Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.10.1982, Az.: BVerwG 7 C 50/78

I.

Der Kläger wendet sich gegen einen der Beigeladenen gemäß § 9 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) erteilten Vorbescheid; dieser vom beklagten Gewerbeaufsichtsamt unter dem 11. Oktober 1974 erlassene Bescheid stellt in seinem verfügenden Teil fest, daß nach den im Antrag der Beigeladenen enthaltenen Angaben über den gewählten Standort in Brunsbüttel und die bei Betrieb der Anlage zu erwartenden Emissionen (Luftverunreinigungen und Gerausche) gegen die Errichtung und den Betrieb einer Azo-Farbstoff-Anlage mit einer Kapazität von 9 000 t/a keine Bedenken grundsätzlicher Art gegen die Erfüllung der Pflichten nach § 5 Nr. 1 BImSchG bestehen. Hiergegen hat der in Grünendeich und damit in einer Entfernung von 45 km (Luftlinie) vom Standort der Anlage wohnende Kläger Anfechtungsklage erhoben, die das Verwaltungsgericht mit der Begründung als unzulässig abgewiesen hat, der Kläger könne nicht geltend machen, in seinen Rechten verletzt zu sein. Die gegen dieses Urteil vom Kläger eingelegte Berufung blieb ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat die Klage im Hinblick auf den Vortrag des Klägers zwar als zulässig, in der Sache aber als unbegründet angesehen und in diesem Zusammenhang ausgeführt: Der Kläger mache jedenfalls inoweit geltend, in seinen Rechten verletzt zu sein, als er behaupte, daß eine Explosion in der geplanten Anlage der Beigeladenen Giftstoffe erheblichen Umfangs freisetzen oder zu einem mit radioaktiver Verseuchung der Umwelt verbundenen Störfall beim nahe gelegenen Kernkraftwerk Brunsbüttel führen könne, wobei er von den Folgen solcher Ereignisse wegen der weiträumigen Verbreitung von Schadstoffen ebenso wie von den beim Normalbetrieb der Anlage ausgehenden Imissionen noch an seinem Wohnsitz in Grünendeich gefährdet werde. Mit diesem Vorbringen behaupte der Kläger nicht etwas von vornherein offensichtlich und eindeutig Unmögliches; er sei damit als Nachbar der geplanten Anlage klagebefugt. Ein solches zur Klage berechtigendes Nachbarschaftsverhältnis bestehe dagegen nicht, soweit der Kläger darauf verweise, daß er den Einwirkungen der geplanten Anlage auch bei seinem gelegentlichen Aufenthalt in Brunsbüttel und bei Fahrten auf der Elbe und dem Nord-Ostsee-Kanal ausgesetzt sei; "Nachbarschaft" im Sinne der §§ 3 Abs. 1, 4 und 5 BImSchG meine nämlich nur den engeren Lebensbereich im Sinne einer besonderen Bindung an einen bestimmten Ort durch Wohnung, Arbeits- oder Ausbildungsstätte. An seinem Wohnort habe der Kläger angesichts der von der Azo-Farbstoff-Anlage der Beigeladenen ausgehenden geringen Schadstoffemissionen keinerlei nachteilige Auswirkungen zu erwarten; auch eine Explosionsgefahr bestehe nicht. Ein Störfall dieser Art habe äußerstenfalls Auswirkungen im Umkreis von 60 Metern vom Explosionsherd. Folglich sei die Klage nicht begründet und damit vom Verwaltungsgericht zu Recht abgewiesen worden.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er rügt die Verletzung von Bundesrecht, nämlich die unrichtige Anwendung der §§ 3, 4 und 5 BImSchG. Das Berufungsgericht habe den in diesen Vorschriften verwendeten Begriff der Nachbarschaft verkannt; er umfasse den gesamten Erlebnisraum eines Menschen.

Der Kläger beantragt,

Das beklagte Gewerbeaufsichtsamt und die Beigeladene beantragen,

Das beklagte Gewerbeaufsichtsamt verteidigt das angefochtene Urteil. Die Beigeladene hält es zumindest im Ergebnis für zutreffend; sie ist der Meinung, die Klage sei unzulässig.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

1.

Das Berufungsgericht geht davon aus, der Kläger könne sich, um seine Klagebefugnis darzutun, nicht darauf berufen, daß er bei gelegentlichen, aus Anlaß seiner Berufsausübung und zu Zwecken der Erholung stattfindenden Besuchen in Brunsbüttel durch die geplante Anlage schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 Abs. 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 721) - BImSchG - sowie "sonstigen Gefahren" im Sinne von § 5 Nr. 1 BImSchG ausgesetzt sei. Als klagebefugt könnten gemäß § 5 Nr. 1 BImSchG vielmehr nur diejenigen Personen angesehen werden, welche von den Auswirkungen einer geplanten genehmigungsbedürftigen Anlage als Nachbarn und nicht bloß als Teil der Allgemeinheit betroffen würden; ein Nachbarschaftsverhältnis in diesem Sinne setze jedoch eine besondere zeitliche Beziehung zum Einwirkungsbereich der Anlage voraus, die den einzelnen aus der in § 5 Nr. 1 BImSchG ebenfalls geschützten Allgemeinheit heraushebe Das geschehe noch nicht dadurch, daß jemand an einem bestimmten Ort seine Freizeit verbringe; erforderlich sei vielmehr, daß der Aufenthalt - weil von einer gewissen Dauer - den Ort als zum engeren Lebensbereich des Betroffenen im Sinne einer seiner Mobilität Schranken setzenden Bindung zugehörig erscheinen lasse, wie sie durch Wohnung sowie Arbeits- oder Ausbildungsstätte vermittelt werde.

Die hiergegen gerichteten Angriffe der Revision bleiben erfolglos. Die Revision ist der Meinung, das Berufungsgericht habe mit seiner Auslegung die Merkmale des in den §§ 3 bis 5 BImSchG verwandten Begriffes der Nachbarschaft verkannt und von der gesetzlichen Regelung nicht gedeckte Anforderungen gestellt. Angesichts heutiger Lebensverhältnisse müsse der gesamte Erlebnisraum eines Menschen, insbesondere auch seine Freizeitgewohnheiten, dem Nachbarschaftsbegriff des Bundes-Immissionsschutzgesetzes unterstellt werden und damit ausreichender Anlaß für eine Klagebefugnis sein.

Mit ihren vorwiegend soziologisch und lebensphilosophisch geprägten Überlegungen verkennt jedoch die Revision, daß Nachbarschaft im Sinne der §§ 3 bis 5 BImSchG kein soziologischer, sondern ein Rechtsbegriff ist. Er soll den Kreis derjenigen Personen abgrenzen, denen über den objektiven Schutz hinaus, den das Bundes-Immissionsschutzgesetz der Allgemeinheit und damit letztlich auch jedem einzelnen als Teil dieser Allgemeinheit gegen von genehmigungsbedürftigen Anlagen hervorgerufene schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren vermittelt, auch die subjektive Rechtsmacht eingeräumt werden soll, einen solchen Schutz gegenüber der mit dem Vollzug des Gesetzes betrauten Behörde gegebenenfalls verwaltungsgerichtlich durchzusetzen. Nachbarschaft im Sinne der in Rede stehenden Vorschriften kennzeichnet mithin ein qualifiziertes Betroffensein, das sich deutlich abhebt von den Auswirkungen, die den Einzelnen als Teil der Allgemeinheit treffen können; sie setzt im Interesse klarer und überschaubarer Konturen und damit letztlich im Interesse der Rechtssicherheit ein besonderes Verhältnis zur Anlage im Sinne einer - wie das Berufungsgericht zutreffend formuliert - "engeren räumlichen und zeitlichen Beziehung des Bürgers zum Genehmigungsgegenstand" voraus.

Eine solche Beziehung kann einmal vermittelt werden durch Rechte an einer Sache oder einer Sachgesamtheit (beispielsweise an einem Grundstück oder an einem Gewerbebetrieb), die derart im Einwirkungsbereich der Anlage belegen sind, daß sie durch diese in einer von § 5 Nr. 1 BImSchG mißbilligten Weise betroffen sein können. Entsprechendes gilt, wenn eine Person sich solchen Auswirkungen nicht oder jedenfalls nicht nachhaltig entziehen kann, so daß sie ihnen auf eine solche Dauer ausgesetzt bleibt, die es rechtfertigt, ihr einen besonderen Schutz zuteil werden zu lassen. Gerade ein solcher dauernder Aufenthalt ist eines der Merkmale, an die der Begriff der Nachbarschaft anknüpft. Nachbar ist nach der Grundbedeutung dieses Wortes ein "Nebenwohner" (vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 17. Auflage 1971, Stichwort "Nachbar"); in diesem Sinne wird der Begriff auch heute noch in der Umgangssprache gebraucht und verstanden. Er kennzeichnet also nicht die mehr oder weniger flüchtige Begegnung, sondern die Gebundenheit an einen Ort, wie sie für das Wohnen charakteristisch ist. Ganz in diesem Sinne war in § 16 der Gewerbeordnung der geschützte Personenkreis umschrieben als die "Besitzer oder Bewohner der benachbarten Grundstücke". Zur Nachbarschaft gehören damit nur solche Personen, die nach ihren Lebensumständen den Einwirkungen der Anlage in einer vergleichbaren Weise, wie sie der Wohnort vermittelt, ausgesetzt sind; das Berufungsgericht hat in diesem Zusammenhang auf den eine entsprechende enge Bindung vermittelnden Arbeitsplatz und die Ausbildungsstätte hingewiesen. Bloß gelegentliche Aufenthalte - etwa aufgrund von Freizeitgewohnheiten oder sporadische Besuche aus Anlaß der Berufsausübung - begründen dagegen kein zur Klage berechtigendes Nachbarschaftsverhältnis im Sinne von § 5 Nr. 1 BImSchG. Dies ist auch vom Schutzzweck der Norm her gerechtfertigt. Immissionen, die von einer genehmigungsbedürftigen Anlage ausgehen, werden vor allem dadurch zu schädlichen Umwelteinwirkungen, daß sie fortlaufend abgegeben werden und damit auf Dauer die Umgebung belasten; entsprechendes gilt für die in § 5 Nr.1 BImSchG weiterhin erwähnten sonstigen Gefahren, erheblichen Nachteile und erheblichen Belästigungen. Nur wer solchen Auswirkungen über eine gewisse Dauer hin ausgesetzt ist, hat ein über das allgemeine Lebensrisiko hinausgehendes Risiko zu tragen. § 5 Nr. 1 BImSchG will nur vor diesem Risiko schützen, es will dagegen nicht an sich zumutbare Lebensverhältnisse noch risikoloser machen.

2.

Das Berufungsgericht hat gleichwohl die Klage für zulässig gehalten; es meint, der Kläger behaupte "nicht etwas von vornherein offensichtlich und eindeutig Unmögliches", wenn er auf die weiträumige Verbreitung von Luftschadstoffen hinweise und außerdem vortrage, daß er den Folgen einer möglichen Explosion in der geplanten Anlage auch noch an seinem 45 km entfernten Wohnsitz ausgesetzt sein werde. Die Beigeladene ist der Auffassung, damit habe das Berufungsgericht zu geringe Anforderungen an die Darlegung der Klagebefugnis gestellt; der Vortrag des Klägers reiche insoweit nicht aus. Dies trifft jedoch - jedenfalls im Ergebnis - nicht zu. Der Beigeladenen ist zuzugeben, daß gegen die Auffassung des Berufungsgerichts, schon der Hinweis des Klägers auf die Weiträumigkeit der Schadstoffverteilung rechtfertige, seine Klagebefugnis Bedenken bestehen. Doch mag diese Frage hier auf sich beruhen; die Zulässigkeit der Klage ist jedenfalls im Hinblick auf die vom Kläger behauptete Explosionsgefahr zu bejahen. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Den vom Berufungsgericht im Tatbestand seines Urteils in bezug genommenen Verwaltungsvorgängen ist zu entnehmen, daß die Beigeladene im Zusammenhang mit ihrem Antrag zwar auch Angaben über mögliche Störfälle gemacht hat, daß entsprechende Unterlagen jedoch nicht gemäß § 10 Abs. 1 bis 3 BImSchG ausgelegt worden sind, da sie als Betriebsgeheimnisse deklariert waren. Aus diesem Grund ist auch eine Auslegung der kompletten Stoffliste einschließlich Angaben über Feuergefährlichkeit und Toxizität unterblieben. In einem solchen Fall ist nach § 10 Abs. 2 Satz 2 BImSchG der Inhalt der Unterlagen, die Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse enthalten, jedenfalls so ausführlich, wie es ohne Preisgabe des Geheimnisses geschehen kann, darzustellen, daß Dritte zu beurteilen in der Lage sind, ob und in welchem Umfang sie von den Auswirkungen der Anlage betroffen sein können. Dies ist hier jedoch nicht geschehen, obwohl es ohne Preisgabe von Geheimnissen möglich gewesen wäre, wie der auf eine entsprechende Aufklärungsverfügung des Berufungsgerichts eingereichte Schriftsatz der Beigeladenen vom 27. Juli 1977 zeigt. Damit ist dem Kläger unter Verstoß gegen die Verfahrensvorschrift des § 10 Abs. 2 Satz 2 BImSchG die Möglichkeit vorenthalten worden, sich anhand der angelegten Unterlagen darüber zu vergewissern, ob er von den Auswirkungen der Anlage - hier: den "sonstigen Gefahren" im Sinne von § 5 Nr. 1 BImSchG - betroffen sein könnte. § 10 Abs. 2 Satz 2 BImSchG ist drittschützend; das ergibt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift, ihrem Sinn und Zweck und der Funktion des Einwendungsverfahrens als eines vorgezogenen Rechtschutzverfahrens. Damit kann der vom Beklagten begangene Verfahrensfehler nicht ohne Konsequenzen im Hinblick auf den Umfang der den Kläger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO treffenden Substantiierungslast bleiben. Die Verletzung von Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung begründet zwar nicht sozusagen im Umkehrschluß die Klagebefugnis des eine solche Verletzung rügenden Dritten (vgl. BVerwGE 61, 256, 275) [BVerwG 22.12.1980 - 7 C 84/78]. Vielmehr muß der Dritte seinerseits dartun, "inwieweit sich die Nichtbeachtung der Verfahrensvorschriften auf seine Rechtsposition ausgewirkt haben könnte". Diese Voraussetzung hat der Kläger hier jedoch durch seinen Vortrag über die mögliche mit dem Betrieb der Azo-Farbstoff-Anlage der Beigeladenen verbundenen sonstigen Gefahren unter Hinweis auf die Unvollständigkeit und mangelnde Prüffähigkeit der offengelegten Unterlagen in hinreichender Weise erfüllt. Er hat insbesondere darauf hingewiesen, daß bei falscher Temperatureinstellung während der Azotierung Explosionen auftreten könnten, was die Beigeladene im Prinzip für zutreffend, im Hinblick auf die von ihr gewählte Verfahrenstechnik aber für ausgeschlossen gehalten hat. Die Behauptungen des Klägers waren also "nicht offensichtlich und eindeutig unmöglich"; dieser vom Berufungsgericht angelegte Maßstab ist hier deshalb gerechtfertigt, weil die Mangelhaftigkeit der ausgelegten Unterlagen dem Kläger die ihm gesetzlich eingeräumte Möglichkeit nahm, sich ausreichende Klarheit darüber zu verschaffen, ob er den mit der Anlage verbundenen potentiellen Gefahren (noch) ausgesetzt sei.

3.

Dagegen kann der vom Beklagten begangene Verfahrensverstoß im Hinblick auf § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht zum Erfolg der Klage führen, und zwar auch dann nicht, wenn - was offenbleiben kann - § 10 Abs. 2 Satz 2 BImSchG im Zusammenhang mit dem Schutz, den § 5 Nr. 1 BImSchG dem Nachbarn im Hinblick auf die von genehmigungsbedürftigen Anlagen ausgehenden "sonstigen Gefahren" gewährt, zum Schutze der in Artikel 2 Abs. 2 GG gewährleisteten Rechtsgüter erlassen worden ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 53, 30, [65 ff.]) können zwar Grundrechte auch durch Verfahrensfehler von Genehmigungsbehörden verletzt werden, soweit es sich um Verfahrensvorschriften handelt, die für einen effektiven Grundrechtsschutz von Bedeutung und damit grundrechtsrelevant sind. Eine solche Grundrechtsverletzung scheidet hier jedoch aus. Aus den von der Revision nicht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gerügten Feststellungen des Berufungsgerichts ergibt sich nämlich, daß die bei einer - unterstellten - Explosion in der Azo-Farbstoff-Anlage der Beigeladenen auftretenden Emissionen derart gering und zudem örtlich so begrenzt sind, daß der Kläger hiervon keinerlei nachteilige Auswirkungen zu erwarten hätte. Damit aber hätte sich ihm bei ordnungsgemäßer Offenlegung der Genehmigungsunterlagen ohne weiteres der Schluß aufdrängen müssen, "sonstigen Gefahren" im Sinne von § 5 Nr. 1 BImSchG durch die geplante Anlage der Beigeladenen schlechterdings nicht ausgesetzt zu sein. Bei einer solchen Sachlage kann mangels jedweder möglichen materiellen Betroffenheit des Klägers der angegriffene Vorbescheid auch dann nicht aufgehoben werden, wenn man eine Grundrechtsrelevanz der in § 10 Abs. 2 Satz 2 BImSchG getroffenen Regelung unterstellt.