I.

Die Kläger waren Asylbewerber. Nachdem das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge dem Beklagten irrtümlich mitgeteilt hatte, die Asylanerkennungsklagen der Kläger seien rechtskräftig abgewiesen worden, lehnte der Beklagte eine (erneute) Verlängerung der Bescheinigung über die Aufenthaltsgestattung ab, behielt sie bei einer Vorsprache der Kläger ein, erklärte die Duldung des weiteren Aufenthalts "nach abgeschlossenem Asylverfahren", setzte die Abschiebung aus und erteilte den Klägern entsprechende Duldungsbescheinigungen. Hiergegen legten die Kläger durch ihren Rechtsanwalt Widerspruch ein, mit dem sie geltend machten, ihre Asylverfahren seien noch nicht rechtskräftig abgeschlossen, so daß sie weiterhin ein Aufenthaltsrecht als Asylbewerber hätten; für eine Aussetzung der Abschiebung während des laufenden Asylverfahrens sei kein Raum. Diesen Widersprüchen half der Beklagte ab, nachdem ihm zwischenzeitlich vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge bestätigt worden war, daß die Mitteilung über den rechtskräftigen Abschluß der Asylverfahren versehentlich erfolgte. Daraufhin beantragten die Kläger die Festsetzung der ihnen im Widerspruchsverfahren entstandenen Anwaltskosten in Höhe von je 207,59 DM auf der Grundlage eines Gegenstandswertes von je 4.000 DM für jeden Kläger. Abweichend hiervon setzte der Beklagte die zu erstattenden Kosten unter Zugrundelegung eines Gegenstandswertes von je 500 DM auf jeweils 49,25 DM fest. Der hiergegen eingelegte Widerspruch der Kläger wurde von dem Beklagten zurückgewiesen.

Auf die von den Klägern daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht den Beklagten durch Gerichtsbescheid für verpflichtet erklärt, zusätzlich zu dem festgesetzten Betrag von 49,25 DM pro Kläger jeweils weitere 158,34 DM zuzüglich Zinsen zu erstatten und dies damit begründet, der Gegenstandswert des Widerspruchsverfahrens sei zutreffend mit jeweils 4.000 DM anzusetzen. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klagen unter Aufhebung des Gerichtsbescheides des Verwaltungsgerichts abgewiesen. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen ausgeführt: Die Kläger könnten die Erstattung von Kosten im Widerspruchsverfahren über das gewährte Maß hinaus schon deswegen nicht beanspruchen, weil bereits die Voraussetzungen für eine Kostenerstattung dem Grunde nach nicht vorgelegen hätten. Die Kläger könnten sich insoweit nicht darauf berufen, die Frage der Kostentragungslast sei dem vorliegenden Rechtsstreit entzogen, weil der Beklagte selbst von einer Erstattungspflicht ausgegangen sei. Denn die Bescheide vom 28. August und 11. Oktober 1984, durch die der Beklagte auf der Basis eines Gegenstandswertes von 500 DM abgerechnet habe, seien gerade nicht bestandskräftig geworden. Als rechtliche Grundlage für das Begehren der Kläger komme somit nur § 80 Abs. 1 VwVfG in Betracht, dessen Voraussetzungen jedoch nicht vorlägen. Es fehle insoweit an einem Verwaltungsakt, gegen den sie erfolgreich hätten Widerspruch einlegen können. Die Versagung der Bescheinigung nach § 20 Abs. 4 AsylVfG sei rechtlich nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Denn die Aufenthaltsgestattung werde nicht durch Behördenentscheidung begründet, sondern bestehe gemäß § 19 Abs. 1 AsylVfG unmittelbar kraft Gesetzes. Auch wenn man berücksichtige, daß das gesetzlich eingeräumte Recht in § 20 Abs. 1 AsylVfG eingeschränkt werde und durch Auflagen (§ 20 Abs. 2 AsylVfG) in Form beschränkender Verwaltungsakte modifiziert werden könne, ändere dies nichts an dem rein deklaratorischen Charakter der Gestattungsbescheinigung, der mithin jeglicher, für den Begriff des Verwaltungsakts konstitutive Regelungsgehalt fehle. Dementsprechend greife auch die Versagung der Bescheinigung nicht in die - kraft Gesetzes - weiterbestehende Rechtsposition des Asylbewerbers ein. Es liege im vorliegenden Fall auch kein sogenannter streitentscheidender Verwaltungsakt vor, da Auslöser des Streits nicht eine rechtliche Meinungsverschiedenheit über den Umfang des Rechts der Aufenthaltsgestattung gewesen sei, sondern ein rein tatsächlicher Irrtum vorgelegen habe.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht wegen Rechtsgrundsätzlichkeit zugelassenen Revision begehren die Kläger die Wiederherstellung der erstinstanzlichen Entscheidung. Sie vertreten die Auffassung, das Urteil des Berufungsgerichts habe zu Unrecht die Voraussetzungen des § 80 VwVfG dem Grunde nach verneint. Es verletze die §§ 19 Abs. 1, 20, 27 Abs. 1 AsylVfG, weil die Aufenthaltsgestattung und die darüber erteilte Bescheinigung nicht nur deklaratorische Bedeutung habe; sie ähnele der Aufenthaltserlaubnis, die unstreitig durch Verwaltungsakt begründet werde. Für eine Duldung der Kläger während des noch laufenden Asylverfahrens sei kein Raum.

Der Beklagte hat sich zur Sache nicht geäußert.

II.

Die Revision, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet. Die Kläger haben entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts gegen den Beklagten einen Kostenerstattungsanspruch dem Grunde nach für die Zuziehung eines Bevollmächtigten im isolierten Vorverfahren. Da die für seine Höhe maßgeblichen tatsächlichen Feststellungen fehlen, führt dies zur Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG - der hier als landesrechtliche Vorschrift über § 1 Abs. 3 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung vom 8. Dezember 1976 (GVBl. S. 2735) in Asylverfahren anwendbar ist und als alleinige Rechtsgrundlage für den geltend gemachten (höheren) Kostenerstattungsanspruch in Betracht kommt sowie gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO als mit der bundesrechtlichen Regelung wörtlich übereinstimmende Vorschrift des Landesverwaltungsverfahrensrechts revisibel ist - hat der Rechtsträger, dessen Behörde einen angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der einen erfolgreichen Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten. Das Berufungsgericht hat die Voraussetzungen für einen solchen Kostenerstattungsanspruch nach § 80 VwVfG zu Unrecht verneint.

Entgegen der Meinung des Oberverwaltungsgerichts richtete sich der erfolgreiche Widerspruch der Kläger gegen Maßnahmen der Beklagten, die ihrem objektiven Regelungsgehalt nach Verwaltungsaktqualität hatten. Nach der gesetzlichen Definition des § 35 Satz 1 VwVfG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Unter diesen Begriff fallen nach einhelliger Auffassung gleichermaßen insbesondere gebietende, verbietende, gestaltende, feststellende oder beurkundende Verwaltungsakte (für alle vgl. Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 3. Aufl. 1986, S. 354). Entscheidend für das hier allein zweifelhafte Merkmal der "Regelung" ist, ob die Behörde eine potentiell verbindliche Rechtsfolge gesetzt hat, d.h. ob durch sie Rechte begründet, geändert, aufgehoben oder verbindlich festgestellt werden oder die Begründung, Änderung, Aufhebung oder verbindliche Feststellung solcher Rechte mit Außenwirkung abgelehnt wird (vgl. Urteile vom 1. März 1978 - BVerwG 8 C 99.76 - BVerwGE 55, 280 <285>, vom 19. Juli 1984 - BVerwG 3 C 12.83 - BVerwGE 69, 374 <377> und vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - BVerwGE 77, 268 <271>). Eine derart potentiell verbindliche Regelung kann auch dann anzunehmen sein, wenn eine generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes für den Einzelfall mit Bindungswirkung als bestehend oder nicht bestehend festgestellt, konkretisiert oder individualisiert wird (vgl. Urteile vom 11. Mai 1963 - BVerwG 7 C 27.61 - BVerwGE 14, 151 <152> und vom 23. Februar 1979 - BVerwG 7 C 31.76 - Buchholz 442.16 § 18 StVZO Nr. 1; Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., S. 169). Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts hat die Bescheinigung über die Aufenthaltsgestattung (§ 20 Abs. 4 AsylVfG) in der Form, in der sie hier allein in Rede steht, nicht lediglich deklaratorische Bedeutung, sondern sie enthält für das Bleiberecht des Asylbewerbers nach Maßgabe der §§ 19, 20 AsylVfG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung asylverfahrensrechtlicher, arbeitserlaubnisrechtlicher und ausländerrechtlicher Vorschriften vom 6. Januar 1987 (BGBl. I S. 89) in inhaltlicher, räumlicher und zeitlicher Hinsicht Regelungen im Einzelfall und ist damit Verwaltungsakt (ähnlich Marx/Strate/Pfaff, AsylVfG, 2. Aufl. 1987, Vorbem. zu § 19 Rdnr. 5 und § 20 Rdnr. 63; VGH Baden-Württemberg BWVPr 1983, 243; a.A. Brunn in GK, § 20 AsylVfG Nr. 98; BayOLG NVwZ 1985, 374). Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Nach § 19 Abs. 1 AsylVfG ist einem Ausländer, der einen (beachtlichen) Asylantrag gestellt hat, zur Durchführung des Asylverfahrens der Aufenthalt im Geltungsbereich dieses Gesetzes nach Maßgabe der Vorschriften des Vierten Abschnitts des AsylVfG gestattet. Dieses asylantragsabhängige gesetzliche vorläufige Bleiberecht schützt den Ausländer in der Regel nicht nur vor einer Abschiebung vor bestands- oder rechtskräftiger Ablehnung seines Asylantrages; es wird durch § 20 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG auch dahingehend konkretisiert und individualisiert, daß der Aufenthalt im Geltungsbereich dieses Gesetzes mit den weiteren Maßgaben in § 20 Abs. 1 Satz 2 und 3 AsylVfG auf den Bezirk der Ausländerbehörde räumlich beschränkt ist, wobei ein Verlassen des Bereichs gemäß § 25 AsylVfG nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich ist (vgl. BVerfG - Vorprüfungsausschuß -, Beschluß vom 7. Juli 1983 - 2 BvR 999/83 - NVwZ 1983, 603). Nach § 20 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG kann die Aufenthaltsgestattung ferner räumlich beschränkt und mit Auflagen versehen werden. § 20 Abs. 2 Satz 2 und 3 AsylVfG n.F. sieht darüber hinaus weitergehende, von der Behörde im Einzelfall anzuordnende inhaltliche und räumliche Beschränkungen der Aufenthaltsgestattung vor. Durch die in § 20 Abs. 4 Satz 2 und 3 AsylVfG vorgesehene, im Einzelfall festzulegende Befristung der Bescheinigung über die Aufenthaltsgestattung soll ferner bewirkt werden, daß der Asylbewerber nicht untertaucht, sondern zur Prüfung der Fortdauer des Asylverfahrens und der Aufrechterhaltung, Änderung oder Aufhebung von Beschränkungen regelmäßig mit der Behörde Kontakt aufnimmt (vgl. Beschlußempfehlung und Bericht des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags zum damaligen § 18 Abs. 5 des Entwurfs eines AsylVfG, BT-Drs. 9/1630 S. 22). Zwar wird mit dieser Befristung der Bescheinigung das gesetzliche Bleiberecht des Asylbewerbers während der Dauer eines nicht bestands- oder rechtskräftig abgeschlossenen Asylverfahrens nicht berührt. Da die in der Bescheinigung anzugebende, von der Behörde nach Maßgabe des § 20 Abs. 4 Satz 2 und 3 AsylVfG festzulegende Geltungsdauer aber auch die in § 20 Abs. 2 AsylVfG im Einzelfall anzuordnenden Beschränkungen in zeitlicher Hinsicht begrenzt, soweit nicht etwas anderes bestimmt ist, enthält die Befristung Elemente einer unmittelbaren Regelung, weil sie die Behörde grundsätzlich berechtigt und verpflichtet, nach Ablauf der Frist über die Fortdauer, Änderung oder Aufhebung der getroffenen Maßnahmen erneut zu entscheiden. Da der Ausländer zudem nach § 27 Abs. 1 AsylVfG seiner Ausweispflicht mit der Bescheinigung nach § 20 Abs. 4 AsylVfG genügt, enthält sie die - freilich widerlegliche - Bestätigung, daß ein beachtlicher Asylantrag gestellt, das Asylververfahren noch nicht abgeschlossen ist und ein vorläufiges Bleiberecht für den Asylbewerber (noch) besteht. Daß das Gesetz selbst von der grundsätzlich gegebenen Verwaltungsaktsqualität der Bescheinigung über die Aufenthaltsgestattung ausgeht, wird durch § 20 Abs. 6 AsylVfG bestätigt, wonach Widerspruch und Klage gegen Entscheidungen der Ausländerbehörde keine aufschiebende Wirkung haben. Diese an §§ 68 ff., 80 VwGO anknüpfende Regelung wäre entbehrlich und systemwidrig, wenn Entscheidungen im Zusammenhang mit der Aufenthaltsgestattung und der darüber erteilten Bescheinigung keine Verwaltungsakte darstellten. Die inhaltlichen, räumlichen und zeitlichen Entscheidungen in bezug auf die Aufenthaltsgestattung und ihre Maßgaben finden ihren Niederschlag in der kraft Gesetzes auszustellenden und dem Asylbewerber auszuhändigenden und damit im Sinne des § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG bekanntzugebenden Bescheinigung. Diese wird gegenüber dem betroffenen Asylbewerber gemäß § 43 Abs. 1 VwVfG - sofern nichts anderes bestimmt ist - mit dem Inhalt wirksam, wie er sich aus der Bescheinigung ergibt. Unter diesen Umständen ist eine strikte Trennung zwischen den für den Asylbewerber potentiell verbindlichen Entscheidungen der Behörde mit Regelungsgehalt gemäß §§ 19, 20 AsylVfG einerseits und einer gesondert hiervon erteilten, bloß deklaratorisch wirkenden Bescheinigung über die Aufenthaltsgestattung gemäß § 20 Abs. 4 AsylVfG gesetzlich weder vorgesehen noch möglich. Auch für die Zulässigkeit einer Aufteilung der Bescheinigung in einen vom Gesetz vorgegebenen, lediglich unverbindlich und deklaratorisch wirkenden Teil über das vorläufige Bleiberecht des Asylbewerbers einerseits und einen hiervon unabhängigen, konstitutiv Rechte und Pflichten im Einzelfall begründenden Teil andererseits läßt sich dem Asylverfahrensgesetz nichts entnehmen. Die Behörde hat nicht nur eine Rechtspflicht zur Erteilung der Bescheinigung überhaupt, sofern der Ausländer nicht im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis oder einer Aufenthaltsberechtigung ist (§ 20 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG), sondern sie erteilt sie nur mit den räumlichen, inhaltlichen und zeitlichen Konkretisierungen, mit denen der Aufenthalt des Asylbewerbers im Einzelfall in Betracht kommt.

Im vorliegenden Fall hat der Beklagte infolge einer fehlerhaften Mitteilung des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge eine (erneute) Verlängerung der Aufenthaltsgestattung abgelehnt, die nach § 20 Abs. 4 AsylVfG erteilte Bescheinigung eingezogen und statt dessen die Duldung des weiteren Aufenthalts der Kläger "nach abgeschlossenem Asylverfahren" ausgesprochen, ferner die Abschiebung der Kläger ausgesetzt und darüber eine Duldungsbescheinigung erteilt. Er hat damit zu Unrecht das asylantragsabhängige vorläufige Bleiberecht der Kläger entgegen §§ 19, 20 AsylVfG mit verbindlicher Wirkung im Einzelfall verneint und zu Unrecht eine Ausreisepflicht der Kläger unterstellt, die objektiv nicht bestand, weil das Asylverfahren tatsächlich noch nicht abgeschlossen und die Aufenthaltsgestattung nach § 20 Abs. 3 AsylVfG nicht erloschen war. Diese Entscheidungen enthalten die für § 35 Satz 1 VwVfG erforderliche Regelung mit Außenwirkung im Einzelfall. Dem hiergegen gerichteten Widerspruch der Kläger gegen einen - objektiv vorliegenden - Verwaltungsakt hat der Beklagte stattgegeben, die von ihm getroffenen Maßnahmen wieder rückgängig gemacht und die Aufenthaltsgestattung (erneut) verlängert. Damit war der Widerspruch im Sinne des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erfolgreich; ob durch die im Widerspruchsverfahren aufgehobenen Verwaltungsakte im Hinblick auf die vom Beklagten ursprünglich - zu Unrecht - ausgesprochene Aussetzung der Abschiebung "nach abgeschlossenem Asylverfahren" eine rechtliche oder faktische (weitere) Beschwer eingetreten wäre, ist im Rahmen der Prüfung des § 80 VwVfG unerheblich (vgl. Urteil vom 14. Januar 1983 - BVerwG 8 C 80.80 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 12 und vom 14. August 1987 - BVerwG 8 C 129.84 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 25).

Auch die übrigen Voraussetzungen für einen Kostenerstattungsanspruch nach § 80 VwVfG im isolierten Vorverfahren sind dem Grunde nach gegeben. Das Berufungsgericht hat zwar festgestellt, daß die Beklagte dem Widerspruch der Kläger stattgegeben hat. Es hat in seinem Urteil allerdings nicht zugleich auch festgestellt, daß der Beklagte in dem vom Berufungsgericht zitierten Widerspruchsbescheid vom 12. Juni 1984 - der als Bestandteil der Verwaltungsvorgänge des Beklagten zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht und im Urteil verwertet worden ist - auch die Kostenentscheidung zugunsten der Kläger gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 VwVfG i.V.m. §§ 72 Abs. 1, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO getroffen und ferner auch die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren gemäß § 80 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 2 VwVfG für notwendig erklärt hat. Diese Entscheidungen sind ihrer Rechtsnatur nach Verwaltungsakte (vgl. Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - a.a.O., S. 270) und hier bestandskräftig geworden. Es kann dabei offenbleiben, ob die Nichterwähnung dieser weiteren Entscheidungen des Beklagten im Widerspruchsbescheid auf einer unzutreffenden Rechtsauffassung des Berufungsgerichts über das Kostenerstattungsverfahren nach § 80 VwVfG beruht oder ob es sich dabei um eine aktenwidrige Tatsachenfeststellung handelt. Wenn die Behörde nach einem erfolgreichen Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt die notwendigen Aufwendungen im isolierten Vorverfahren gemäß § 80 eines Rechtsanwalts im Vorverfahren für notwendig erklärt und diese anspruchsbegründenden Verwaltungsakte - wie hier - bestandskräftig geworden sind, kann im Kostenfestsetzungsverfahren über die Höhe der zu erstattenden Aufwendungen das Bestehen einer Kostenerstattungspflicht dem Grunde nach nicht mehr verneint werden. Nichts anderes ergibt sich, sofern die Nichterwähnung der Kostengrundentscheidungen als eine aktenwidrige Tatsachenfeststellung anzusehen wäre: Ein offentsichtlicher Widerspruch zwischen einer tatsächlichen Feststellung im Urteil des Tatsachengerichts und der Aktenlage darf vom Revisionsgericht jedenfalls auch dann ohne Verfahrensrüge von Amts wegen berücksichtigt werden, wenn die Verwaltungsvorgänge, aus denen sich ein solcher offensichtlicher Widerspruch ergibt, zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht und im Urteil verwendet worden sind; er macht nicht nur eine Beweiswürdigung unrichtig, sondern stellt auch eine Rechtsverletzung dar (Urteile vom 27. Oktober 1965 - BVerwG 5 C 89.64 - ZLA 1966, 159, vom 25. Juli 1973 - BVerwG 6 C 13.73 - und vom 12. März 1985 - BVerwG 7 C 26.83 - BVerwGE 71, 93 <97>). Bindungswirkung entfaltet eine solche offensichtlich aktenwidrige Tatsachenfeststellung nicht.

Nach alledem ist nur noch über die Höhe der den Klägern zu erstattenden Aufwendungen für die Inanspruchnahme des Prozeßbevollmächtigten im isolierten Vorverfahren gemäß § 80 Abs. 3 VwVfG in Verbindung mit den Vorschriften der BRAGO zu entscheiden. Ob die Höhe der geltend gemachten Anwaltskosten im Sinne des § 118 Abs. 1 i.V.m. § 12 Abs. 1, § 8 Abs. 1 Satz 2 BRAGO, § 13 Abs. 1 GKG unter Berücksichtigung aller Umstände unbillig ist, richtet sich nach den tatsächlichen Verhältnissen des Einzelfalles, deren Feststellung und Wertung zunächst den Tatsachengerichten obliegt (Urteile vom 8. Mai 1981 - BVerwG 6 C 153.80 - BVerwGE 62, 196 <198> und vom 7. Juni 1985 - BVerwG 6 C 63.83 - Jur.Büro 1985, 1814). Da das Berufungsurteil hierzu - aus seiner Sicht folgerichtig - bisher keinerlei Feststellungen enthält, ist die Sache an das Oberverwaltungsgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Die Entscheidung über die Kosten war der Schlußentscheidung vorzubehalten.