Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 10.12.1987, Az.: BVerwG 3 C 24.86

I.

Die Klägerin ist ein Handelsunternehmen, das zur REWE-Handelsgruppe gehört und REWE-Einzelhändler in Hamburg und Schleswig-Holstein u.a. mit Schlachtgeflügel beliefert.

Am 10. Februar 1983 ließ die Beklagte durch einen Prüfer im Betrieb der Klägerin im Rahmen einer Fremdwasseruntersuchung bei gefrorenem Schlachtgeflügel aus einer Partie von 320 Kartons mit je 10 geschlachteten Poularden eine Probe von 20 Schlachtkörpern entnehmen. Gleichzeitig ordnete die Beklagte den vorläufigen Ausschluß der gesamten Partie von der Vermarktung bis zum Abschluß des Kontrollverfahrens an.

Mit einem Schreiben vom gleichen Tage widersprach die Klägerin dem vorläufigen Vermarktungsverbot.

Am 11. Februar 1983 hob die Beklagte mit einem um 12.20 Uhr abgesandten Fernschreiben das vorläufige Vermarktungsverbot auf, da die Untersuchung keine unzulässigen Fremdwasserwerte ergeben hatte.

Über den Widerspruch der Klägerin wurde nicht mehr entschieden.

Wegen des vorläufigen Ausschlusses von der Vermarktung hat die Klägerin am 1. März 1983 die vorliegende Feststellungsklage erhoben. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, daß ein vorläufiges Vermarktungsverbot zwar im nationalen Handelsklassenrecht, und zwar in § 2 Abs. 2 der Verordnung über Normen für den Wassergehalt von gefrorenen und tiefgefrorenen Hühnern vom 10. August 1981, vorgesehen sei. Es widerspreche jedoch sowohl Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG als auch Vorschriften des Gemeinschaftsrechts. Nach der Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 des Rates vom 23. November 1976 sowie den Verordnungen (EWG) Nr. 2632/80, 2785/80 und 3134/81 der Kommission seien solche vorläufigen Vermarktungsverbote unzulässig. Die Klägerin hat die Feststellung beantragt, daß die Beklagte zur Anordnung des vorläufigen Vermarktungsverbotes vom 10. Februar 1983 nicht berechtigt war.

Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt und geltend gemacht, die ihrem vorläufigen Vermarktungsverbot zugrundeliegenden Vorschriften des nationalen Handelsklassenrechts seien mit deutschem Verfassungsrecht und den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen vereinbar. Für die sowohl bundesrechtlich wie auch gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Untersuchungen müßten die betroffenen Partien zwangsläufig kurzfristig von der Vermarktung ausgeschlossen werden. Anderenfalls könnte eine etwa erforderlich werdende Folgemaßnahme (Beanstandung, endgültiger Vermarktungsausschluß) zu spät kommen, weil die Ware inzwischen verkauft ist.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Gerichtsbescheid vom 16. Juni 1983 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, das nationale Handelsklassenrecht stehe nicht im Widerspruch zu höherrangigem Recht, weil die betroffenen Händler nicht ungerechtfertigt behindert würden. Das gelte jedenfalls, wenn die Proben nicht zu häufig genommen würden und der Zeitraum zwischen Probeentnahme und dem Vorliegen des Untersuchungsergebnisses so kurz wie möglich sei.

Gegen diesen Gerichtsbescheid hat die Klägerin Berufung eingelegt. Sie hat ihre Ansicht bekräftigt, daß § 2 Abs. 2 der Verordnung vom 10. August 1981 mit den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts nicht vereinbar sei. Das Verwaltungsgericht habe die Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 sowie die Verordnung (EWG) Nr. 2785/80 unrichtig angewandt. Die Klägerin hat die Aufhebung des Gerichtsbescheides des Verwaltungsgerichts vom 16. Juni 1983 und die Feststellung gemäß ihrem Klagebegehren beantragt.

Die Beklagte hat Zurückweisung der Berufung beantragt. Sie hat ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch das ohne mündliche Verhandlung ergangene Urteil vom 26. September 1985 die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Es hat ebenfalls die Ansicht vertreten, daß die zu überprüfende Maßnahme der Beklagten rechtlich nicht zu beanstanden sei. Eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften über die Auslegung der zugrundeliegenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften sei nicht erforderlich. Rechtsgrundlage für die Maßnahme der Beklagten sei § 2 Abs. 2 Satz 1 der aufgrund des Handelsklassengesetzes vom 23. November 1972, geändert durch Gesetz vom 2. März 1974, ergangenen Verordnung über Normen für den Wassergehalt von gefrorenen und tiefgefrorenen Hühnern (WassernormenVO) vom 10. August 1981. Die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 WassernormenVO seien erfüllt gewesen. Es habe sich um Kontrollmaßnahmen zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Normen gehandelt, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Geflügelfleisch erlassen worden seien. Die Beklagte habe vor Beginn der Kontrolle festgelegt, daß die geprüften 320 Kartons eine "Partie" im Sinne von § 2 Abs. 2 Satz 1 WassernormenVO darstellen.

Die von der Beklagten angewandten Rechtsvorschriften des nationalen Rechts hielten sich im Rahmen des Gemeinschaftsrechts. Zur Durchführung der mit Verordnung (EWG) Nr. 2777/75 des Rates geschaffenen gemeinsamen Marktorganisation für Geflügelfleisch sei in der Bundesrepublik Deutschland das Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 ergangen, aufgrund dessen § 44 das Handelsklassengesetz neu gefaßt worden sei. Durch die Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 des Rates vom 23. November 1976 seien innerhalb der gemeinsamen Marktorganisation für Geflügelfleisch Normen für den Wassergehalt von gefrorenen und tiefgefrorenen Hähnen, Hühnern und Hähnchen geschaffen worden. In Art. 1 Abs. 1 und Art. 5 dieser Verordnung sei bestimmt, daß gewerbsmäßig aufbereitete gefrorene und tiefgefrorene Hähne, Hühner und Hähnchen innerhalb der Gemeinschaft nur dann vermarktet werden dürfen, wenn sich ihr Wassergehalt innerhalb bestimmter Grenzen hält. Geflügel, das sich bei einer Kontrolle als unvorschriftsmäßig erwiesen hat, dürfe ohne entsprechenden Vermerk auf der Einzel- oder Sammelverpackung nicht vermarktet werden. Nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung dürfe die Kontrolle nur stichprobenweise durchgeführt werden. Die Mitgliedstaaten hätten die praktischen Einzelheiten der Kontrolle festzulegen. Dabei dürfe diese nicht zu ungerechtfertigten Behinderungen der Vermarktung führen.

Diese Bestimmungen würden durch das von der Beklagten angewandte Recht nicht verletzt. Die durchgeführte Kontrolle diene der Durchsetzung der Bestimmungen über gemeinsame Wassernormen. Mit der Kontrolle sei auch bezweckt worden, als unvorschriftsmäßig erkanntes Geflügel "als solches" oder jedenfalls "ohne entsprechenden Vermerk" von der Vermarktung auszuschließen. Dazu sei es unerläßlich, die zu kontrollierende Partie für die Dauer der Untersuchung vorläufig von der Vermarktung auszuschließen; denn ohne eine solche vorläufige Maßnahme wäre es nicht auszuschließen, daß die betreffende Partie zwischenzeitlich weiter verkauft worden und möglicherweise schon verbraucht gewesen wäre. Aus diesem Zusammenhang ergebe sich, daß die Ermächtigung zu Kontrollen auch das Recht der Kontrollbehörde umfasse sicherzustellen, daß etwaige Folgemaßnahmen noch wirksam werden können. Da als mögliche Folgemaßnahme der völlige Ausschluß der Ware von der Vermarktung in Betracht komme, müsse notwendigerweise auch der vorläufige Ausschluß von der Vermarktung zulässig sein.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht durch Beschluß vom 20. März 1986 zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie insbesondere die Verletzung der Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 des Rates vom 23. November 1976 rügt. In Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung sei die Durchführung von Kontrollen des Wassergehalts von Schlachtgeflügel vorgesehen. Nach Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung hätten die Mitgliedstaaten "die praktischen Einzelheiten der Kontrolle" festzulegen, wobei sie darauf zu achten hätten, daß sie nicht zu "ungerechtfertigten Behinderungen" der Vermarktung führt. Von dieser Ermächtigung werde die Anordnung eines vorläufigen Vermarktungsverbots schon deshalb nicht erfaßt, weil ein solches Verbot keine Maßnahme sei, die zu den praktischen Einzelheiten der Kontrolle gerechnet werden kann.

Davon abgesehen führe auch jedes vorläufige Vermarktungsverbot zu einer Behinderung der Vermarktung, die jedenfalls bei einer einwandfreien Ware ungerechtfertigt im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 sei. Ein derartiges Verbot könnte allenfalls aus polizeilichen Gründen gerechtfertigt sein, wenn eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwenden ist. Keinesfalls sei es zulässig, wenn keine Anhaltspunkte dafür bestehen, daß die kontrollierte Partie einen zu hohen Fremdwasseranteil aufweist.

Falls zweifelhaft sei, ob ihre Auslegung der Verordnungen (EWG) Nr. 2967/76 und Nr. 2785/80 zutreffend ist, habe darüber gemäß Art. 177 EWG-Vertrag der Europäische Gerichtshof zu entscheiden. Es müsse dann eine entsprechende Vorabentscheidung eingeholt werden.

Die Klägerin beantragt die Feststellung, daß die Anordnung der Beklagten vom 10. Februar 1983, durch die die vorläufig beschlagnahmte Partie von 320 Kartons tiefgefrorener Poularden vorläufig von der Vermarktung ausgeschlossen wurde, rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte beantragt Zurückweisung der Revision. Sie verteidigt das angefochtene Urteil und bekräftigt ihre Ansicht, daß der vorläufige Ausschluß von der Vermarktung nach dem Zweck der Kontrolle erforderlich sei und zu keiner ungerechtfertigten Behinderung führe.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er sieht die entscheidungserhebliche Streitfrage darin, ob ein vorläufiges Vermarktungsverbot, wie es die Beklagte angeordnet hatte, zu einer "ungerechtfertigten Behinderung" der Vermarktung im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 führt. Seines Erachtens bestehen keine vernünftigen Zweifel daran, daß dies nicht zutrifft. Aus diesem Grunde bestehe keine Notwendigkeit, eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes einzuholen.

II.

Das Verfahren ist gemäß Art. 177 Abs. 3 EWG-Vertrag auszusetzen, um eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs herbeizuführen.

Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt nach der Auffassung des vorlegenden Gerichts von der Gültigkeit der nationalen Vorschrift des § 2 Abs. 2 Satz 1 der - aufgrund des § 1 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 6 des Handelsklassengesetzes in der Neufassung vom 23. November 1972 ergangenen - Verordnung über Normen für den Wassergehalt von gefrorenen und tiefgefrorenen Hühnern vom 10. August 1981 (BGBl. I S. 836) ab. Danach ist jede Partie Geflügelfleisch, der bei einer Kontrolle auf einer Vermarktungsstufe eine Probe entnommen worden ist, bis zum Abschluß des Kontrollverfahrens von der Vermarktung vorläufig auszuschließen.

Von den Beteiligten wird insbesondere über die Frage gestritten, ob in einem vorläufigen Ausschluß von der Vermarktung bis zum Abschluß des Kontrollverfahrens eine ungerechtfertigte Behinderung der Vermarktung zu sehen ist. Die Beantwortung dieser Frage hängt wiederum von der Auslegung des Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 ab. Die Klägerin hat rechtliche Gesichtspunkte dargelegt, die nicht unvernünftige Zweifel begründen, ob die Auslegung des Begriffs "ungerechtfertigt" in der Entscheidung des Berufungsgerichts zutreffend ist. Der Vortrag der Klägerin stützt mit nicht unvertretbaren Argumenten eine Auslegung des vorgenannten Begriffes, nach der ein vorläufiger Ausschluß von der Vermarktung bis zum Abschluß des Kontrollverfahrens als ungerechtfertigt zu beurteilen ist.

Im Hinblick auf diese Auslegungsfrage ist das Bundesverwaltungsgericht als letztinstanzliches nationales Gericht verpflichtet, den Europäischen Gerichtshof anzurufen und zur Auslegung des Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 eine Vorabentscheidung einzuholen.

III.

1.

Nach der Auffassung des vorlegenden Senats ist die Vorschrift des § 2 Abs. 2 Satz 1 der nationalen Wassernormen-Verordnung vom 10. August 1981 mit übergeordnetem nationalen Recht vereinbar. Die Vorschrift hält sich im Rahmen der Ermächtigung des § 2 Abs. 2 Nr. 6 des nationalen Handelsklassengesetzes.

Zu Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes steht sie nicht im Widerspruch.

2.

Hiernach erweist sich die von den Beteiligten gestellte Frage als entscheidungserheblich, ob die Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung vom 10. August 1981 mit Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 vereinbar ist. Dort ist bestimmt, daß die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der "praktischen Einzelheiten" der Kontrolle des Wassergehalts des Geflügels darauf zu achten haben, daß die Kontrolle nicht zu "ungerechtfertigten Behinderungen" der Vermarktung des betreffenden Geflügels führt. Es fragt sich, wie die Begriffe der praktischen Einzelheiten und der ungerechtfertigten Behinderungen auszulegen sind.

Hinsichtlich des Begriffs der praktischen Einzelheiten bestehen beim vorlegenden Senat keine ernstlichen Zweifel, daß davon auch die Regelungen in § 2 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung vom 10. August 1981 erfaßt werden. Denn zu den praktischen Einzelheiten der Kontrolle des Wassergehalts des Geflügels im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 gehört nicht lediglich das eigentliche Verfahren der Nachprüfung der richtigen Einreihung des Geflügels in die gesetzlichen Handelsklassen. Vielmehr ist dazu auch die Entscheidung zu rechnen, ob die Vermarktung des betreffenden Geflügels uneingeschränkt zulässig bleibt oder ob sie bis zum Abschluß des Kontrollverfahrens verboten wird.

3.

Was den Begriff der ungerechtfertigten Behinderungen angeht, so läßt sich sein Inhalt nur sehr schwer bestimmen. Der Begriff deutet an, daß es auf eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an einer effektiven Kontrolle und dem wirtschaftlichen Interesse der betroffenen Händler an der alsbaldigen Vermarktung ankommen könnte. Offenbar darf einerseits die Kontrolle zwar zu einer gewissen Behinderung der Vermarktung führen; andererseits darf diese Behinderung nur bis zu einer Grenze gehen, die möglicherweise nur dann nicht überschritten ist, wenn die Behinderung im Hinblick auf den Zweck der Kontrolle nicht zu vermeiden ist sowie das wirtschaftliche Interesse der betroffenen Händler nicht außer acht läßt.

Ein weiterer Anhaltspunkt, wie diese Abwägung vorzunehmen ist, könnte sich aus Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 ergeben. Dort ist bestimmt, daß bei einer Kontrolle, die während der Beförderung erfolgt, das kontrollierte Geflügel nach Entnahme der geeigneten Probe grundsätzlich zum Bestimmungsort normal weiterbefördert werden darf. Dies legt den Schluß nahe, daß ein vorläufiges Verbot der Weiterbeförderung als eine ungerechtfertigte Behinderung der Vermarktung angesehen worden ist.

Vorliegend hat die Kontrolle des Geflügels im Betrieb der Klägerin stattgefunden. Es kann unbedenklich angenommen werden, daß der im Rahmen der Kontrolle angeordnete vorläufige Ausschluß von der Vermarktung zu einer Behinderung der Vermarktung geführt hat. Demgemäß ist letztlich entscheidungserheblich, ob eine derartige Behinderung als "ungerechtfertigt" anzusehen ist.

Es erscheint schon nicht völlig zweifelsfrei, ob das in § 2 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung vom 10. August 1981 vorgeschriebene vorläufige Vermarktungsverbot bereits wegen der Art des Eingriffs unabhängig von seinen etwaigen zeitlichen Beschränkungen als ungerechtfertigt zu bewerten ist. Einerseits kann nur ein solches Verbot gewährleisten, daß im Falle einer Beanstandung der kontrollierten Ware die dann gebotenen Maßnahmen noch getroffen werden können; andererseits stellt jedoch ein Ausschluß von der Vermarktung für die betreffende Partie die denkbar nachhaltigste Behinderung der Vermarktung dar. Dabei ist zu bedenken, daß dieser Ausschluß auch Geflügel betreffen kann und wohl regelmäßig betreffen wird, das sich in einem einwandfreien Zustand befindet. Der vorläufige Ausschluß kann zur Folge haben, daß die betreffende Partie nicht vertragsgemäß an die Einzelhändler zum Zwecke des Verkaufs ausgeliefert werden darf. Daraus können sich erhebliche wirtschaftliche Nachteile und möglicherweise auch Schadensersatzverpflichtungen ergeben.

4.

Für den Fall, daß ein vorläufiger Ausschluß von der Vermarktung dann noch keine ungerechtfertigte Behinderung der Vermarktung bedeuten sollte, wenn er nur für eine sehr kurze Zeit angeordnet wird, stellt sich hier die weitere Frage, ob Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 auch ein vorläufiges Vermarktungsverbot gestattet, das bis zum Abschluß des Kontrollverfahrens, also ohne eine Höchstdauer, angeordnet wird. In § 2 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung vom 10. August 1981 ist nämlich für den vorläufigen Ausschluß von der Vermarktung keine feste zeitliche Grenze vorgesehen. Ein solcher Ausschluß kann sich also bei unvorhergesehenen Verzögerungen des Kontrollverfahrens über eine nicht begrenzte Zahl von Tagen erstrecken. Die Meinung erscheint nicht unvertretbar, daß § 2 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung vom 10. August 1981 etwa um deswillen mit Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 2967/76 unvereinbar ist, weil der nationale Verordnungsgeber für den vorläufigen Ausschluß von der Vermarktung keine zeitliche Höchstdauer bestimmt hat. Die Vorschrift gebietet den vorläufigen Ausschluß von der Vermarktung bis zum Abschluß des Kontrollverfahrens ohne Rücksicht darauf, wie lange dieses dauert. Die Frage geht also dahin, ob der Verordnungsgeber gehalten war, in der Vorschrift das vorläufige Vermarktungsverbot zeitlich so zu beschränken, daß es in keinem Falle zu einem mehr als nur kurzfristigen Ausschluß von der Vermarktung führen kann.