I.

Die Klägerin unterhält zwischen St. G. und St. G. einen Fährbetrieb. Sie streitet mit dem beklagten Land um die Erstattung von Fahrgeldausfällen für die Jahre 1967, 1968 und 1970 nach dem Gesetz über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr - UnBefG -. Nach erfolglosem Vorverfahren begehrte sie mit der Klage, soweit sie diese aufrechterhielt, zunächst 19.402,54 DM nebst 4 v.H. Zinsen. Sie vertrat die Ansicht, daß die jeweiligen Erstattungsbeträge aus den gesamten Einnahmen des Fährbetriebes aus Personen- und Fahrzeugbeförderung zu berechnen seien. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab.

Im Laufe des Berufungsverfahrens einigten sich die Beteiligten auf Vorschlag des Gerichts durch Vergleich vom 8. Mai 1979 dahin, daß in der fraglichen Zeit die Einnahmen aus Personenbeförderung 35 v.H. der Gesamteinnahmen ausgemacht haben und daß auf diesen Anteil ein Erstattungsbetrag für die unentgeltliche Personenbeförderung in Höhe von 6.790,89 DM zu gewähren ist. Der Rechtsstreit hat sich daraufhin auf die Erstattung derjenigen Fahrgeldausfälle beschränkt, die der Klägerin durch die von ihr praktizierte unentgeltliche Beförderung auch der Personenkraftwagen der Behinderten entstanden sind. Das Berufungsgericht hat diesem Begehren unter Abänderung des vorinstanzlichen Urteils stattgegeben und der Klägerin einen Erstattungsbetrag von 8.149 DM nebst 4 v.H. Zinsen zugesprochen. In den Gründen des Berufungsurteils heißt es:

Die durch die §§ 1, 2 UnBefG begründete Pflicht zur unentgeltlichen Personenbeförderung erfasse im Fährnahverkehr auch die Beförderung von Personenkraftwagen der im Gesetz genannten Behinderten. Das ergebe die am Gesetzeszweck orientierte Auslegung der Vorschriften. Die Klägerin könne daher gemäß § 3 UnBefG auch die Erstattung dieser Fahrgeldausfälle in Höhe des gemäß § 4 UnBefG bestimmten Prozentsatzes der Einnahmen aus der Beförderung der Personenkraftwagen verlangen. Zwar bestünden durchaus gewichtige Erwägungen gegen eine solche vom Gesetzeswortlaut abweichende Auslegung. Andererseits spreche für die ausdehnende Auslegung des Gesetzes, daß entweder hier eine vom Gesetzgeber nicht bedachte Fallgestaltung vorliege, die im Wege der Lückenausfüllung zu schließen sei, oder daß es darum gehe, eine von der Entwicklung überholte Rechtsnorm an die gegenwärtige Lebenswirklichkeit in dem notwendigen Maße anzupassen. In beiden Fällen könne die Beachtung des in der Rechtsordnung der Bundesrepublik in vielfältiger Ausprägung geltenden Prinzips, Schwerbeschädigten auf allen Lebensgebieten Hilfe zu leisten, die erweiternde Auslegung des Gesetzes gebieten. In Abwägung dieser Grundsätze habe sich der Senat für eine die unentgeltliche Beförderung von Personenkraftwagen durch Fährbetriebe in den Geltungsbereich des Gesetzes einbeziehende Auslegung entschieden.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Beklagte die Verletzung der §§ 1 bis 4 UnBefG. Für den Bereich des Personenkraftwagenverkehrs der Behinderten liege weder eine Gesetzeslücke vor, noch sei das Gesetz durch die Entwicklung überholt. Der Zweck der Norm, den Behinderten zu größerer Mobilität zu verhelfen, entfalle, wenn der Behinderte einen eigenen Personenkraftwagen benutze. Das Gesetz wolle nicht die Beförderung der Beförderungsmittel begünstigen. Auch die Neufassung des Gesetzes vom 9. Juli 1979, bei deren Erlaß der vorliegende Rechtsstreit bekannt gewesen sei, habe zwar die Beförderung des mitgeführten Krankenfahrstuhls, aber nicht die des Personenkraftwagens des Behinderten für fahrgeldfrei erklärt.

Die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen. Die Auslegung des Berufungsgerichts berücksichtige mit Recht den umfassenden sozialen Schutz, der den Behinderten heute gesetzlich zukomme; sie sei auf diejenigen Verkehrsunternehmen notwendig anzuwenden, aber auch zu begrenzen, die Personen samt ihren Fahrzeugen beförderten. Der Behinderte habe auch als Inhaber eines Personenkraftwagens Anspruch auf unentgeltliche Beförderung im Fährnahverkehr. Andernfalls würde er benachteiligt, da das Fährgeld jeweils für das Fahrzeug mit Fahrzeugführer erhoben, also nicht getrennt abgerechnet werde. Der Personenkraftwagen habe für einen nicht unerheblichen Teil der Behinderten die Funktion eines Krankenfahrstuhls, den die Neufassung des UnBefG nunmehr ausdrücklich zu den kostenlos zu befördernden Hilfsmitteln zähle, obwohl bereits die Anschaffung des Krankenfahrstuhls finanziell gefördert werde. Darum widerlege die Tatsache, daß die Kraftfahrzeughaltung Schwerbeschädigter bereits durch andere Gesetze begünstigt werde, nicht, daß auch das UnBefG nach Sinn und Zweck dem Schwerbehinderten helfen und finanzielle Nachteile von ihm abwenden wolle.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er unterstützt die Ansicht des Beklagten, daß die Beförderung des Personenkraftwagens des Behinderten im Fährnahverkehr nicht fahrgeldfrei sei. Die Teilnahme am Individualverkehr mit dem eigenen Personenkraftwagen, also die Teilnahme des Behinderten in seiner Eigenschaft als Autofahrer, sei zu trennen von der Teilnahme am öffentlichen Nahverkehr ohne den eigenen Wagen. Die erste Teilnahmeform werde durch finanzielle Hilfe für Beschaffung eines Kraftfahrzeugs und durch Steuererleichterungen begünstigt. Im Bereich der zweiten Teilnahmeform habe der Behinderte Anspruch auf unentgeltliche Beförderung nach § 1 Abs. 1 UnBefG mit den in Absatz 2 der Vorschrift aufgezählten Nahverkehrsunternehmen. Diese klare Trennung beider Bereiche schließe es aus, dem Behinderten, wenn er als Autofahrer am öffentlichen Fährnahverkehr teilnehme, nach dem UnBefG einen zusätzlichen Anspruch auf unentgeltliche Beförderung auch seines Personenkraftwagens zu geben.

II.

Die Revision des Beklagten muß Erfolg haben. Die Klägerin hat entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts keinen Anspruch auf Erstattung der Fahrgeldausfälle, die ihr durch die unentgeltliche Beförderung von Personenkraftwagen der Behinderten entstanden sind.

Rechtsgrundlage des Begehrens der Klägerin ist das Gesetz über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr - UnBefG - vom 27. August 1965 (BGBl. I S. 978). Dieses Gesetz ist für die hier streitige Erstattungsforderung aus den Jahren 1967, 1968 und 1970 maßgebend. Nach § 3 UnBefG werden den Unternehmen für die Personenbeförderung im Nahverkehr, zu dem nach § 1 Abs. 2 Nr. 4 UnBefG der Fährnahverkehr gehört, diejenigen Fahrgeldausfälle erstattet, die ihnen durch die gemäß § 2 UnBefG auferlegte unentgeltliche Beförderung entstanden sind. Nach § 4 Abs. 1 UnBefG errechnen sich die zu erstattenden Fahrgeldausfälle nach einem Vomhundertsatz der nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen. Daraus folgt, daß das erstattungsberechtigte Unternehmen in pauschalierter Form (nur) den Betrag erstattet erhalten soll, den es wegen seiner gesetzlichen Pflicht zur unentgeltlichen Beförderung nicht als Fahrgeld erhalten hat (vgl.Urteil vom 31. Januar 1975 - BVerwG 7 C 52.73 - [Buchholz 442.010 § 4 UnBefG Nr. 3 = VRS 49, 156]). Die Einnahmen aus der Beförderung von Personenkraftwagen im Fährbetrieb können mithin - gemäß dem Begehren der Klägerin - nur dann bei der Errechnung des Erstattungsbetrages berücksichtigt werden, wenn im Fährnahverkehr auch der Personenkraftwagen der vom Gesetz erfaßten Personen kraft dieses Gesetzes unentgeltlich befördert werden muß. Diese Frage ist entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts zu verneinen.

§ 1 Abs. 1 UnBefG verpflichtet die Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs, Personen im Sinne des § 2 Abs. 1 UnBefG unentgeltlich zu befördern. § 2 Abs. 1 UnBefG nennt die begünstigten Personen im einzelnen und zählt dazu Beschädigte, Verfolgte, Blinde und andere Körperbehinderte mit näher umschriebener Schwere der Behinderung. Zusätzlich erstreckt § 2 Abs. 4 UnBefG die Pflicht zur unentgeltlichen Beförderung auf eine Begleitperson des Behinderten, sofern die Notwendigkeit ständiger Begleitung im amtlichen Ausweis nachgewiesen ist, und auf den Blindenführhund. Die über den Wortlaut hinausgehende Ausdehnung des Gesetzes auf die Beförderung von Personenkraftwagen der Behinderten ist rechtlich nicht möglich, auch nicht begrenzt auf den Bereich des Fährnahverkehrs nach § 1 Abs. 2 Nr. 4 UnBefG, der für eine solche Beförderung allein in Betracht kommt. Die Meinung des Berufungsgerichts, das Gesetz weise insoweit eine mittels Auslegung zu schließende Regelungslücke auf oder es müsse insoweit der gegenwärtigen Lebenswirklichkeit angepaßt werden, verkennt die Grenzen noch zulässiger richterlicher Auslegung.

Die richterliche Lückenausfüllung setzt voraus, daß das geschriebene Gesetz seine Funktion, das von ihm aufgegriffene Lebensverhältnis als Rechtsproblem sachgerecht zu lösen, nicht erfüllt oder Wertvorstellungen, die der verfassungsmäßigen Rechtsordnung immanent sind, in seinem Gesetzestext nicht oder nur unvollkommen zum Ausdruck bringt (BVerfGE 34, 269 [BVerfG 14.02.1973 - 1 BvR 112/65] [287]). Dabei sind - entsprechend der allgemeinen Auslegungsregel - der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, zu berücksichtigen (BVerfGE 8, 274 [307]; 48, 246 [256]).

Das aus Überschrift und Inhalt erkennbare sozialpolitische Ziel der §§ 1 f. UnBefG war - ebenso wie dies für die heute geltende Neufassung des Gesetzes vom 9. Juli 1979 (BGBl. I S. 989) - UnBefG 1979 - zutrifft - die unentgeltliche Beförderung behinderter Personen. Ihnen sollte im öffentlichen Personennahverkehr ein gewisser Ausgleich für die Beeinträchtigung ihrer Orientierungs- und Bewegungsfähigkeit und dadurch bedingter Mehrkosten gewährt werden (vgl. BVerfGE 39, 148 [BVerfG 11.03.1975 - 1 BvL 13/73] [153]), weil die begünstigten Personen die allgemeinen öffentlichen Nahverkehrsmittel auch auf solchen Strecken benutzen müssen, die ein Nichtbehinderter üblicherweise zu Fuß zurücklegt oder zurücklegen kann (vgl. nunmehr BT-Drucks. 8/2453 S. 10, 11 zum UnBefG 1979). Diesem Regelungszweck entspricht es, daß das Gesetz grundsätzlich nur die Beförderung der Person des Behinderten für fahrgeldfrei erklärt und die Ausdehnung der Vergünstigung in § 2 Abs. 4 UnBefG auf den (im amtlichen Ausweis nachgewiesenen) notwendigen ständigen Begleiter des Behinderten und den Blindenführhund begrenzt hat. Dabei kann offenbleiben, ob und inwieweit der Grundgedanke der Ausnahmevorschrift, die Fahrgeldbefreiung auf ständig notwendige Hilfsmittel des Behinderten zu erstrecken, schon damals die Annahme der zusätzlichen Verpflichtung des Verkehrsunternehmens rechtfertigte, auch das mitgeführte Handgepäck und den mitgeführten Krankenfahrstuhl, soweit das Verkehrsmittel dies zuließ, unentgeltlich zu befördern, wie dies nunmehr Art. 1 Nr. 6 UnBefG 1979 (§ 57 Abs. 2 des Schwerbehindertengesetzes) ausdrücklich bestimmt. Jedenfalls muß die noch darüber hinausgehende Einbeziehung des Personenkraftwagens des Behinderten, die allein aus der Auslegung des Gesetzes hergeleitet wird, daran scheitern, daß der eigene Personenkraftwagen dem im Gesetz vorausgesetzten Bedürfnis des Behinderten, die allgemeinen öffentlichen Nahverkehrsmittel mehr als andere benutzen zu müssen, zumindest grundsätzlich abhilft. Der Zweck des Gesetzes, den Behinderten die Benutzung dieser Nahverkehrsmittel zu erleichtern, verliert bei denjenigen Behinderten an Bedeutung, die über einen eigenen Personenkraftwagen als Fortbewegungsmittel verfügen. Schon aus diesem Grunde, den auch das Berufungsgericht erkannt hat, läßt sich nicht die gesetzliche Regelungsabsicht nachweisen, auch die Beförderung des Personenkraftwagens des Behinderten, wo sie - wie im Fährverkehr - von öffentlichen Nahverkehrsmitteln ausnahmsweise durchgeführt werden kann, fahrgeldfrei zu stellen.

Der vom Berufungsgericht herangezogene und in der Gesetzgebung vielfältig berücksichtigte Rechtsgrundsatz, den Behinderten Hilfe zu leisten, gebietet die erweiternde Auslegung der §§ 1 f. UnBefG nicht. Die Rechtsordnung sieht nämlich für die Behinderten, die infolge ihres Leidens auf die Benutzung eines Personenkraftwagens angewiesen sind, eine eigene Kraftfahrzeughilfe vor. Diese Hilfsmöglichkeit war bereits während der Geltungszeit des hier maßgeblichen UnBefG gegeben. Gemäß § 8 der Verordnung nach § 47 des Bundessozialhilfegesetzes (Eingliederungshilfe-Verordnung) vom 27. Mai 1964 (BGBl. I S. 339) - jetzt in der Fassung vom 1. Februar 1975 (BGBl. I S. 433) - kann den Behinderten eine finanzielle Unterstützung zur Beschaffung eines Kraftfahrzeugs gewährt werden. Weiterhin konnte nach § 3 des Kraftfahrzeugsteuergesetzes in der Fassung vom 2. Januar 1961 (BGBl. I S. 1) den Behinderten die Kraftfahrzeugsteuer auf Antrag ganz oder teilweise erlassen werden, wobei das Ermessen der Behörde, den Antrag abzulehnen, wesentlich eingeschränkt war (vgl. BFHE 83, 602 [BFH 10.11.1965 - II 9/63 U] [605]; Urteil des BFH vom 15. Januar 1975 in DB 1975, 961 [BFH 15.01.1975 - II R 152/72]). § 3 Nr. 11 der Neufassung des Kraftfahrzeugsteuergesetzes (in der Bekanntmachung vom 1. Februar 1979 - BGBl. I S. 132) gibt den in ihrer Bewegungsfähigkeit erheblich beeinträchtigten Behinderten einen Rechtsanspruch auf eine solche Steuerfreiheit. Es ist dem Oberbundesanwalt zuzustimmen, daß auch diese gesetzlichen Regelungen, die den Behinderten bereits die Beschaffung und Benutzung des eigenen Personenkraftwagens finanziell erleichtern, der Annahme entgegenstehen, das UnBefG müsse über seinen Wortlaut hinaus in der Weise ausgelegt werden, daß auch die Beförderung des Personenkraftwagens des Behinderten durch ein öffentliches Nahverkehrsmittel, soweit eine solche Beförderung überhaupt möglich ist, finanziell zu begünstigen, also fahrgeldfrei sei. Für den mitgeführten Krankenfahrstuhl, dessen Beschaffung die genannte Eingliederungshilfe-Verordnung ebenfalls begünstigt, hat das neue UnBefG 1979 die unentgeltliche Beförderung, also die Kumulierung der Hilfen, ausdrücklich angeordnet; für den Personenkraftwagen des Behinderten ist gleiches nicht geschehen, obwohl die Begründung der Neufassung ausdrücklich betont hat, daß das Gesetz die aufgrund anderer Gesetze gewährten Hilfen der entsprechenden Art, insbesondere Kraftfahrzeughilfen und Hilfen zum Erreichen des Arbeitsplatzes, ergänzen will (BT-Drucks. 8/2453 S. 10). Das UnBefG 1979 hat somit das bisherige Fehlen einer Beförderungshilfe für den mitgeführten Personenkraftwagen weder als ausfüllungsbedürftige Gesetzeslücke noch als überholt angesehen.

Zu einem anderen Ergebnis führt ferner nicht der Einwand der Klägerin, der Ausschluß der fraglichen Personenkraftwagen von der Fahrgeldbefreiung habe zur Folge, daß der behinderte Autofahrer auch für seine Person nicht unentgeltlich befördert werde, da nach dem "Tarif für die Wagenfähren am Rhein" jeweils ein einheitliches Fährgeld für Fahrzeug mit Fahrzeugführer erhoben werde. Zwar findet nach der Feststellung des Berufungsgerichts, wie sich aus der Bezugnahme auf seinen Vergleichsvorschlag ergibt, eine Einzelabrechnung für den Personenkraftwagen und den Fahrer - also eine Fährgeldtrennung - bisher nicht statt. Diese interne Gestaltung des Fährtarifs kann aber nicht bewirken, die Regelung des Gesetzes auf nicht erfaßte Beförderungen auszudehnen. Für die Annahme, daß bei mitgeführten Personenkraftwagen die getrennte Fährgelderhebung technisch unmöglich sei, fehlt es an einem revisionsrechtlich verwertbaren Tatsachenvortrag. Überdies haben die hier Beteiligten für die Berechnung der Fahrgeldausfälle der Klägerin, um deren Erstattung nach §§ 3 und 4 UnBefG es allein geht, zwischen den Einnahmen aus Personenbeförderung und den Einnahmen aus Beförderung von Kraftfahrzeugen unterschieden. Sie haben durch den Vergleich vom 8. Mai 1979 die Einnahmen aus Personenbeförderung auf 35 v.H. der Gesamteinnahmen aus dem Fährnahverkehr bemessen und hinsichtlich dieses Anteils die Erstattungsforderung der Klägerin (nach dem maßgebenden Vomhundertsatz) für begründet erklärt. In diesem Anteil ist das Fährgeld der Insassen der beförderten Personenkraftwagen pauschal berücksichtigt worden, indem jedem Personenkraftwagen durchschnittlich zwei Personen zugerechnet worden sind, wie sich aus den vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Akten ergibt. Die Klägerin hat sich damit (durch den Vergleich verbindlich) für ihren Erstattungsanspruch rechtlich so stellen lassen, als hätten die beförderten Personen unabhängig von etwa mitgeführten Personenkraftwagen das ihnen obliegende Fährgeld gezahlt. Sie kann sich deshalb im Rahmen ihres Anspruchs nunmehr nicht erfolgreich darauf berufen, daß eine Fährgeldtrennung nicht stattgefunden habe.

Eine - das Klagebegehren tragende - erweiternde Auslegung des UnBefG läßt sich schließlich nicht auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG stützen. Der weite Gestaltungsspielraum, der dem Gesetzgeber gerade für die Gewährung von Vergünstigungen - hier der Fahrgeldfreiheit - zusteht, endet erst dort, wo die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mangels sachgerechter Gründe als willkürlich zu beurteilen ist (BVerfGE 39, 148 [BVerfG 11.03.1975 - 1 BvL 13/73] [153]; 49, 280 [283]). Da das UnBefG - wie ausgeführt - nach seinem Zweck darauf gerichtet ist, die Teilnahme des Behinderten am öffentlichen Personennahverkehr finanziell zu erleichtern, kann es nicht als evident unsachlich im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 3 Abs. 1 GG bezeichnet werden, wenn das Gesetz den Personenkraftwagen des Behinderten, der die Benutzung der öffentlichen Nahverkehrsmittel im allgemeinen überflüssig macht, nicht in die gewährte Vergünstigung einbezogen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.