Der Kläger ist jugoslawischer Staatsangehöriger. Er reiste mit einer Legitimationskarte in das Bundesgebiet ein, um als Maurer bei der T. GmbH, U. zu arbeiten. Er erhielt eine befristete Aufenthaltserlaubnis. Das Landratsamt Fürstenfeldbruck verlängerte diese bis zum 3. März 1973 mit dem Zusatz: "Nur gültig zur Arbeitsaufnahme bei der Firma T. U.". Anfang Juli 1972 wurde dem Kläger eine auf den Bezirk des Landesarbeitsamtes Südbayern beschränkte Arbeitserlaubnis für eine Beschäftigung als Maurer im Baugewerbe in der Zeit vom 17. März 1972 bis 16. März 1974 erteilt. Sein Arbeitsverhältnis bei der T. GmbH endete im Juni 1972. Im September 1972 nahm er eine Tätigkeit als Maurer bei einer Münchener Firma auf.

Am 7. März 1973 beantragte der Kläger, der damals in Unterhaching wohnte, beim Landratsamt München eine neue Aufenthaltserlaubnis. Das Landratsamt lehnte den Antrag ab, forderte den Kläger auf, das Bundesgebiet unverzüglich zu verlassen und drohte ihm unter Fristsetzung die Abschiebung an.

Den Widerspruch des Klägers wies die Regierung von Oberbayern im wesentlichen aus folgenden Gründen zurück: Es sei ermessensgerecht, die Aufenthaltserlaubnis abzulehnen. Die frühere Erlaubnis des Klägers sei mit der Beendigung des Arbeitsverhältnisses bei der T. GmbH erloschen. Sie sei auflösend bedingt gewesen. Bei der Entscheidung über eine Aufenthaltserlaubnis dürften arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitische Ziele verfolgt werden. Aus besonderen Gründen könne daher die Erlaubnis mit der Bedingung versehen werden, daß sie mit Beendigung des Arbeitsverhältnisses des Ausländers erlösche. In den ersten Jahren des Aufenthalts sei eine solche Bedingung im allgemeinen zur Vermeidung unerwünschter Fluktuation gerechtfertigt. Der Kläger habe sich demnach unerlaubt im Bundesgebiet aufgehalten und dadurch gegen das Ausländergesetz verstoßen. Bliebe dieser Verstoß folgenlos, so würde ein solches Verhalten in erheblichem Ausmaß praktiziert werden. Die notwendige Kontrolle über den Aufenthalt von Ausländern gebiete zumindest die Versagung einer neuen Aufenthaltserlaubnis. Sollte dem Kläger die Bedeutung des Zusatzes nicht klar gewesen sein, hätte er sich erkundigen müssen.

Das Verwaltungsgericht hob die Bescheide des Beklagten auf. Der Verwaltungsgerichtshof änderte das erstinstanzliche Urteil unter entsprechender Zurückweisung der Berufung des Beklagten dahin, daß die Bescheide nur wegen der Abschiebungsandrohung aufgehoben wurden, die Klage im übrigen aber abgewiesen wurde. Die Klageabweisung ist wie folgt begründet worden: Der Kläger habe sich mit Rücksicht darauf, daß wegen seines erneuten Umzuges nunmehr die Landeshauptstadt München für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis zuständig sei, auf einen bloßen Aufhebungsantrag beschränken dürfen. Die Ablehnung der Erlaubnis sei rechtmäßig. Der Kläger habe sich vor der Antragstellung am 7. März 1973 unerlaubt im Bundesgebiet aufgehalten. Seine letzte Aufenthaltserlaubnis sei auflösend bedingt gewesen und habe von ihm auch in diesem Sinne verstanden werden müssen. Es sei für ihn erkennbar gewesen, daß die Gültigkeit der Erlaubnis an die Beschäftigung bei der T. GmbH gebunden gewesen sei. Sollte sich der Kläger über den Inhalt der Erlaubnis nicht klar gewesen sein, hätte er sich beim Landratsamt informieren müssen, wenn er nicht das Risiko eines Verstoßes gegen das Aufenthaltsrecht habe eingehen wollen. Die Bedingung sei hinreichend bestimmt, obwohl sie verständlicher hätte ausgedrückt werden können. Da entgegen dem Vorbringen des Klägers auch der Stempeleindruck in seinem Paß nicht unleserlich gewesen sei, lägen keine Gründe vor, nach denen die Bedingung nichtig gewesen wäre. Der Kläger habe sich somit illegal im Bundesgebiet aufgehalten und dadurch einen Ausweisungstatbestand verwirklicht. Daraus folge jedoch nicht ohne weiteres, daß sein weiterer Aufenthalt Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtige und ihm deswegen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - AuslG - eine neue Aufenthaltserlaubnis nicht erteilt werden durfte. Nicht schon jeder geringfügige Verstoß gegen das Aufenthaltsrecht bedeute eine solche Beeinträchtigung. Die Behörde habe zwar gemäß § 7 Abs. 3 AuslG der Erlaubnis die erwähnte Bedingung rechtmäßig beigefügt und diese, weil ihr Zweck auf der Hand gelegen habe, auch nicht weiter zu begründen brauchen. Außerdem habe der Kläger schuldhaft gehandelt. Der Eintrag in seinem Paß, die unglückliche Formulierung der Bedingung, das ihm von der T. GmbH ausgestellte Schreiben, nach dem gegen eine Arbeitsaufnahme bei einer anderen Firma nichts einzuwenden sei, und insbesondere die mit Wirkung bis zum 16. März 1974 ohne weitere Einschränkung für den Bezirk des Landesarbeitsamtes Südbayern erteilte Arbeitserlaubnis hätten aber nicht dazu beigetragen, ihm die Bedeutung der Bedingung vor Augen zu halten. Da der Kläger zudem weiterhin eine Berufstätigikeit ausgeübt habe, für die er angeworben worden sei, ermögliche sein Verhalten kaum den Schluß, daß seine weitere Anwesenheit Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtige. Diese Frage könne aber offenbleiben. Die Widerspruchsbehörde habe sich auch auf Ermessenserwägungen gestützt. Sie habe die Notwendigkeit einer genauen Kontrolle des Aufenthalts ausländischer Arbeitnehmer hervorgehoben und dargetan, selbst ein geringer Verstoß gegen ausländerrechtliche Vorschriften solle aus präventiven Gründen nicht hingegenommen werden, weil nicht auszuschließen sei, daß solche Verstöße alsbald gehäuft aufträten, wenn sie ohne aufenthaltsrechtliche Folgen blieben. Diese Erwägungen seien nicht sachfremd. Die sicherheitsrechtliche Zielsetzung des Ausländergesetzes lasse die Heranziehung generalpräventiver Gründe zu. Grenzen und Zweck der Ermessensermächtigung seien nicht überschritten.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht der Kläger im wesentlichen geltend: Das Berufungsurteil verletze die §§ 2 Abs. 1 Satz 2, 7 Abs. 3 AuslG. Die der vorangegangenen Aufenthaltserlaubnis beigefügte Bedingung sei rechtswidrig gewesen, weil sie nicht der Verwirklichung des mit dem Verwaltungsakt verfolgten öffentlichen Interesses gedient und nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem Inhalt des Verwaltungsaktes gestanden habe. Das Ausländergesetz habe eine sicherheitsrechtliche Zielsetzung und bezwecke nicht die Steuerung des Arbeitsmarkts. Die Arbeitsverwaltung habe einer unerwünschten Fluktuation ausländischer Arbeitnehmer vorzubeugen. Die Ausländerbehörde dürfe nicht bestimmen, mit wem der Ausländer einen Arbeitsvertrag abschließen solle. Mache sie die Erlaubnis von der Beschäftigung bei einem bestimmten Arbeitgeber abhängig, so hebe sie die Freizügigkeit sowie die Willens- und Entschlußfreiheit des Ausländers auf. Zugleich verletze sie die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit. Außerdem hätte die Beifügung der Bedingung eine Begründung erfordert. Die Bedingung sei daher nicht wirksam geworden. Folglich habe er sich nicht illegal im Bundesgebiet aufgehalten. Im Falle einer positiven Entscheidung über seinen Erlaubnisantrag wolle er in die Bundesrepublik Deutschland zurückkehren.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

Der Beklagte tritt der Revision wie folgt entgegen: Der Kläger sei im Jahre 1974 freiwillig ausgereist und nicht zurückgekehrt, obwohl die aufschiebende Wirkung seiner Klage angeordnet worden sei. Unter diesen Umständen habe er kein Interesse mehr an der begehrten Entscheidung.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten hiermit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision hat Erfolg.

Zu Unrecht verneint der Beklagte das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Der Kläger will nach seinem Vorbringen als Arbeitnehmer in die Bundesrepublik Deutschland zurückkehren, wenn er dafür eine Aufenthaltserlaubnis erhält. Es besteht kein Grund, an der Richtigkeit dieser Darstellung zu zweifeln. Daß der Kläger sich inzwischen längere Zeit in seiner Heimat aufhält, bildet allein einen solchen Grund nicht. Das Rechtsschutzinteresse entfällt nicht ohne weiteres, wenn der Ausländer die - hier durch das Verwaltungsgericht gemäß § 80 Abs. 5 VwGO angeordnete - Fiktionswirkung des § 21 Abs. 3 AuslG nicht zu einem weiteren Aufenthalt nutzt. Die Ungewißheit darüber, ob sein Rechtsbehelf zum Erfolg führen wird, kann den Ausländer veranlassen, vorsorglich eine berufliche Betätigung in seiner Heimat anzustreben und erst dann in das Bundesgebiet zurückzukehren, wenn er weiß, daß ihm ein weiterer Aufenthalt ermöglicht wird. Aus dem vom Beklagten angeführten Beschluß des Senatsvom 12. August 1975 - BVerwG 1 B 3.75 - ergibt sich nichts Abweichendes. In jener Sache waren Rückfragen des Gerichts, worin das Rechtsschutzinteresse des ausgereisten Klägers bestehe, nicht beantwortet worden, so daß sich das Vorliegen dieser Voraussetzung gerade nicht feststellen ließ.

Auch im übrigen bestehen keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage und des Rechtsmittels. Insbesondere hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend dargelegt, daß der Kläger sich auf einen Aufhebungsantrag beschränken durfte (vgl.Urteil vom 25. April 1968 - BVerwG 1 C 23.67 - Buchholz 402.24 § 20 AuslG Nr. 1 [S. 2]).

Die Sachrüge des Klägers greift durch. Der Beklagte hat zu Unrecht die Aufenthaltserlaubnis abgelehnt.

Der Antrag des Klägers, ihm eine weitere Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, beurteilt sich nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG. Danach muß die Aufenthaltserlaubnis versagt werden, wenn die Anwesenheit des Klägers Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt (Negativschranke). Anderenfalls entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen.

Die Anwendung der Negativschranke des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG verlangt eine zukunftsbezogene Beurteilung. Ein zwingender Versagungsgrund ist nicht ohne weiteres gegeben, wenn der Ausländer in der Vergangenheit Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt hat. Das Vorliegen eines Ausweisungstatbestandes des § 10 Abs. 1 AuslG allein bedeutet daher nicht, daß die Aufenthaltserlaubnis versagt werden müßte. Die künftige (weitere) Anwesenheit des um die Aufenthaltserlaubnis nachsuchenden Ausländers muß Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigen. Die Negativschranke schließt deswegen, soweit sich nicht aus ihrem Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Gesetzes Abweichendes ergibt, die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis grundsätzlich nicht aus, wenn der Ausländer zwar einen Ausweisungstatbestand verwirklicht hat, die ausländerbehördliche Maßnahme aber nur dazu dienen könnte, auf andere Ausländer vorbeugend dahin einzuwirken, daß sie Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigen. Darüber hinaus muß die Beeinträchtigung der Belange der Bundesrepublik Deutschland von beachtlichem Gewicht sein. Die Negativschranke bezieht sich nur auf so bedeutsame Sachverhalte, daßfür ein die privaten Belange des Ausländers berücksichtigendes und nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten auszuübendes Ermessen kein Raum bleibt. Nach diesen in der Rechtsprechung des Senats wiederholt dargelegten Grundsätzen(Urteil vom 21. Oktober 1980 - BVerwG 1 C 19.78 - mit Nachweisen, Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 20 = DÖV 1981, 425 = MDR 1981, 520 [BVerwG 21.10.1980 - BVerwG 1 C 19.78] - InfAuslR 1981, 55) war der Beklagte durch die Negativschranke nicht gehindert, dem Kläger eine neue Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Der Verstoß des Klägers gegen das Aufenthaltsrecht hatte nach den vom Berufungsgericht festgestellten Gegebenheiten des Falles nicht ein solches Gewicht, daß bereits aus den dargelegten Rechtsgründen dem Kläger ein weiterer Aufenthalt nicht gestattet werden durfte. Insbesondere bestand kein hinreichender Anlaß zu befürchten, der Kläger werde sich auch in der Zukunft über die Rechtsordnung hinwegsetzen. Demgemäß sollte, wie die Widerspruchsbehörde hervorgehoben hat, durch die Versagung der Aufenthaltserlaubnis nicht einer Gefahr neuer Rechtsverstöße des Klägers entgegengetreten, sondern lediglich auf das Verhalten anderer Ausländer vorbeugend dahin eingewirkt werden, daß diese während ihres Aufenthalts im Bundesgebiet Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigen.

Über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer neuen Erlaubnis hatte der Beklagte demgemäß nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Diese Entscheidung verlangt eine angemessene Abwägung der öffentlichen Interessen mit den Interessen des Ausländers an einem weiteren Aufenthalt(Urteil vom 21. Oktober 1980 - BVerwG 1 C 19.78 - a.a.O.). Die Ausländerbehörde hat keine Ermessensentscheidung getroffen. Sie ist davon ausgegangen, dem Kläger dürfe eine Aufenthaltserlaubnis nicht erteilt werden. Die Widerspruchsbehörde hat dagegen die Erlaubnis aus Ermessensgründen versagt. Daß sie die gebotene Ermessensentscheidung nachgeholt hat, begegnet keinen Bedenken. Ihre Entscheidung entspricht aber inhaltlich nicht den genannten Anforderungen.

Allerdings ist das Berufungsgericht dem Beklagten zutreffend darin gefolgt, daß der Kläger sich unerlaubt im Bundesgebiet aufgehalten habe. Zu Unrecht macht der Kläger demgegenüber geltend, sein Aufenthalt sei nicht unerlaubt gewesen. Das Berufungsgericht hat in Obereinstimmung mit dem Beklagten die dem Kläger zuletzt erteilte Aufenthaltserlaubnis dahin ausgelegt, daß ihre Gültigkeit an die Beschäftigung des Klägers bei der T. GmbH gebunden gewesen und folglich mit Beendigung dieser Beschäftigung erloschen sei. Die Auslegung des der Aufenthaltserlaubnis beigefügten Zusatzes als auflösende Bedingung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG) ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Rechtsgrundsätze zur Auslegung von Verwaltungsakten hat das Berufungsgericht nicht verletzt. Für eine solche Verletzung macht auch die Revision nichts ersichtlich. Danach ist das Berufungsgericht zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, daß sich der Kläger ohne die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 AuslG erforderliche Erlaubnis im Bundesgebiet aufgehalten und dadurch den Ausweisungstatbestand des § 10 Abs. 1 Nr. 6 AuslG verwirklicht hat. Dafür ist unerheblich, ob die Ausländerbehörde von der Ermächtigung des § 7 Abs. 3 AuslG, die Aufenthaltserlaubnis mit Bedingungen und Auflagen zu versehen, rechtmäßig Gebrauch gemacht hat oder nicht. Die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts beeinträchtigt nicht seine Wirksamkeit. Anderes gilt nur, wenn ein die Nichtigkeit begründender Mangel vorliegt (vgl. § 44 VwVfG). Das ist hier nicht der Fall. Deswegen kann dahinstehen, ob ein Nichtigkeitsgrund die gesamte Erlaubnis erfaßt hätte mit der Folge, daß der Aufenthalt des Klägers auch in diesem Falle unerlaubt gewesen wäre. Für das dargelegte Ergebnis ist außerdem ohne Bedeutung, daß der Kläger Anfang Juli 1972 eine Arbeitserlaubnis erhalten hat, die ihm die Beschäftigung auch bei anderen Arbeitgebern als der in der Aufenthaltserlaubnis genannten Gesellschaft gestatte. Durch eine Arbeitserlaubnis wird der Inhalt einer Aufenthaltserlaubnis nicht geändert. Vielmehr ist nach Maßgabe des § 8 der Arbeitserlaubnisverordnung vom 2. März 1971 (BGBl. I S. 152), jetzt geltend im der Fassung der Bekanntmachung vom 12. September 1980 (BGBl. I S. 1754), die Arbeitserlaubnis von dem Bestand einer erforderlichen Aufenthaltserlaubnis abhängig. Im vorliegenden Fall war zudem die Aufenthaltserlaubnis bereits bei Erteilung der Arbeitserlaubnis erloschen. Durch Erteilung der Arbeitserlaubnis konnte sie nicht erneut wirksam werden.

Den weiteren Darlegungen des Berufungsgerichts ist dagegen nicht beizupflichten. Das Berufungsgericht hat ausgeführt, die Widerspruchsbehörde habe sich fehlerfrei von generalpräventiven Erwägungen leiten lassen. Die Behörde wolle im Interesse einer genauen Kontrolle des Aufenthalts ausländischer Arbeitnehmer selbst einen geringen Verstoß gegen ausländerrechtliche Vorschriften nicht hinnehmen, weil nicht auszuschließen sei, daß solche Verstöße, wenn sie ohne aufenthaltsrechtliche Folge blieben, in erheblichem Maße praktiziert würden. Der Beklagte ist demnach, wie auch der Widerspruchsbescheid belegt, davon ausgegangen, daß eine Gesetzesverletzung wie die des Klägers ohne weiteres - zumindest durch Versagung einer neuen Aufenthaltserlaubnis - zur Entfernung des Ausländers aus dem Bundesgebiet führe. Damit läßt seine Ermessensentscheidung die gebotene Interessenabwägung vermissen.

Die Widerspruchsbehörde hat nach dem Ausgeführten über den Antrag des Klägers nicht aufgrund einer Abwägung entschieden. Sie hat allein auf die für die Beendigung des Aufenthalts sprechenden Gesichtspunkte abgestellt. Die möglichen Gegengründe sind dagegen nicht gewürdigt worden. Die Entscheidung ergibt nicht, daß und welche Belange des Klägers Berücksichtigung gefunden haben und ob die Behörde ihnen ein zutreffendes Gewicht beigemessen hat. Gerade dann, wenn dem Ausländer Einreise und Aufenthalt gestattet worden sind, um im Bundesgebiet den Lebensunterhalt für sich und seine Familie zu erwerben, muß das Interesse des Ausländers an einem weiteren Aufenthalt in die Abwägung einbezogen werden. Desgleichen ist nicht hinreichend berücksichtigt worden, daß nach den vom Berufungsgericht dargelegten besonderen Gegebenheiten des Falles den Kläger nur ein geringer Vorwurf trifft und daß wegen dieser Besonderheiten dem Verstoß gegen das Aufenthaltsrecht für sich wesentliche Bedeutung nicht zukommt. Das wird insbesondere deutlich, wenn man berücksichtigt, daß im Schrifttum die Ansicht vertreten wird (Schwerdtfeger, Verhandlungen des 53. DJT, Band 1, Gutachten A, 1980, S. 53), das Arbeitsamt habe durch Erteilung einer Arbeitserlaubnis, mit der dem Ausländer die Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit über die in seiner Aufenthaltserlaubnis enthaltenen Regelungen hinaus gestattet wird, die entsprechenden Regelungen konkludent auf. Auch im Hinblick hierauf kann dem Kläger kein ins Gewicht fallender Vorwurf gemacht werden, wenn er unter den gegebenen Umständen an seinem Aufenthaltsrecht nicht gezweifelt hat, zumal die Arbeitserlaubnis mit Rückwirkung vom 17. März 1972 erteilt worden war.

Dem Ausgeführten steht nicht entgegen, daß die Behörde mit ihrer Entscheidung generalpräventive Zwecke verfolgt. Dazu ist sie zwar auch bei Entscheidungen über die Aufenthaltserlaubnis innerhalb bestimmter Schranken befugt. Diese Zwecke dürfen aber nicht so verselbständigt werden, daß andere Umstände des Falles von vornherein als bedeutungslos zurücktreten(Urteil vom 21. Oktober 1980 - BVerwG 1 C 19.78 - a.a.O.). Zudem hätte der Beklagte angesichts der dargelegten Besonderheiten des Falles sorgfältig prüfen müssen, ob der Verstoß des Klägers überhaupt einen hinreichend geeigneten Anlaß für ein generalpräventives Vorgehen bildet (BVerwGE 59, 104 [109];Beschluß vom 2. Februar 1979 - BVerwG 1 B 238.78 - Buchholz 402.24 § 10 AuslG Nr. 59 [S. 58]).

Nach alledem ist unter entsprechender Änderung des vorinstanzlichen Urteils die Berufung des Beklagten gegen das der Klage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts in vollem Umfang zurückzuweisen.

Der Beklagte hat auch die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).