zur Gewährleistung ordnungsgemäßer Überprüfungen, die der vom Berufungsgericht betonten Verantwortung der Behörde Rechnung tragen, genügt die Bereitschaft und Fähigkeit des Sachverständigen, bei seiner Tätigkeit die Rechtsnormen und die bekanntgegebenen behördlichen Weisungen zu beachten. Daß dem Kläger diese Bereitschaft und Fähigkeit fehlten, läßt sich dem Berufungsurteil nicht entnehmen.

2.

Das Berufungsurteil stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO); denn es läßt sich mangels entsprechender tatsächlicher Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) nicht abschließend entscheiden, ob das Anerkennungsbegehren des Klägers aus andern Gründen zu Recht abgelehnt worden ist.

a)

Nach § 128 Abs. 10 i.V.m. Abs. 5 LuftPersV setzt die Anerkennung voraus, daß der Kläger "die entsprechende Erlaubnis oder Berechtigung" besitzt und "über besondere fachliche Erfahrungen" verfügt. Die zuerst genannte Voraussetzung ist nach den Feststellungen des Berufungsgerichts erfüllt. Auch an der zweiten Voraussetzung kann die Klage im derzeitigen Stadium des Verfahrens nicht scheitern; denn das Berufungsgericht hat letztlich offengelassen, ob sie erfüllt ist.

Gleichfalls noch nicht abschließend geklärt ist, ob dem Kläger die erforderliche Eignung deshalb abgesprochen werden darf, weil er, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, bei der Ausfüllung eines Formulars im Falle des Flugschülers G. unter anderem Vorgänge vermerkt hat, die jedenfalls zum Teil nicht dem Sinn des Formulars entsprachen. Es bedarf, sollte es darauf ankommen, der tatrichterlichen Würdigung, ob die Fehler von solcher Art waren, daß sie seine Sachkunde oder seine Gewissenhaftigkeit in Prüfungsangelegenheiten allgemein in Frage stellen.

b)

Schließlich fehlt es auch an tatsächlichen Feststellungen zur Entscheidung der Frage, ob der Kläger wegen mangelnden Bedürfnisses abgelehnt werden darf. Wie das Berufungsgericht im Ausgangspunkt zutreffend angenommen hat, steht der Erlaubnisbehörde hinsichtlich der Zahl der anzuerkennenden Sachverständigen ein Ermessen zu. Dies ist zwar nicht ausdrücklich gesetzlich vorgesehen. Die Luftfahrtpersonalverordnung spricht vielmehr in verschiedenen Vorschriften nur von dem "von der Erlaubnisbehörde anerkannten Sachverständigen" und davon, welche Anforderungen er erfüllen muß; sie sagt nichts darüber, ob die Erlaubnisbehörde Personen, die diese Anforderungen erfüllen, anerkennen muß oder lediglich nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen anerkennen kann. Daraus, daß die Luftfahrtpersonalverordnung nicht vorrangig die Interessen der Prüfungsstellen und ihrer Gehilfen, sondern das öffentliche Interesse an qualifiziertem Luftpersonal und auch das Interesse der Antragsteller im Sinne des § 132 LuftPersV, also der Erlaubnis- und Berechtigungsbewerber, im Auge hat, ist jedoch zu schließen, daß die Verordnung die Anerkennung von Sachverständigen in das behördliche Ermessen stellen will. Sie entspricht in dieser Auslegung übrigens der einen ähnlichen Anerkennungsakt betreffenden, ausführlicher gefaßten Regelung des § 21 a Abs. 3 und 4 der Luftverkehrszulassungs-Ordnung vom 13. März 1979 (BGBl. I S. 309).

Das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG steht dieser Auslegung nicht entgegen. Nach dem Inhalt der Akten besteht kein Anhaltspunkt dafür, daß die Tätigkeit als anerkannter Sachverständiger für Überprüfungsflüge ein selbständiger Beruf im Sinne dieser Vorschrift ist; danach dient sie nämlich nicht der Schaffung oder Erhaltung einer Lebensgrundlage (vgl. BVerfGE 7, 377 <397>[BVerfG 11.06.1958 - 1 BvR 596/56]; BVerwGE 22, 286 <287>[BVerwG 04.11.1965 - I C 6/63]). Sie wird typischerweise von Fluglehrern, Berufspiloten oder Bediensteten der Luftfahrtbehörden ausgeübt, und zwar wegen der damit verbundenen Flugmöglichkeiten sowie Nebeneinnahmen und auch deshalb, weil die Anerkennung dem Hauptberuf - etwa dem des Fluglehrers - förderlich sein kann; sie stellt daher nur eine "Erweiterung der Berufstätigkeit" dar, die die eigentliche Berufstätigkeit - zum Beispiel die des Piloten und Fluglehrers - als Grundlage der Lebensführung unberührt läßt (vgl. BVerfGE 10, 185 <192 ff.> - Prozeßagent; 68, 272 <281> - Erstellung von Bauvorlagen). Die entsprechenden Regelungen der Luftfahrtpersonalverordnung betreffen also nur den Umfang der beruflichen Befugnisse und damit die Berufsausübung i.S. von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 46, 120 <149>).

Als Berufsausübungsregelung hält sich die eine Bedürfnisprüfung ermöglichende Ermessensermächtigung für die Anerkennung von Sachverständigen für Überprüfungsflüge im Rahmen des dem Gesetz- und Verordnungsgeber durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumten Regelungsauftrags, wenn sie durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfGE 68, 272 <282>[BVerfG 28.11.1984 - 1 BvL 13/81]). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Bedürfnisprüfung dient dazu, den Kreis der im Überprüfungswesen tätigen Sachverständigen, die maßgeblichen Einfluß auf die Verlängerung und Erneuerung von Berechtigungen haben und damit eine für die Sicherheit des Luftverkehrs wichtige Aufgabe erfüllen, im Interesse der gebotenen Überwachung durch die Luftfahrtbehörde und im Interesse einer möglichst gleichmäßigen Überprüfungspraxis überschaubar zu halten. Hierzu ist das Mittel der Bedürfnisprüfung geeignet, erforderlich und auch verhältnismäßig; denn die Anerkennung als Sachverständiger hat für die eigentliche Berufstätigkeit der betroffenen Personen nur eine ergänzende Funktion.

Bei der Handhabung der Bedürfnisprüfung ist zwar nicht, wie das Berufungsgericht annimmt, erforderlich, daß das Luftamt von vornherein eine allgemeine Regelung über ein zahlenmäßig festgelegtes Kontingent und über dessen Verteilung bei einer Überzahl von Bewerbern trifft. Es kann sich jedoch nur dann auf ein mangelndes Bedürfnis berufen, wenn es insoweit unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes einen objektiven, nachprüfbaren Maßstab anwendet.

Es bedarf gegebenenfalls insoweit noch der tatrichterlichen Feststellung, ob es im Zuständigkeitsbereich des Luftamtes bereits eine ausreichende Anzahl von Sachverständigen gibt, ob diese Begrenzung allen konkurrierenden Bewerbern gleichmäßig entgegengehalten wird und gegebenenfalls eine sachgerechte, dem Gleichbehandlungsgrundsatz entsprechende Auswahl stattfindet.

3.

Im Ergebnis war daher die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen. Die vom Kläger erhobenen Verfahrensrügen werden damit gegenstandslos. Die Entscheidung über die Kosten war der Schlußentscheidung vorzubehalten.