I.

Auf den Gemarkungen O. und S. ist der Neubau der Bundesstraße 291 zur Beseitigung eines schienengleichen Bahnübergangs vorgesehen. Das Regierungspräsidium Karlsruhe stellte hierfür den Plan durch Beschluß vom 23. Mai 1978 fest. Am 18. September 1978 beantragte es beim Landesamt für Flurbereinigung und Siedlung Baden-Württemberg, für das Gebiet der vorgenannten Gemarkungen ein Flurbereinigungsverfahren zur Durchführung des planfestgestellten Vorhabens einzuleiten.

Durch Beschluß vom 21. April 1981 ordnete die obere Flurbereinigungsbehörde die Flurbereinigung O. nach §§ 1, 4, 37 und 87 FlurbG an. Das Flurbereinigungsgebiet umfaßt neben der Feldlage der Gemarkung O. und 3 Gewannen der Gemarkung S. die Flurstücke 44181 und 44184 einschließlich der Wegegrundstücke 44180, 44183 und 44188 der Gemarkung Heidelberg. Die Beigeladene zu 1 ist Eigentümerin, die Landwirtschaft treibenden Kläger sind Pächter dieser etwa 26 ha großen, lediglich durch das mitbewirtschaftete Wegeflurstück 44183 getrennten Flurstücke 44181 und 44184. Die Beigeladene zu 2 ist Eigentümerin der Wegegrundstücke.

In ihrem Widerspruch trugen die Kläger vor, daß auf den bezeichneten Flurstücken, die gut arrondiert und erschlossen seien, von ihnen Gemüse und Obst angebaut werde. Jede weitere Erschließung würde nur Nachteile, zusätzliche Unruhe und Belästigungen bringen.

Die obere Flurbereinigungsbehörde wies den Widerspruch zurück. Das Verfahren sei als Regel- und Unternehmensflurbereinigung angeordnet und nehme 12 ha ländliche Grundstücke in Anspruch. Auch sei angesichts der Zersplitterung des Grundbesitzes im Flurbereinigungsgebiet eine Regelflurbereinigung geboten. Die Gebietsabgrenzung sei auch insoweit rechtmäßig, als sie die von den Klägern gepachteten Flurstücke einbeziehe.

Die darauf erhobenen Klagen wurden durch Urteil des Flurbereinigungsgerichts vom 5. Januar 1983 (RdL 1983, 156) abgewiesen. Die Entscheidung ist im wesentlichen auf folgende Gründe gestützt:

Die Klagen seien zulässig. Den Klägern, die nur Pächter ländlichen Grundbesitzes im Flurbereinigungsgebiet seien, fehle nicht die Klagebefugnis, die nur dann zu verneinen wäre, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die von ihnen behaupteten Rechte bestehen oder ihnen zustehen könnten.

Die Klagen seien jedoch unbegründet, weil der Flurbereinigungsbeschluß die Kläger nicht in ihren Rechten verletze. Als Pächter der in das Flurbereinigungsgebiet einbezogenen Flurstücke würden die Kläger durch den Flurbereinigungsbeschluß nicht in schutzwürdigen rechtlichen Interessen berührt. Dieser Beschluß könne weder ihr Pachtrecht verletzen noch eine Rechtsposition beeinträchtigen, die ihnen als Nebenbeteiligte am Flurbereinigungsverfahren gesetzlich eingeräumt werde. Das Pachtrecht sei ein persönliches, nur gegenüber dem Verpächter bestehendes Schuldrecht. Als solches könne es auch nur vom Verpächter verletzt werden. Soweit im Laufe des angeordneten Verfahrens in den Grundbesitz eingegriffen werde, bedürfe es anderer besonderer Verwaltungsakte, die gegebenenfalls auch vom Pächter als rechtmäßigem Besitzer angefochten werden konnten. Eine Rechtsverletzung gegenüber dem Pächter komme auch nicht deshalb in Betracht, weil nach § 4 FlurbG die Anordnung der Flurbereinigung voraussetze, daß die obere Flurbereinigungsbehörde das Interesse der Beteiligten an der Flurbereinigung für gegeben erachte. Zwar seien auch die Pächter Beteiligte im Sinne dieser Vorschrift (§ 10 FlurbG). Hier gehe es jedoch um das Interesse der Beteiligten aus der Sicht der Flurbereinigungsbehörde, also nur um das objektive Interesse der Gesamtheit der Beteiligten an der Erhaltung und Verbesserung ihrer Produktions- und Arbeitsbedingungen als Land- und Forstwirte. Durch § 4 FlurbG würde demgemäß keine besondere subjektive Rechtsstellung der einzelnen Beteiligten begründet.

Auch die gesetzlich begründete Beteiligtenstellung gebe dem Pächter keine Rechtsposition, die bereits durch die Anordnung der Flurbereinigung berührt werde. Im Unterschied zu den Teilnehmern nach § 10 Nr. 1 FlurbG seien die Nebenbeteiligten nach Nr. 2 nur eingeschränkt, nämlich nur von bestimmten Einzeientscheidungen oder von Entscheidungen in einzelnen Verfahrensabschnitten betroffen.

Schließlich könnten sich die Kläger nicht darauf berufen, daß auch der Eigentümer und Verpächter ihre Bedenken gegen den Flurbereinigungsbeschluß teile und es ihnen überlassen habe, im eigenen Namen dagegen vorzugehen. Eine Prozeßstandschaft werde von § 42 Abs. 2 VwGO ausgeschlossen.

In der hiergegen eingelegten Revision wird von den Klägern geltend gemacht, daß das Flurbereinigungsgericht die Rechtsstellung der Kläger als Pächter und damit als Nebenbeteiligte verkannt habe. Nebenbeteiligte hätten mit Ausnahme der Zugehörigkeit zur Teilnehmergemeinschaft keine geringere Rechtsposition als die Teilnehmer. Da im vorliegenden Fall die Beigeladene zu 1 als Eigentümerin des Pachtgeländes keine Landwirtschaft betreibe, könne die Nutzung nur durch Landwirte erfolgen, und zwar aufgrund von Landpachtverträgen, die anzeigepflichtig seien, um eine betriebswirtschaftlich schädliche Aufteilung des Pachtgeländes zu unterbinden. Hieraus ergebe sich ein Zusammenhang mit den Zweck der Flurbereinigung, die die Interessen der allgemeinen Landeskultur zu wahren habe. Der Pächter eines landwirtschaftlich genutzten Grundstücks genieße einen besonderen Schutz gegen Eingriffe in das Pachtverhältnis, um Beeinträchtigungen der Landeskultur zu verhindern. Die durch die angeordnete Flurbereinigung auftretenden Schwierigkeiten und Bewirtschaftungserschwernisse würden unmittelbar in das Pachtverhältnis eingreifen und damit ihre Rechte beeinträchtigen.

Die Kläger beantragen,

hilfsweise,

Der Beklagte, der die Zurückweisung der Revision begehrt, verweist darauf, daß dem Pächter in § 10 Nr. 2 Buchst. d) FlurbG nur ein Recht auf Beteiligung an dem in Gang könnenden Verfahren eingeräumt werde. Eine Rechtsposition im Hinblick auf die Entscheidung, ob das Pachtgrundstück zum Flurbereinigungsgebiet gehöre, werde dem Pächter nicht verliehen, sondern allein den Grundstückseigentümern zugestanden.

Die Beigeladenen sind im Revisionsverfahren nicht anwaltschaftlich vertreten.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verletzt nicht Bundesrecht (§§ 137 Abs. 1 Nr. 1, 144 Abs. 2 VwGO). Das Flurbereinigungsgericht hat zu Recht entschieden, daß die Kläger durch die Anordnung der Flurbereinigung nicht in ihren Rechten verletzt werden.

Die Kläger wehren sich gegen die Anordnung der Flurbereinigung durch den angegriffenen Flurbereinigungsbeschluß des Beklagten vom 21. April 1981, einen im Vollzug des Flurbereinigungsgesetzes ergangenen Verwaltungsakt (§ 140 Satz 1 FlurbG). Die im Verwaltungsrechtsweg erhobenen Anfechtungsklagen sind nach § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn die Kläger geltend machen können, durch den angegriffenen Verwaltungsakt in ihren Rechten verletzt zu sein. Daran fehlt es hier; es ist auch nicht ersichtlich, daß ein Bundes- oder Landesgesetz den Pächtern von Grundstücken ein Klagerecht gegen die Anordnung einer Flurbereinigung unabhängig von der Betroffenheit in eigenen Rechten einräumt.

Durch den angefochtenen Flurbereinigungsbeschluß wird ein sogenanntes kombiniertes Verfahren angeordnet. Dabei müssen sowohl die Voraussetzungen für eine Regelflurbereinigung nach §§ 1, 37 FlurbG als auch die für eine Flurbereinigung zur Bereitstellung von Land in großem Umfange für Unternehmen nach §§ 87 bis 89 FlurbG gegeben sein. Die Anordnung beider Verfahren, damit auch die eines kombinierten Verfahrens erfordert einen Flurbereinigungsbeschluß nach § 4 FlurbG (vgl. § 88 Nr. 1 Satz 1 FlurbG). Während bei der Anordnung der Unternehmensflurbereinigung neben den besonderen Voraussetzungen des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG das Interesse der Beteiligten nicht erforderlich ist (Urteil vom 28. Oktober 1982 - BVerwG 5 C 9.82 - [Buchholz 424.01 § 87 FlurbG Nr. 5 = RdL 1983, 98]), kann die Regelflurbereinigung nur angeordnet werden, wenn die obere Flurbereinigungsbehörde das Interesse der Beteiligten für gegeben hält. Das objektive Interesse der Beteiligten an der agrarstrukturellen Neuordnung des Verfahrensgebiets (BVerwGE 45, 112 [115]) kann sich auch auf Interessen Nebenbeteiligter erstrecken, weil vom Begriff der Beteiligten im Flurbereinigungsgesetz auch Nebenbeteiligte erfaßt werden (§ 10 FlurbG). Durch § 4 FlurbG werden aber den Beteiligten keine Interessen gewährt oder eingeräumt, sondern vorausgesetzt, daß schutzwürdige Interessen der Beteilierten gegeben sein müssen, um bei der Anordnung des Verfahrens berücksichtigt zu werden. Durch diese sachlich-rechtliche Vorschrift für die Anordnung des Verfahrens soll deshalb sichergestellt werden, daß die obere Flurbereinigungsbehörde eine Abwägung der Interessen vornimmt, die den Beteiligten gegen die Anordnung des Verfahrens eingeräumt sind.

Eine Verletzung subjektiver Rechte durch die Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens können die Kläger jedoch nicht geltend machen. Dabei spielt es keine Rolle, daß die Kläger am Vorverfahren beteiligt waren, weil sie in dem von ihnen betriebenen Widerspruchsverfahren Einwendungen erhoben haben. Aus dieser Tatsache folgt nicht, daß sie allein deshalb auch klagebefugt wären.

Als Pächter von im Flurbereinigungsgebiet belegenen Grundstücken sind sie Nebenbeteiligte am Flurbereinigungsverfahren nach § 10 Nr. 2 Buchst. d) FlurbG. Während § 10 RUO Pächter von Grundstücken schlechthin nicht als Nebenbeteiligte erfaßte, diesen hinsichtlich ihrer Ansprüche aus dem Pachtverhältnis an den alten Grundstücken auch keine Einwendungen zugestanden wurden, sondern Anträge auf Regelung des Pachtverhältnisses an den neuen Grundstücken von Pächtern erst nach der Ausführungsanordnung gestellt werden konnten (§§ 71, 72 RUO), hat das Flurbereinigungsgesetz den Kreis der Nebenbeteiligten erweitert und auch die Pächter als Inhaber von persönlichen Rechten, die zum Besitz oder zur Nutzung von Flurbereinigungsgrundstäcken berechtigen, als Beteiligte einbezogen. Aus der Nebenbeteiligung nach § 10 Nr. 2 Buchst. d) FlurbG ergibt sich aber keine verletzbare subjektive Rechtsstellung der Pächter bei der Anordnung der Flurbereinigung; § 10 FlurbG ist keine Schutznorm für die dort angeführten Beteiligten im Sinne des, § 42 Abs. 2 VwGO. Denn im Flurbereinigungsgesetz wird der Begriff der Beteiligter, mehrfach und inner dann verwendet, wenn es nicht auf das Verhältnis zur Teilnehmergemeinschaft ankommt. Daraus folgt, daß dem Begriff der Beteiligung am Flurbereinigungsverfahren eine doppelte Bedeutung zukommt. Einmal eine formelle (verfahrensrechtliche) Beteiligung all der in § 10 FlurbG genannten Personen, denen zur Wahrnehmung eigener Interessen an einem Verfahren eine verfahrensrechtliche Stellung eingeräumt ist, von der sie (als Teilnehmer oder Nebenbeteiligte) Gebrauch machen können, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob und inwieweit sie in ihren Rechten und Pflichten betroffen werden. Daneben eine materielle Beteiligung der Personen, deren Rechte und Pflichten durch konkrete Maßnahmen des jeweiligen Verfahrensabschnitts in irgendeiner Weise betroffen werden. Die materielle Beteiligung der am Flurbereinigungsverfahren beteiligten Personen ergibt sich aus den sachlich-rechtlichen Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes im übrigen, wobei dem Grad der Intensität der Einwirkung auf die Beteiligten das Ausmaß der Betroffenheit des jeweiligen Rechts entspricht.

Dabei bestimmt sich die Betroffenheit des jeweiligen Rechts der am Flurbereinigungsverfahren beteiligten Personen aus diesem Recht (selbst) heraus, weil die Flurbereinigung ihrem Wesen nach insoweit nur das Rechtsobjekt (den Rechtsgegenstand) betrifft (§ 68 FlurbG), und nicht die Rechtspersonen bzw. den Rechtsträger (vgl. Quadflieg, Recht der Flurbereinigung, 1982, Erl. 6 zu § 10 FlurbG). Da nach § 42 Abs. 2 VwGO eine materielle Betroffenheit gefordert wird, die die Kläger geltend machen müssen, um ihre Klagebefugnis darzutun, kann hierfür nicht auf den formellen Beteiligtenbegriff in § 10 FlurbG angestellt werden; vielmehr muß die Möglichkeit einer materiellen Betroffenheit der Kläger durch den angefochtenen Verwaltungsakt geltend gemacht werden können.

Es ist nicht ersichtlich, welche Rechte der Kläger die Anordnung der Flurbereinigung rechtswidrig machen könnten. Ihre aus dem Inhalt und Wesen des Pachtrechts sich ergebenden rechtlichen Interessen werden durch die angeordnete Flurbereinigung nicht berührt. Die durch das Privatrecht geschützten Interessen der Pächter an der unbeeinträchtigten Ausübung ihres Pachtrechts, am Besitz und der Nutzung der in das Flurbereinigungsgebiet einbezogenen Grundstücke stützten sich auf lediglich obligatorische Verträge mit den Verpächtern zur landwirtschaftlichen Nutzung der Grundstücke, die in der Flurbereinigung durch ihre Eigentümer repräsentiert werden. Auch eine aus einem langfristigen Landpachtvertrag fließende schuldrechtlich verfestigte Anspruchsposition gegenüber dem Grundstückseigentümer berechtigt nicht zur Anfechtung eines die Flurbereinigung anordnenden Beschlusses. Das Flurbereinigungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, daß, soweit das Pachtrecht dem Pächter ein Recht zum Besitz am Grundstück einräume, daraus keine dingliche oder absolute Wirkung mit Abwehrrechten gegenüber jedermann hergeleitet werden könne. Desgleichen vermittle die dem Pächter als rechtmäßigem Besitzer privatrechtlich zustehende Befugnis zur Abkehr von Besitzstörungen keine darüber hinausgehende Rechtsposition. Daß selbst eine rechtswidrig angeordnete Flurbereinigung nicht als Besitzstörung angesehen werden könnte, ergibt sich daraus, daß durch den Anordnungsbeschluß nicht unmittelbar und tatsächlich in den Besitz der im Verfahrensgebiet belegenen Grundstücke eingegriffen wird. Die von der Bekanntmachung des Flurbereinigungsbeschlusses an geltenden zeitweiligen Einschränkungen nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG beeinträchtigen nicht die ordnungsgemäße Bewirtschaftung der Grundstücke; sie können deshalb das Pachtrecht nicht berühren. Soweit bei Durchführung des Verfahrens vorläufige Anordnungen nach § 36 Abs. 1 FlurbG erlassen werden, die den Besitz oder die Nutzung von Grundstücken regeln, handelt es sich um gesondert anfechtbare Maßnahmen, die auch vom Pächter angefochten werden können, wenn und soweit seine rechtmäßigen Besitz- und Nutzungsrechte davon betroffen werden. Zu Recht hat das Flurbereinigungsgericht darauf hingewiesen, daß dem Pächter soweit bei Ausführung des Flurbereinigungsplans das Pachtrecht, das sich regelmäßig an der Landabfindung fortsetzt, berührt werde, hierfür besondere Ausgleichsansprüche zugestanden bzw. ein Auflösungsanspruch eingeräumt werden (§§ 70, 71 FlurbG).

Entgegen der Auffassung der Revision ergibt sich auch aus § 37 FlurbG kein subjektives Recht der Kläger zur Anfechtung des Anordnungsbeschlusses. Durch § 37 FlurbG werden den Beteiligten ebensowenig wie durch § 4 FlurbG subjektive Rechte eingeräumt, sondern es wird vorausgesetzt, daß solche bestehen, um bei der Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes mit abgewogen werden zu können. Soweit beim Gestaltungsauftrag nach § 37 FlurbG Grundbesitz zweckmäßiger Gestaltung unterliegt, gibt die bei der Durchführung der Gestaltungsmaßnahmen mögliche Beeinträchtigung des Pachtgegenstandes dem Pächter keine Befugnis, bereits gegen die Anordnung der Flurbereinigung, die die gepachteten Grundstücke lediglich in das Verfahrensgebiet einbezieht, ohne das Pachtrecht zu berühren, gerichtlich vorzugehen. Auch soweit Pächter als Inhaber von persönlichen Rechten, die zum Besitz und zur Nutzung eines Grundstücks berechtigten, einen gesonderten Anspruch auf Ausgleich für die Inanspruchnahme eines Grundstücks unter dem Gesichtspunkt eines entschädigungsfähigen Rechtsverlust geltend machen können, kann daraus keine Klagebefugnis gegen die mit der Anordnung der Flurbereinigung verbundene Gebietsabgrenzung, die im planerischen Ermessen der oberen Flurbereinigungsbehörde liegt, hergeleitet werden. Daß und mit welcher Begründung Eigentümer der zum Flurbereinigungsgebiet gehörenden Grundstücke befugt sind, den Anordnungsbeschluß anzufechten, weil sie als Teilnehmer nach § 10 Nr. 1 FlurbG die Teilnehmergemeinschaft bilden, die bereits mit dem Flurbereinigungsbeschluß entsteht (§ 16 FlurbG), zur Mitwirkung bei der Durchführung der Flurbereinigung berufen ist und der auch die Ausführungskosten zur Last fallen (§§ 105, 19 FlurbG), ist in der Rechtsprechung geklärt (BVerwGE 45, 112). Wenn die Beigeladene zu 1 als Eigentümerin der von den Klägern bewirtschafteten Pachtgrundstücke von ihrer durch die Rechtsprechung bestätigten Klagebefugnis gegen den Anordnungsbeschluß keinen Gebrauch gemacht, sondern es den Klägern überlassen hat, im eigenen Namen dagegen vorzugehen, so können die Kläger hieraus keine Klagebefugnis ableiten. Das Flurbereinigungsgericht hat insoweit zu Recht darauf hingewiesen, daß die Beigeladene zu 1 nur hinsichtlich der ihr selbst zukommenden Rechte klagebefugt ist; da diese Befugnis von ihrem Grundstückseigentum nicht gelöst werden kann, ist deshalb eine Prozeßstandhaft der Kläger zur Wahrnehmung der Rechte der Beigeladenen zu 1 ausgeschlossen.

Eine andere Beurteilung der Rechtsposition von Pächtern ergibt sich auch nicht daraus, daß durch den angefochtenen Beschluß neben der Regelflurbereinigung eine Unternehmensflurbereinigung angeordnet worden ist.

Das Flurbereinigungsgericht hat deshalb zu Recht entschieden, daß die Kläger durch den angegriffenen Flurbereinigungsbeschluß nicht in ihren schutzwürdigen rechtlichen Interessen berührt werden; daraus folgt, daß ihre Klage mangels Klagebefugnis unzulässig ist. Demzufolge muß ihre Revision erfolglos bleiben. Danach erübrigt sich ein Eingehen auf die Bedenken des Flurbereinigungsgerichts gegen die Rechtmäßigkeit der Anordnung der Flurbereinigung wegen fehlenden Einvernehmens der landwirtschaftlichen Berufsvertretung zum Ausmaß der Verteilung des entstehenden Landverlustes (§ 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG) und die Erörterung der Frage, ob die Anordnungsvoraussetzungen hiervon überhaupt berührt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO.