Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 26.02.1987, Az.: BVerwG 4 B 24.87

I.

Die Beschwerde der L. als Vertreter des öffentlichen Interesses ist nicht begründet. Das Beschwerdevorbringen ergibt nicht, daß die geltend gemachten Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO erfüllt sind.

1.

Das Berufungsgericht führt aus, daß der Widerspruchsbescheid die Ermessenserwägungen der Ausgangsbehörde "im Kern verwirft und damit insgesamt durch eigene Erwägungen ersetzt" (BU S. 14). Diese Auslegung des Inhaltes des Widerspruchsbescheides hat das Berufungsgericht seinen weiteren Erwägungen zugrunde gelegt. Auch das Beschwerdegericht hat von diesem Verständnis des Widerspruchsbescheides auszugehen. Die zum Inhalt des Widerspruchsbescheides erhobene Verfahrensrüge mangelnder Sachverhaltsaufklärung ist nämlich unbegründet (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Nach der insoweit maßgebenden Rechtsauffassung des Berufungsgerichts könnt es für die Auslegung eines Bescheides in erster Linie auf dessen objektiven Erklärungsinhalt an. Dies begründet das Berufungsgericht zwar nicht ausdrücklich; seine Ansicht ergibt sich aber aus dem weiteren Zusammenhang seiner Erwägungen. Auf der Grundlage dieser Rechtsauffassung bestand für das Berufungsgericht kein Anlaß, im Bescheid nicht zum Ausdruck gelangte etwaige Überlegungen der Widerspruchsbehörde mit Hilfe einer Beweisaufnahme festzustellen. Die Beschwerde gibt übrigens auch keine Beweismittel an, derer sich das Berufungsgericht zum Zwecke der Aufklärung hätte bedienen sollen (vgl. § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO).

2.

Das Berufungsurteil weicht weder von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. November 1961 - BVerwG 6 C 124.61 - (BVerwGE 13, 195) noch von dem Urteil vom 25. März 1981 - BVerwG 8 C 69.80 - (BVerwGE 62, 80 <81 ff.>[BVerwG 25.03.1981 - 8 C 69/80]) ab (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Auch aus diesem Grunde kann die Revision daher nicht zugelassen werden.

Nach dem Urteil vom 29. November 1961 kommt eine isolierte Aufhebung des Widerspruchsbescheides in Betracht, wenn der Widerspruchsbescheid unter den Voraussetzungen des § 79 Abs. 2 VwGO fehlerhaft ist. Das entspricht der ausdrücklichen Gesetzeslage. Eine isolierte Anfechtung des Widerspruchsbescheides ist dann zulässig, wenn und soweit der Widerspruchsbescheid eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält. Als eine derartige Beschwer wird im Urteil vom 29. November 1961 ausschließlich eine als wesentlich betrachtete Verfahrensvorschrift erörtert. Dies ist in § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO ausdrücklich normiert, entspricht also gerade besonderer gesetzlicher Wertung. Im vorliegenden Falle hatte der Kläger die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift nicht geltend gemacht. Er hatte auch anderweitig eine zusätzliche selbständige Beschwer, die er durch den Widerspruchsbescheid erfahren habe, nicht vorgetragen. Nach dem Beschwerdevorbringen ist nicht erkennbar, daß sich das Berufungsgericht in Widerspruch zu dem Urteil vom 29. November 1961 gesetzt hat.

Von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. März 1981 weicht das Berufungsgericht ebenfalls nicht ab. Das Urteil betont gerade, daß gegenüber dem Bescheid der Ausgangsbehörde in erster Linie Inhalt und Begründung des Widerspruchsbescheides maßgebend seien, und stützt diese Rechtsauffassung ausdrücklich auf § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Besonderheiten sind nach dem Urteil vom 25. März 1981 dann gegeben, wenn während des Widerspruchsverfahrens die Ausgangsbehörde den angegriffenen Bescheid ändert. So liegt es im vorliegenden Falle nicht. Ob - wie die L. meint - die Gründe, welche die Ausgangsbehörde für maßgebend angesehen hat, im Widerspruchsbescheid "weiterwirken", ist eine Frage der Auslegung des jeweiligen Widerspruchsbescheides. Das Berufungsgericht hat diese Auslegung vorgenommen. Daß es hierbei an bestimmte Regeln gebunden war, läßt sich jedenfalls nicht aus den von der Beschwerde bezeichneten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts entnehmen.

Die von der L. mit ihrem Vorbringen möglicherweise angenommene Rechtspflicht der Widerspruchsbehörde, die Erwägungen der Ausgangsbehörde stützend in den eigenen Bescheid aufzunehmen, wird von den angeführten Entscheidungen ebenfalls nicht behandelt. Eine derartige Rechtspflicht läßt sich auch nicht aus § 79 VwGO ableiten.

3.

Die von der L. als grundsätzlich bezeichneten Fragen sind nicht klärungsbedürftig (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Die Beschwerde erachtet die Frage für rechtsgrundsätzlich und klärungsbedürftig, ob die Widerspruchsbehörde schon dann den Abwägungsvorgang der Ausgangsbehörde verwirft und vollständig durch eigene Erwägungen ersetzt, wenn sie die Erwägungen der Ausgangsbehörde nicht ausdrücklich zum Bestandteil der eigenen Überlegungen erklärt hat. Dies rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Ein Widerspruchsbescheid, dessen Gegenstand eine Ermessensentscheidung ist, bedarf nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG insoweit der Begründung, als die mitzuteilenden Gesichtspunkte erkennen lassen sollen, von welchen Erwägungen die Behörde bei der Ausübung des ihr zustehenden Ermessens ausgegangen ist. Ob die Widerspruchsbehörde die Erwägungen der Ausgangsbehörde hierbei ausdrücklich verwirft und alsdann durch eigene ersetzt oder die Erwägungen der Ausgangsbehörde durch eigene Überlegungen ergänzt, nur verdeutlicht oder ohne jeden Vorbehalt bestätigt, sind Fragen des Einzelfalles, für die sich Regeln allgemeiner Art nicht entwickeln lassen. Die Verwaltungspraxis wird sie unterschiedlich beantworten. Ihr kann aus Rechtsgründen kein Zwang auferlegt werden, ihre Gründe in bestimmter Weise darzutun. Es gelten hier wie bei anderen öffentlich-rechtlichen Willenserklärungen die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze der Auslegung, die sich weitgehend an der entsprechenden Anwendung des § 133 BGB ausrichten.

Die Beschwerde macht jedenfalls nicht einsichtig, aus welchen Gründen es möglich und auch sinnvoll sei, für die Interpretation von Widerspruchsbescheiden gesonderte Regeln zu entwickeln.

Soweit die Beschwerde eine grundsätzliche Rechtsfrage darin erblicken will, ob sich das Gericht auch dann auf die Würdigung des Widerspruchsbescheides beschränken darf, wenn dieser die Ermessenserwägungen der Ausgangsbehörde "angereichert und ergänzt hat", legt sie ihrem Vorbringen einen vom Berufungsurteil abweichenden Sachverhalt zugrunde. Darauf läßt sich ein Zulassungsgrund im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht stützen. Das Berufungsgericht hat nämlich ausdrücklich hervorgehoben, daß die Widerspruchsbehörde die Erwägungen der Ausgangsbehörde im Kern verworfen und durch eigene Erwägungen ersetzt hat (BU S. 14). Deshalb ist auch die Frage unerheblich, ob die Ermessenserwägungen der Ausgangsbehörde dann eher als fortbestehend anzusehen sind, wenn auf Weisung gehandelt wurde. Übrigens ist zweifelhaft, ob Gründe, die das Innenverhältnis zwischen Ausgangsbehörde und Widerspruchsbehörde betreffen, den objektiven Erklärungswert des Widerspruchsbescheides bestimmen oder jedenfalls beeinflussen können; es spricht Überwiegendes dafür, daß es den allgemeinen Grundsätzen der Auslegung widerspricht, maßgebend auf interne Verwaltungsverhältnisse abzustellen.

Die Beschwerde hält die Frage, ob bei einer als fehlerhaft angesehenen Widerspruchsentscheidung auch die Entscheidung der Ausgangsbehörde ohne weitere Prüfung aufgehoben werden darf, für rechtsgrundsätzlich und klärungsbedürftig. Das trifft nicht zu. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO beantwortet die Frage mit hinreichender Eindeutigkeit. Nach der genannten Vorschrift ist Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt, und zwar in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. Ob die Ermessenserwägungen des Ausgangsbescheides rechtlich zutreffend sind, ist hierfür unerheblich. Die Regelung des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO unterscheidet nämlich nicht danach, ob die Entscheidung der Ausgangsbehörde rechtsfehlerfrei ist oder nicht. Von diesem Grundsatz hat der Gesetzgeber in § 79 Abs. 2 VwGO eine Ausnahme für den Fall gemacht, daß der Widerspruchsbescheid eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält. Soweit dies nicht der Fall ist, bleibt es für den Anfechtungskläger bei der prozessualen Einheit von Ausgangs- und Widerspruchsbescheid. Daraus ist zugleich zu entnehmen, daß § 79 Abs. 2 VwGO dem Interesse des Anfechtungsklägers, nicht aber dem der beklagten Behörde dient. Der Kläger braucht sich nur mit den Gründen des Widerspruchsbescheides auseinanderzusetzen. Sind diese rechts fehlerhaft und wird er dadurch in seinen Rechten verletzt, so ist der Rechtsstreit zu seinen Gunsten zu entscheiden (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das gilt grundsätzlich auch für den Bereich des Ermessens. Ob das Gericht im Einzelfall eine dem Kläger nachteilige Ermessensreduzierung im Sinne einer einzigen rechtlich möglichen Entscheidung annehmen kann und seine Erwägungen hierzu denen des Bescheides der Ausgangsbehörde entsprechen, wirft Fragen von grundsätzlicher Bedeutung ebenfalls nicht auf. Bei dieser Sachlage hatte das Berufungsgericht auch keinen Anlaß, über die Rechtsmäßigkeit des Erstbescheides abschließend zu befinden. Damit entfällt auch, in der Verfahrensweise des Gerichts einen Verfahrensfehler zu sehen.

4.

Ergänzend sei bemerkt: Das Ziel einer Behörde kann verständlicherweise darauf gerichtet sein, in dem anhängigen Rechtsstreit eine umfassende Klärung aller maßgebenden Rechtsfragen zu erreichen. Das mag gewiß auch im Sinne einer prozeß- und verwaltungsökonomischen Handhabung des Rechtsschutzes liegen. Das geltende Prozeßrecht gewährleistet die umfassende Verwirklichung dieses Zieles nicht. Es verlangt vielmehr, daß bei Eintritt der Entscheidungsreife der Rechtsstreit abgeschlossen wird (vgl. §§ 173 VwGO, 300 Abs. 1 ZPO). Hat die Behörde nach Ermessen gehandelt, so nimmt das Prozeßrecht es hin, daß unter Umständen ein weiterer Rechtsstreit geführt werden muß. Für den vorliegenden Zusammenhang ist bedeutsam, daß der Gesetzgeber durch das Widerspruchsverfahren der §§ 68 ff. VWGO der Widerspruchsbehörde gerade im Interesse des Bürgers die Verantwortung für die Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes übertragen hat. Es bleibt der Ausgangsbehörde unbenommen - unbeschadet interner Weisungen -, ihren Bescheid erneut zu erlassen, soweit sie damit nicht die objektive Rechtskraft des in der Sache ergangenen Urteils verletzt.

II.

Die Beschwerde des Beklagten ist ebenfalls nicht begründet. Sein Vorbringen ergibt nicht, daß die geltend gemachten Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO erfüllt sind.

1.

Auch nach dem Vorbringen des Beklagten weicht das Berufungsurteil von den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. November 1961 - BVerwG 6 C 124.61 - (BVerwGE 13, 195) und vom 25. März 1981 - BVerwG 8 C 69.80 - (BVerwGE 62, 80) ab. Die Beschwerde des Beklagten hebt zutreffend hervor, daß die von ihr bezeichneten Entscheidungen eine isolierte Anfechtung des Widerspruchsbescheides und eine hierauf gerichtete Kassation nur deshalb als gerechtfertigt ansehen, weil der Widerspruchsbescheid unter Mißachtung von Verfahrensrecht zustande gekommen war. Hiervon weicht das Berufungsgericht nicht ab. Daß der angegriffene Widerspruchsbescheid der Regierung von Mittelfranken verfahrensfehlerhaft ist, macht die Beschwerde nicht geltend. Auch das Berufungsgericht hat dies nicht ausgesprochen. Auf die entsprechenden Ausführungen zur Beschwerde der L. wird verwiesen.

Ein Abweichen im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt nicht bereits dann vor, wenn die bisherige Rechtsprechung den vom Berufungsgericht zugrunde gelegten Rechtssatz nicht enthält. Nach dem Sinn und Zweck dieses Zulassungsgrundes soll dem Revisionsgericht die Möglichkeit zur Entscheidung dann eröffnet werden, wenn ein Urteil der zweiten Instanz früheren Entscheidungen des Revisionsgerichts widerspricht. Denn nur dann ist die Rechtseinheit gefährdet. Ob sich das Berufungsgericht im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung zu befinden glaubt oder ob dies - in Ermangelung einer derartig angenommenen Rechtsprechung - nicht der Fall ist, ist für den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ohne Bedeutung. Eine andere - noch zu behandelnde - Frage ist dagegen, ob in einem derartigen Falle die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung haben kann.

2.

Hier besitzt aber die Rechtssache auch nicht die ihr vom Beklagten beigemessene grundsätzliche Bedeutung. Die aufgeworfenen Rechtsfragen sind teilweise nicht entscheidungserheblich, teilweise nicht klärungsbedürftig.

2.1

Die Beschwerde möchte in einem Revisionsverfahren geklärt wissen, ob die Widerspruchsbehörde den Abwägungsvorgang der Ausgangsbehörde verwirft und ersetzt, wenn sie nicht ausdrücklich die Ermessenserwägungen der Erstbehörde in ihren Bescheid aufnimmt. Damit ist eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung nicht dargetan. Die Auslegung eines Verwaltungsaktes hat in entsprechender Anwendung von § 133 BGB zu erfolgen. Maßgebend ist dabei der objektive Erklärungswert, wie er sich anhand der Umstände des Einzelfalles ergibt. Das ist in der Rechtsprechung in hinreichender Weise geklärt.

Weiterführende und zugleich verallgemeinerungsfähige Interpretationsregeln, die vor allem Bedeutung für das Verständnis von Widerspruchsbescheiden haben könnten, lassen sich nicht aufstellen. Insbesondere läßt sich aus § 79 Abs. 1 Nr. 1 VWGO eine von dem Beklagten offenbar erwünschte Auslegungsrichtlinie nicht entnehmen. Aus diesem Grunde ist es auch nicht klärungsbedürftig, ob das Ergebnis der Auslegung dadurch beeinflußt wird, daß die Ausgangsbehörde durch die Widerspruchsbehörde durch interne Weisung veranlaßt wurde, den Erstbescheid zu erlassen. Diese von der Beschwerde aufgeworfene Frage ist nämlich mit hinreichender Eindeutigkeit zu verneinen, ohne daß dies erst in einem Revisionsverfahren zu beantworten wäre. Kommt es nach gefestigter Rechtsprechung auf den objektiven Erklärungsinhalt eines Verwaltungsaktes an, ist hierfür im Regelfall das Bestehen einer internen Weisung als solche ohne weitere Bedeutung; das schließt bei Kenntnis einer derartigen Weisung allerdings nicht aus, darin ein weiteres Auslegungselement im Sinne des § 133 BGB zu sehen, das bei verständiger Würdigung der tatsächlichen Zusammenhänge zu berücksichtigen ist. Ob dies so ist, hängt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab. Fragen von grundsätzlicher Bedeutung wirft dies alles nicht auf.

2.2

Die Beschwerde hält es des weiteren für klärungsbedürftig, ob die Widerspruchsbehörde den Bescheid der Ausgangsbehörde - auch wenn dieser rechtmäßig ist - "zerstören" darf. Die Beschwerde will hilfsweise geklärt wissen, ob die Prüfung des Verwaltungsgerichts sich jedenfalls dann auf die Widerspruchsentscheidung zu beschränken habe, wenn die Entscheidung der Ausgangsbehörde rechtmäßig sei. Auch diese Fragen rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht.

Das Bemühen der Beschwerde zielt darauf, den als rechtmäßig angesehenen Bescheid der Ausgangsbehörde der verwaltungsgerichtlichen Kassation zu entziehen.

Die damit aufgeworfenen Fragen sind in § 79 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. §§ 72, 73 Abs. 1 VwGO entschieden. Hält die Widerspruchsbehörde den Widerspruch für begründet, so gibt sie ihm statt. Ist dies nicht der Fall, so weist sie den Rechtsbehelf zurück. Alsdann wird Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO geht davon aus, daß die Widerspruchsbehörde den ursprünglichen Verwaltungsakt verändern kann. Auch in § 79 Abs. 2 VwGO wird dies als zulässig vorausgesetzt.

Daß § 79 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 79 Abs. 2 VwGO zugleich den Streitgegenstand der Anfechtungsklage bestimmt, ist bereits zur Beschwerde der L. dargelegt worden; darauf wird verwiesen.

3.

Der geltend gemachte Verfahrensmangel unzureichender Sachverhaltsaufklärung besteht nicht (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Dem Berufungsgericht mußte sich zum Zwecke der Auslegung des Widerspruchsbescheides eine Aufklärung durch Beweiserhebung nicht aufdrängen. Die für die Auslegung maßgebenden Umstände ergaben sich aus dem Wortlaut der Bescheide selbst und - sollten insoweit noch Zweifel bestehen - aus dem übrigen Akteninhalt.

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO, 100 Abs. 1 ZPO.