Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.08.1981, Az.: BVerwG 1 C 98.76

I.

Der Kläger ist türkischer Staatsangehöriger. Er reiste im Mai 1969 mit einer Legitimationskarte in das Bundesgebiet ein und war in der Folgezeit als Gießereiarbeiter beschäftigt. Seine Ehefrau und Kinder leben in der Türkei. Er erhielt eine befristete Aufenthaltserlaubnis, die ihm zuletzt bis zum 5. Mai 1974 verlängert wurde. Vor dieser Verlängerung war er, wie die Ausländerbehörde wußte, wie folgt aufgefallen:

1. 1.

   Das Amtsgericht Uffenheim belegte ihn durch Urteil vom 3. Februar 1972 mit einer Geldbuße von 50 DM, einer Geldstrafe von 400 DM sowie einem Fahrverbot von 1 Monat wegen einer fahrlässigen Verkehrsordnungswidrigkeit und wegen Unfallflucht. Er hatte 1971 mit seinem Pkw während eines Überholvorganges einen Bus gestreift und war weitergefahren.

2. 2.

   Durch Strafverfügung vom 3. Mai 1972 bestrafte ihn das. Amtsgericht Uffenheim mit einer Geldstrafe von 20 DM wegen zweier Übertretungen des Fleischbeschaugesetzes.

3. 3.

   Durch Bescheids vom 14. Januar, 3. Mai und 17. Mai 1972 belegte ihn die Zentrale Bußgeldstelle München wegen Führens eines Pkw mit verkehrsunsicherer Bereifung mit Geldbußen.

Am 17. Oktober 1973 setzte das Amtsgericht Neustadt a.d. Aisch gegen den Kläger durch rechtskräftig gewordenen Strafbefehl eine Geldstrafe von 150 DM wegen fahrlässiger Körperverletzung fest. Der Kläger hatte am 13. August 1973, als er die Kreisstraße in Bad Windsheim mit einer Geschwindigkeit von ca. 40 km/h befuhr, ein die Fahrbahn überquerendes Kind angefahren und verletzt. Nach dem Strafbefehl hatte er zwar versucht, dem in die Fahrbahn rennenden Kind durch eine Lenkbewegung auszuweichen, es aber unterlassen, gleichzeitig die Bremse zu betätigen. Bei der Strafzumessung wurde ein Mitverschulden des Kindes berücksichtigt.

Das Landratsamt wies daraufhin den Kläger aus, nahm aber im August 1974 die Ausweisung zurück, nachdem das Bundesverfassungsgericht die im gerichtlichen Aussetzungsverfahren ergangenen ablehnenden Entscheidungen aufgehoben und dem Kläger die Wiedereinreise gestattet hatte.

Am 21. August 1974 beantragte der in das Bundesgebiet zurückgekehrte Kläger eine neue Aufenthaltserlaubnis. Das Landratsamt lehnte den Antrag ab. Es bezog sich auf die Straftaten und Ordnungswidrigkeiten des Klägers sowie auf eine diesem im September 1972 erteilte Verwarnung und führte aus, die Anwesenheit des Klägers beeinträchtige Belange der Bundesrepublik Deutschland. Den Widerspruch des Klägers wies die Regierung von Mittelfranken aus folgenden Erwägungen zurück: Sollte kein zwingender Versagungsgrund vorliegen, sei die Aufenthaltserlaubnis im Ermessenswege abzulehnen. Dabei sei unerheblich, ob der Kläger die Sicherheit des Straßenverkehrs gefährde. Die Aufenthaltserlaubnis dürfe auch versagt werden, um andere Ausländer zu warnen. Dazu bestehe Anlaß, weil Ausländer an Verkehrsunfällen überdurchschnittlich beteiligt seien. Es brauche nicht zugewartet zu werden, bis sich der Ausländer durch mehrere Verkehrsverstöße als eine Gefahr für die Sicherheit des Straßenverkehrs erwiesen habe. Das Interesse des Klägers an einem weiteren Aufenthalt habe demgegenüber weniger Gewicht. Der Kläger halte sich erst 5 1/2 Jahre hier auf, ohne wesentliche Bindungen begründet zu haben. Als Arbeitnehmer sei er ersetzbar.

Das Verwaltungsgericht verfügte die aufschiebende Wirkung der vom Kläger erhobenen Klage. Durch Urteil vom 12. Dezember 1974 hob es antragsgemäß die Bescheide des Beklagten auf und verpflichtete den Beklagten, den Kläger neu zu bescheiden.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof gab durch Urteil vom 15. Oktober 1975 der Berufung des Beklagten statt und wies die Klage ab. Das Urteil ist im wesentlichen wie folgt begründet worden: Die Widerspruchsbehörde habe die Aufenthaltserlaubnis rechtsfehlerfrei aus Ermessensgründen versagt. Zumindest das der Bestrafung vom 3. Februar 1972 zugrunde liegende Fehlverhalten habe ein solches Gewicht, daß es die Versagung der Aufenthaltserlaubnis rechtfertige. Ein Vergehen der Unfallflucht dürfe grundsätzlich zum Anlaß aufenthaltsrechtlicher Maßnahmen genommen werden, um andere Ausländer von der Begehung dieser Straftat abzuhalten. Daß die Äusländerbehörde in Kenntnis der Bestrafung vom 3. Februar 1972 dem Kläger die Aufenthaltserlaubnis wiederholt verlängert habe, hindere sie nicht, nunmehr eine weitere Erlaubnis zu versagen. Das gelte jedenfalls deswegen, weil der Beklagte einen neuen aufenthaltsrechtlich erheblichen Gesichtspunkt geltend mache. Die im Jahre 1974 erkennbar gewordene Zunahme der Arbeitslosigkeit habe ihn veranlassen können, an die Verlängerung von Aufenthaltserlaubnissen strengere Anforderungen zu stellen und ausländischen Arbeitnehmern, die sich straffrei geführt hätten, den Vorzug gegenüber denjenigen zu geben, die wie der Kläger straffällig geworden seien. Der Beklagte habe diese arbeitsmarktpolitischen Erwägungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht und in der Berufungsbegründung, angestellt. Sie seien allgemein, wirtschaftspolitischer Art und beruhten auf offenkundigen Tatsachen. Sie rechtfertigten unter Berücksichtigung des Verhaltens des Klägers die Versagung der Aufenthaltserlaubnis. Demgegenüber sei der Verzicht des Klägers auf seine Fahrerlaubnis unerheblich, denn für die Ablehnung der Erlaubnis seien nicht spezial-, sondern generalpräventive Gründe maßgebend. Besondere Umstände, nach denen die aufenthaltsrechtliche Maßnahme unverhältnismäßig wäre, seien nicht ersichtlich.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision erstrebt der Kläger die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Er trägt im wesentlichen vor: Die Behörde habe seine ersten Verfehlungen zunächst nicht als schwerwiegend gewertet und die Aufenthaltserlaubnis verlängert. Aus Anlaß einer nur geringfügigen neuen Verfehlung dürfe sie nicht auf die früheren, inzwischen lange zurückliegenden Vorfälle zurückgreifen und diese völlig anders würdigen. Ein Nachschieben neuer Ermessensgründe sei unzulässig. Die Straßenverkehrsbehörde betrachte ihn nicht als eine Gefahr für die Sicherheit des Straßenverkehrs. Die Ausländerbehörde sei zu einer abweichenden Beurteilung, nicht befugt. Auch die von ihr verfolgten generalpräventiven Zwecke seien nicht gerechtfertigt. Seine letzte Verkehrsverfehlung biete, für eine solche Zielsetzung keinen Anlaß. Für die Wahrung arbeitsmarktpolitischer Belange seien die Arbeitsämter zuständig. Ihm sei: die Arbeitserlaubnis nicht verweigert worden. Die veränderte Arbeitsmarktlage wirke sich in seinem Fall nicht aus.

Der Beklagte läßt sich nicht vertreten.

II.

Die Revision hat Erfolg.

Der Antrag des Klägers, ihm eine neue Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, beurteilt sich nach § 2 Abs. 1 Satz 2 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - AuslG -. Danach muß die Erlaubnis versagt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt. Anderenfalls entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen.

Der Beklagte war nicht aus Rechtsgründen gehindert, dem Kläger eine neue Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Die Anwendung der erwähnten Negativschranke des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG verlangt eine zukunftsbezogene Beurteilung. Die Beeinträchtigung der Belange der Bundesrepublik Deutschland muß von beachtlichem Gewicht sein. Die Negativschranke bezieht sich nur auf so bedeutsame Sachverhalte, daß für ein die privaten Belange des Ausländers berücksichtigendes und nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten auszuübendes Ermessen kein Raum bleibt (Urteil vom 21. Oktober 1980 - BVerwG 1 C 19.78 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 20 = NJW 1981, 1917 = DÖV 1981, 425 = MDR 1981, 520). Den Verfehlungen des Klägers ist ein solches Gewicht nicht beizumessen. Bezüglich der früheren Verfehlungen hat der Beklagte den Sachverhalt ersichtlich ebenfalls in diesem Sinne gewürdigt. Auch die der letzten Verurteilung zugrundeliegende Tat hat kein anderes Gewicht. Eine etwaige Gefahr neuer Verfehlungen wird durch sie nicht gestützt und wäre im übrigen nach der Sachlage auch nicht so nahe, daß sie einen weiteren Aufenthalt zwingend ausschlösse. Nach dem Widerspruchsbescheid soll dementsprechend die Versagung der Erlaubnis auf das Verhalten anderer Ausländer vorbeugend dahin einwirken, daß diese während ihres Aufenthalts im Bundesgebiet Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigen. Auch im Hinblick hierauf greift die Negativschranke nicht Platz. Sie schließt, soweit sich nicht aus ihrem Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Gesetzes Abweichendes ergibt, die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis grundsätzlich nicht aus, wenn der Ausländer zwar wie der Kläger einen Ausweisungstatbestand verwirklicht hat (§ 10 Abs. 1 Nr. 2 AuslG), die ausländerbehördliche Maßnahme aber nur dazu dienen könnte, das Verhalten anderer Ausländer in dem genannten Sinne zu steuern (Urteil vom 21. Oktober 1980 - BVerwG 1 C 19.78 - a.a.O.).

Der Beklagte hatte demnach über den Antrag des Klägers nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Die Ausländerbehörde hat kein Ermessen ausgeübt. Die Widerspruchsbehörde hat jedoch eine Ermessensentscheidung getroffen. Diese hält aber der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.

Die Widerspruchsbehörde hat sich allein von der Erwägung leiten lassen, daß die Versagung der Aufenthaltserlaubnis andere Ausländer im Bundesgebiet warnt und dadurch Verfehlungen im Straßenverkehr vorbeugt. Dabei handelt es sich um eine im Rahmen des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG nach Verstößen des Ausländers gegen die Rechtsordnung grundsätzlich zulässige Ermessenserwägung. Die Ausländerbehörde muß aber beachten, daß das Maß der durch eine solche Maßnahme zu erreichenden Verhaltenssteuerung unterschiedlich ist (BVerwGE 60, 75 [77]). Bei lediglich fahrlässigen, nicht im Zustand der Fahruntüchtigkeit begangenen Verkehrsverfehlungen ist deswegen eine sorgfältige Prüfung geboten, ob eine angemessene Wirkung der erwähnten Absicht zu erwarten ist (BVerwGE 59, 104 [108 f.]).

Die oben unter den Nrn. 1 und 5 aufgeführten Verkehrsdelikte werfen insoweit keine Zweifel auf. Der Beklagte hat sich jedoch nicht allein auf diese Verfehlungen, sondern auch auf die durch den Strafbefehl vom 17. Oktober 1973 abgeurteilte Tat gestützt. Diese betraf einen fahrlässig verursachten Verkehrsunfall. Das Verschulden des Klägers war sehr gering, wie bereits die milde Geldstrafe erkennen läßt. Das Amtsgericht hat trotz der Vorstrafe auch kein Fahrverbot verhängt. Dem Kläger wurde nicht zum Vorwurf gemacht, zu schnell gefahren zu sein oder sich auf die Möglichkeit eines verkehrswidrigen Handelns auf der Straße spielender Kinder nicht eingestellt zu haben. Sein Fehlverhalten bestand nach dem Strafbefehl darin, bei dem Versuch, dem plötzlich in die Fahrbahn laufenden Kind auszuweichen, nicht gebremst zu haben. Er hatte sich bemüht, durch Ausweichen nach links den Unfall zu vermeiden, sich aber in der schnell ablaufenden Verkehrssituation bei der Wahl der gebotenen Mittel zum Teil, falsch entschieden. In einer solchen Situation werden Kraftfahrer kaum die rechtlichen Folgen eines Fehl Verhaltens bedenken können, so daß insoweit von entsprechenden Androhungen auch keine nennenswerte Verhaltenssteuerung ausgehen wird. Auch soweit die Wirkung ausländerrechtlicher Maßnahmen, die aus Anlaß von Verkehrsverstößen ergriffen werden, darin besteht, die Verkehrsdisziplin zu heben und dadurch gefährlichen Verkehrssituationen vorzubeugen, ist für Fälle der vorliegenden Art eine nennenswerte Wirkung nicht zu erwarten, denn es handelte sich hier um einen Unfall, der selbst einem verantwortungsbewußten Kraftfahrer unterlaufen kann.

Bei dieser Sachlage ist die Ermessensentscheidung des Beklagten rechtsfehlerhaft. Die zuletzt abgeurteilte Tat rechtfertigt auch nicht im Zusammenhang mit den früheren Verfehlungen ein generalpräventives Vorgehen gegen den Kläger. Die früheren Verfehlungen allein hat der Beklagte nicht zum Anlaß für seine Entscheidung genommen, so daß dahinstehen kann, ob er dies hätte tun dürfen. Wie der Zusammenhang ergibt, war für ihn bedeutsam, daß der Kläger erneut verurteilt wurde. Die Rechtmäßigkeit des so gebildeten Ermessens setzt zwar nicht voraus, daß auch die Tat, die zu der neuen Verurteilung geführt hat, die behördliche Entscheidung allein tragen kann. Es genügt, wenn sie gewissermaßen "das Faß zum Überlaufen bringt". Aber auch dies verlangt, daß sie für den mit der Ermessensentscheidung verfolgten Zweck erheblich ist. Nach dem oben Ausgeführten erfüllt sie in bezug auf die von der Widerspruchsbehörde beabsichtigte Verhaltenssteuerung diese Voraussetzung nicht.

Das Berufungsgericht hat demgegenüber den Standpunkt vertreten, allein die Verurteilung vom 3. Februar 1972 wegen Verkehrsunfallflucht rechtfertige die Versagung der Aufenthaltserlaubnis aus Gründen der Generalprävention, weil die seit 1974 erkennbar gewordene Zunahme der Arbeitslosigkeit den Beklagten veranlassen dürfe, bei der Verlängerung von Aufenthaltserlaubnissen strengere Anforderungen zu stellen und unbestraften Ausländern den Vorzug vor solchen zu geben, die straffällig geworden seien. Dem kann nicht gefolgt werden.

Dem Berufungsgericht ist zunächst nicht darin beizupflichten, daß der Beklagte sein Ermessen während des Rechtsstreits in dem erwähnten Sinne neu gebildet habe. Nach der Sitzungsniederschrift des Verwaltungsgerichts hat der Vertreter der Staatsanwaltschaft in der mündlichen Verhandlung die Behördenentscheidung mit der Begründung verteidigt, daß für die Versagung der Aufenthaltserlaubnis generalpräventive Gründe genügten. Er hat darauf hingewiesen, daß zahlreiche Ausländer, die sich untadelig geführt hätten, arbeitslos seien und das Bundesgebiet freiwillig verließen. Daher sei kein Grund gegeben, dem wiederholt durch Gesetzesverstöße aufgefallenen Kläger eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Damit wurde lediglich dargelegt, daß kein Anlaß bestehe, die für die Verwaltungsentscheidung maßgebenden generalpräventiven Gründe zurückzustellen, und daß die Versagung der Aufenthaltserlaubnis nicht unangemessen sei. Mit dem Vorbringen der Staatsanwaltschaft wurde die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung näher begründet, nicht aber die Ermessensentscheidung, der Widerspruchsbehörde inhaltlich modifiziert, ganz abgesehen davon, daß nichts dafür ersichtlich ist, daß die Staatsanwaltschaft bei dem Verwaltungsgericht Ansbach zu einer dahin gehenden Änderung des Ermessens der Regierung überhaupt ermächtigt ist. Für die Berufungsbegründung der Staatsanwaltschaft gilt Entsprechendes.

Darüber hinaus können Erwägungen, wie sie das Berufungsgericht angenommen hat, die vorliegende Verwaltungsentscheidung nicht rechtfertigen. Will der Beklagte im Rahmen seines Ermessens wegen der veränderten Arbeitsmarktlage generalpräventive Zwecke "schärfer" verfolgen, so setzte dies zumindest voraus, daß auch die das generalpräventive Vorgehen auslösende Tat, hier also die vom 13. August 1973, eine hinreichende generalpräventive Wirkung überhaupt erwarten läßt. Das ist nach dem Ausgeführten nicht der Fall. Der erwähnte Gesichtspunkt der Auswahl setzte voraus, daß die Behörde die neue Arbeitsmarktlage zum Anlaß genommen hätte, Ausländern wegen dieser Änderung den weiteren Aufenthalt zu verwehren. Das aber macht der Beklagte gar nicht geltend und dafür besteht auch kein Anhalt.

Nach allem hat das Verwaltungsgericht den Beklagten zu Recht verpflichtet, den Kläger neu zu bescheiden. Unter entsprechender Abänderung des angefochtenen Urteils ist daher die Berufung des Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.