Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.06.1981, Az.: BVerwG 1 C 61.76

I.

Der Kläger ist eine Personenvereinigung, die es sich unter dem Namen "Nahost-Komitee" nach ihrer Satzung zur Aufgabe gemacht hatte, alle "antiimperialistischen Bestrebungen und Bewegungen im Nahen Osten" politisch und materiell zu unterstützen; seit dem Jahre 1979 beschränkt sich die Tätigkeit des Klägers auf die "Unterstützung des Kampfes des palästinensischen Volkes" (Palästina Zeitung vom 19. Mai 1979, S. 4).

Im Mai 1974 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Genehmigung für eine Straßensammlung "zur Unterstützung des Kampfes des Volkes von Oman", Das gesammelte Geld sollte nach dem Antragsschreiben an die Volksfront für die Befreiung Omans und des Arabischen Golfes (PFLO) in Aden weitergeleitet werden.

Die Beklagte lehnte diesen Antrag mit folgender Begründung ab: Die Sammlung sei geeignet, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören. Sie sei somit verfassungswidrig im Sinne von Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG und verletze mithin Recht und Ordnung im Sinne von § 2 des Sammlungsgesetzes vom 13. Januar 1969 (GBl. S. 1) - SammlG -. Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers mit folgender Begründung zurück: Das Sammlungsgesetz diene ausschließlich humanitären Zwecken. Der Sammlungserlös solle unfriedlichen Zwecken zugeführt werden. Diese seien mit dem Grundgesetz und mit dem von der Bundesregierung praktizierten Gedanken der Völkerverständigung nicht vereinbar. Die Sammlung verletze deswegen die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik Deutschland und sei aus diesem Grund zu Recht nicht erlaubt worden.

Mit der Klage begehrt der Kläger die Feststellung, daß die ablehnenden Bescheide rechtswidrig waren. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und sein Urteil im wesentlichen wie folgt begründet:

Die nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 SammlG erforderliche Sammlungserlaubnis sei von der Beklagten zu Recht abgelehnt worden. Zwar seien auch andere als humanitäre Sammlungszwecke zulässig. Die Sammlung erfülle jedoch die gesetzlichen Erlaubnisvoraussetzungen nicht. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 SammlG sei die Erlaubnis zu erteilen, wenn keine Gefahr bestehe, daß durch die Sammlung oder die Verwendung des Sammlungserlöses Recht oder Ordnung verletzt werde. Im vorliegenden Fall komme nur eine Rechtsverletzung durch die Verwendung des Erlöses in Betracht.

Eine solche Rechtsverletzung sei auch zu befürchten. Die Verwendung des Sammlungserlöses zumindest auch zur Unterstützung gewaltsamer Aktionen gegen die Regierung von Oman verletze geltendes Recht. Recht im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 SammlG sei nicht nur das polizeiliche Ordnungsrecht, sondern auch die verfassungsmäßige Ordnung. Diese verbiete die beabsichtigte Verwendung des Sammlungserlöses schon deshalb, weil nach den Art. 73 Nr. 1, 59 GG dem Bund und seinen Organen die alleinige und umfassende Kompetenz im Bereich der auswärtigen Beziehungen zustehe. Eine kommunale Selbstverwaltungskörperschaft wie die Beklagte könne daher nicht berechtigt sein, durch die Genehmigung einer nicht lediglich humanitär-neutralen Sammlung die zumindest mittelbare Bekämpfung eines völkerrechtlich anerkannten Staates zu billigen.

Die Sammlung sei außerdem verfassungswidrig im Sinne von Art. 26 GG. Es sei offenkundig, daß das friedliche Zusammenleben der Völker gestört werde, wenn der Erlös von Sammlungen auch nur teilweise zum Kauf und zur Lieferung von Waffen diene oder eine solche Verwendung nicht auszuschließen sei. Dem Schutzzweck des Art. 26 GG werde nur dann nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn jegliche Beteiligung an friedensstörenden Handlungen - sei sie auch noch so unbedeutend - unterbunden werde.

Diese Grundsätze gälten auch, wenn durch eine Sammlung eine bürgerkriegsähnliche Auseinandersetzung in einem fremden Staat beeinflußt werden solle. Zwar werde dadurch nicht in den Kampf von "Völkern" im Sinne von Art. 26 Abs. 1 GG eingegriffen. Die Friedensstörung im Sinne dieser Vorschrift bestehe in Fällen der geschilderten Art jedoch darin, daß die behördliche Billigung der Verwendung des in der Bundesrepublik gesammelten Geldes als kriegerische Aktion gegenüber dem anderen Staat zu bewerten sei, die entsprechende Reaktionen von dessen Seite auslösen könne. Gefährdet sei mithin das friedliche Zusammenleben zwischen Deutschland und dem anderen Staat. Dabei könne es nicht darauf ankommen, ob die durch die Sammlung unterstützte Partei in völkerrechtlich zu billigender Weise aktiv werde oder nicht. Diese Frage entziehe sich ohnehin verwaltungsgerichtlicher Feststellung. Das. Friedensgebot des Grundgesetzes habe Vorrang vor der allgemeinen Handlungsfreiheit; es verbiete jede friedensstörende Aktivität, die nicht eindeutig erkennbar ein Verteidigungskrieg sei. Die Gegenmeinung führe zu dem Ergebnis, daß in der Bundesrepublik Deutschland für beide Seiten einer kriegerischen Auseinandersetzung gesammelt werden dürfe; dies könne nicht Rechtens sein.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Verletzung materiellen Rechts rügt. Er macht geltend, das Berufungsurteil verletze Verfassungsrecht. Die Vorschriften der Art. 73 Nr. 1, 59 GG könnten die Versagung der Sammlungserlaubnis schon deswegen nicht rechtfertigen, weil es sich bei ihnen um Kompetenzvorschriften handele. Außenpolitische Belange der Bundesrepublik Deutschland gehörten nur in den Fällen zur verfassungsmäßigen Ordnung, in denen der Gesetzgeber dies bestimmt habe. Für das Sammlungsrecht bestehe eine solche Vorschrift nicht; imübrigen habe das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich hervorgehoben, daß das Genehmigungsverfahren kein Lenkungsmittel zur Verfolgung staatspolitisch erwünschter Ziele sein dürfe.

Das Berufungsgericht habe auch Art. 26 GG falsch ausgelegt und angewendet. Nur die eindeutige Feststellung, daß die durch eine Sammlung unterstützte Bürgerkriegspartei ein völkerrechtswidrig handelnder Aggressor sei, dürfe zur Versagung der Sammlungserlaubnis führen.

Der Kläger beantragt,

Ferner bittet er,

Die Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision. Sie tritt dem Vorbringen des Klägers wie folgt entgegen:

Die Revision könne schon deshalb keinen Erfolg haben, weil die Klage unzulässig sei. Abgesehen davon, daß das nunmehr klagende "Palästina-Komitee" wohl kaum mit dem früheren "Nahost-Komitee" identisch sei und letzteres nicht mehr bestehe, fehle es jedenfalls nunmehr an dem erforderlichen Feststellungsinteresse, weil der Kläger seit dem Jahre 1974 keine Sammlungen mehr veranstaltet habe und im übrigen die PLFO, für die seinerzeit habe gesammelt werden sollen, nicht mehr existiere.

Im übrigen sei die Revision unbegründet. Die auswärtigen Belange stellten ein Rechtsgut dar, das von der in§ 2 Abs. 1 Nr. 1 SammlG genannten Generalklausel "Recht oder Ordnung" erfaßt werde. Es sei anerkannt, daß zu den unbenannten Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit auch das Interesse der Bundesrepublik Deutschland an guten Beziehungen zu anderen Staaten gehöre (Martens in Drews/Wacke/Vogel/Wartens, Gefahrenabwehr, 2. Bd., 8. Aufl., S. 119). Das Bundesverfassungsgericht habe ausdrücklich festgestellt, daß Sammlungen aus polizeilichen Gründen eingeschränkt werden dürften (BVerfGE 20, 150 ff. [BVerfG 05.08.1966 - 1 BvF 1/61]). Das Berufungsgericht habe auch zutreffend festgestellt, daß die Genehmigung der Sammlung mittelbar eine Billigung ihrer Ziele durch die Beklagte beinhaltet und damit die bestehenden freundschaftlichen Verbindungen der Bundesrepublik zur Regierung von Oman beeinträchtigt hätte. Auch aus Art. 26 Abs. 2 GG ergebe sich, welche Bedeutung der Vermeidung auch nur mittelbarer Beeinflussung kriegerischer Konflikte von deutschem Boden aus beizumessen sei.

Entgegen der Auffassung der Revision sei auch der Tatbestand des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG erfüllt, ohne daß es hierbei darauf ankomme, wie das Verhalten der unterstützten Bürgerkriegspartei völkerrechtlich zu beurteilen sei.

II.

Die Revision hat Erfolg.

Die Bedenken der Beklagten gegen die Zulässigkeit der Klage greifen nicht durch. In der Umbenennung des Klägers - der sich nicht mehr als "Nahost-Komitee", sondern nunmehr als "Palästina-Komitee" bezeichnet - tritt nicht eine subjektive Klageänderung durch Wechsel des Klägers zutage; sie hat vielmehr als bloße Namensänderung nicht zu einem Klägerwechsel geführt. Schon nach der bei Erlaß der streitigen Bescheide geltenden, von der Beklagten vorgelegten Satzung des Klägers hatte sich dieser die "Unterstützung des Befreiungskampfes des Volkes von Oman" nicht ausschließlich, sondern "neben der Unterstützung des Befreiungskampfes des palästinensischen Volkes" zur Aufgabe gemacht. Daß mit der Einstellung der Auseinandersetzungen in Oman die letztgenannten Zwecke der Vereinigung in den Vordergrund traten und dies zweckmäßig auch durch eine entsprechende Namensänderung zum Ausdruck kam, ist nur folgerichtig und nach den Verlautbarungen des Klägers durchgeführt worden, "um seine Unterstützung des Kampfes des palästinensischen Volkes ... besser zum Ausdruck zu bringen" (Palästina Zeitung vom 19. Mai 1979, S. 4).

Der Kläger ist durch das Mitglied seines Sekretariats ... ordnungsgemäß vertreten. Bedenken gegen die Erklärung des Klägers, daß jedes Mitglied des dreiköpfigen Vorstandes vertretungsberechtigt sei, bestehen nicht.

Der als Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaften Klage fehlt auch nicht das nach dieser Vorschrift erforderliche Feststellungsinteresse. Der Kläger will auf dem ihn verbliebenen Tätigkeitsfeld weiterhin Sammlungen zur materiellen Unterstützung auch waffenführender und kämpfender Organisationen durchführen. Die Beklagte hat demgegenüber erklärt, sie werde auch in Zukunft Straßensammlungen ablehnen, deren Zweck offenkundig die Unterstützung kriegerischer oder bürgerkriegsartiger Auseinandersetzungen sei. Angesichts dieser Ankündigung der Beklagten ist das erforderliche Feststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr gegeben. Es ist auch nicht dadurch entfallen, daß der Kläger seit den hier streitigen Vorgängen aus dem Jahre 1974 keine Sammlungen mehr durchgeführt hat. Dieser Umstand findet seine Erklärung in der Haltung der Beklagten, zu deren Änderung der Kläger die vorliegende Revision eingelegt hat.

Die Revision ist begründet.

Das Berufungsgericht hat zu Unrecht angenommen, daß die Erteilung der begehrten Erlaubnis durch Bundesrecht ausgeschlossen gewesen sei. Der Erlaubnis standen weder die vom Berufungsgericht angeführten Vorschriften des Grundgesetzes noch sonstige Vorschriften des Bundesrechts entgegen. Daß Landesrecht die Erteilung der Erlaubnis nicht hinderte, hat das Berufungsgericht für den Senat bindend festgestellt.

Nach den für den Senat bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts bedurfte der Kläger für die von ihm beabsichtigte Sammlung der Erlaubnis nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 des Baden-Württembergischen Sammlungsgesetzes vom 13. Januar 1969 (GBl. S. 1) - SammlG -.

Die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis regelt§ 2 SammlG, von dessen Vorschriften nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nur die Regelung des Absatzes 1 Nr. 1 einschlägig ist. Danach ist die Erlaubnis zu erteilen, wenn keine Gefahr besteht, daß durch die Sammlung oder durch die Verwendung des Sammlungsertrages Recht oder Ordnung verletzt werden.

Das Berufungsgericht hat die angeführte Bestimmung dahin ausgelegt, daß unter "Recht" im Sinne dieser Vorschrift nicht nur polizeiliche-ordnungsrechtliche Gründe im eigentlichen Sinne zu verstehen sind, sondern die gesamte verfassungsmäßige Ordnung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 GG, nämlich alle Vorschriften des Grundgesetzes und jedes formell und materiell verfassungsmäßige Gesetz. Dagegen ist unter bundesrechtlichen Gesichtspunkten nichts zu erinnern.

Nach der Ansicht des Berufungsgerichts verstößt die vom Kläger beabsichtigte Verwendung des Sammlungserlöses gegen die Verfassung und verletzt damit Recht im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 SammlG, weil die Erteilung der Erlaubnis gegen die im Grundgesetz niedergelegte Aufgabenverteilung im Bereich der auswärtigen Beziehungen (Art. 73 Nr. 1, 59 GG) verstoßen und Art. 26 Abs. 1 GG verletzt hätte. Beide Gründe greifen nicht durch.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, die Erlaubnisbehörde müsse die Sammlungserlaubnis versagen, wenn der Sammlungserlös zur Bekämpfung der völkerrechtlich anerkannten Regierung eines fremden Staates verwendet werden solle, läßt sich schon im Ansatz nicht mit einem einschlägigen Kompetenzmangel des Landes und der mit der Anwendung des Sammlungsgesetzes betrauten Behörden begründen. Sie setzt vielmehr die Kompetenz der Erlaubnisbehörde, die angeführte Frage im Rahmen des Erlaubnis Verfahrens nach dem Sammlungsgesetz zu prüfen und nach Maßgabe des einschlägigen sachlichen Rechts zu entscheiden, notwendig voraus.

Diese Kompetenz kommt der Erlaubnisbehörde auch tatsächlich zu. Die Gesetzgebung über das Sammlungswesen als solches liegt - da sie in den Art. 70 ff. GG nicht (auch) dem Bund zugewiesen ist - ausschließlich bei den Ländern (Art. 70 GG; vgl. auch BVerfGE 20, 150 [BVerfG 05.08.1966 - 1 BvF 1/61] [161]). Diese Kompetenz der Länder zur gesetzlichen Regelung des Sammlungswesens ist hinsichtlich der Sammlungen, die - wie die streitbefangenen Sammlungen - Auslandsberührungen haben, durch Art. 73 Nr. 1 GG nicht beschränkt; auswärtige Angelegenheiten im Sinne dieser Vorschrift sind nämlich nur die Beziehungen, die sich aus der Stellung der Bundesrepublik Deutschland als Völkerrechtssubjekt zu anderen Staaten ergeben (BVerfGE 33, 52 [BVerfG 25.04.1972 - 1 BvL 13/67] [60]).

Dementsprechend nimmt Art. 73 Nr. 1 GG die Kompetenz zur Regelung der Zulässigkeit oder Unzulässigkeit von Sammlungen mit Auslandsberührungen nicht aus der Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Regelung des Sammlungswesens heraus und führt demzufolge auch nicht zu diesbezüglichen inhaltlichen Beschränkungen der landesrechtlichen Regelungen des Sammlungswesens und der auf diesen landesrechtlichen Regelungen beruhenden Prüfungs- und Entscheidungskompetenzen der Erlaubnisbehörden. Diese haben somit die Erlaubnisfähigkeit der zur Genehmigung gestellten Sammlungen auch hinsichtlich ihrer etwaigen Auslandsbeziehungen uneingeschränkt nach dem hierfür maßgeblichen sachlichen Recht - das ist, da besondere landesrechtliche Vorschriften für Sammlungen mit Auslandsberührung nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht bestehen, vorliegend § 2 Abs. 1 Nr. 1 SammlG - zu prüfen und darüber zu entscheiden, ob die Verwendung des Sammlungsertrages gegen Recht im Sinne dieser Vorschrift verstoßen würde.

Ein solcher Verstoß läßt sich von vornherein nicht aus den Art. 73 Nr. 1, 59 GG herleiten. Diese Vorschriften sind Kompetenznormen. Derartige Normen können durch den Kläger, der Kompetenzen weder in Anspruch nehmen kann noch nimmt, nicht verletzt werden. Der Kläger wird vielmehr bei der Durchführung von Sammlungen aufgrund der auch ihm als nach bürgerlichem Recht nicht rechtsfähiger Vereinigung zustehenden Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) und Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) tätig. Diese Freiheiten sind nicht schon durch Kompetenznormen beschränkt, sondern erst durch Regelungen des sachlichen Rechts, die - aufgrund diesbezüglicher Kompetenzen erlassen - die Tätigkeit des Grundrechtsträgers regeln und damit die diese Tätigkeit betreffenden Grundrechte in verfassungsmäßiger Weise beschränken.

Auch die dem Berufungsurteil zugrunde liegende weitere Annahme, eine Tätigkeit, die mit den außenpolitischen Zielsetzungen des Bundes nicht vereinbar sei, dürfe nicht erlaubt werden, läßt sich nicht auf die Art. 73 Nr. 1, 59 GG stützen. Die Tatsache, daß eine grundrechtlich geschützte Tätigkeit mit den außenpolitischen Zielsetzungen des Bundes nicht übereinstimmt, reicht als solche zur Unterbindung dieser Tätigkeit nicht aus, weil das Grundrecht den Grundrechtsträger gerade für diesen Fall vor staatlichen Eingriffen schützt, sofern und soweit nicht die Verfassung zu grundrechtsbeschränkenden Regelungen oder zu unmittelbaren Eingriffen in dieses Grundrecht besonders ermächtigt und der Staat von dieser Ermächtigung verfassungsmäßig Gebrauch macht. Die Annahme, eine grundrechtlich geschützte Tätigkeit verletze schon deshalb das Recht, weil sie nicht im Einklang mit der staatlichen Politik stehe, würde jedes Grundrecht unter einen Politik-Vorbehalt stellen und damit das Grundrecht als solches beseitigen.

Der Senat teilt deshalb auch nicht die Auffassung des OVG Lüneburg, zu dem in Art. 2 Abs. 1 GG normierten Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gehöre auch die Kompetenz des Bundes zur Regelung der auswärtigen Beziehungen (Beschluß vom 14. März 1977 - VIII OVG A 118/75 -, NJW 1978, 390 [BVerwG 25.10.1977 - BVerwG I C 21/73] mit ablehnender Anmerkung von Frohn, NJW 1978, 1122). Ebensowenig kann die "von den Ländern zu wahrende Treuepflicht gegenüber dem Bund" (OVG Lüneburg a.a.O. S. 391) einen Grundrechtseingriff rechtfertigen, dem die hierfür erforderliche Ermächtigungsgrundlage fehlt.

Schließlich kann auch die Erwägung, die Verwendung des Sammlungserlöses verstoße deswegen gegen das Grundgesetz und damit gegen Recht im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 SammlG, weil der Sammlungserlös zur Bekämpfung der völkerrechtlich anerkannten Regierung eines fremden Staates verwendet werden solle und die Sammlung wegen dieser Zielsetzung geeignet sei, das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu dritten Staaten zu belasten, nicht auf die Art. 73 Nr. 1, 59 GG gestützt werden, die - wie dargelegt - nicht das Verhalten von Privatpersonen regeln und schon deshalb keine Gebote oder Verbote enthalten, die durch die Verwendung des Sammlungserlöses verletzt werden könnten.

Ein Verbot, das durch die Sammlung oder - wie das Berufungsgericht annimmt - durch die Verwendung des Sammlungserlöses verletzt werden könnte, enthält dagegen Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG. Nach dieser Vorschrift, die sich gleichermaßen an die staatlichen Organe wie an Privatpersonen richtet (Maunz, in Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Grundgesetz, RdZiff. 17 zu Art. 26; v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Anm. III 2 zu Art. 26; Menzel, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Anm. II 2 zu Art. 26; Hernekamp, in: v. Münch, Grundgesetz, RdZiff. 9 und 10 zu Art. 26), sind Handlungen verfassungswidrig - also rechtswidrig und deswegen nicht erlaubt -, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten; nach Satz 2 a.a.O. sind derartige Handlungen unter Strafe zu stellen.

Das Berufungsgericht hat zu Unrecht angenommen, die Voraussetzungen des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG seien vorliegend mit der Folge erfüllt, daß die Verwendung des Sammlungserlöses gegen Recht verstoße und die Sammlung deswegen gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 SammlG habe verboten werden müssen.

Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG erklärt für verfassungswidrig Handlungen, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten. Die Vorschrift schützt das friedliche Zusammenleben der Völker; sie betrifft den zwischenstaatlichen - internationalen - Bereich (Menzel, Anm. II 1 zu Art. 26 GG; v. Mangoldt-Klein, Anm. III 1 zu Art. 26 GG; Maunz, RdZiff. 7 bis 12 zu Art. 26 GG; Hernekamp, RdZiff. 6 zu Art. 26 GG).

Der innerstaatliche Frieden - sei es innerhalb der Bundesrepublik Deutschland, sei es innerhalb eines fremden Staates - ist dagegen als solcher durch Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG nicht geschützt. Handlungen, die sich - etwa im Rahmen einer bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzung - gegen den innerstaatlichen Frieden richten, unterfallen deshalb nicht als solche, sondern nur dann der Vorschrift des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG, wenn sie zugleich geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, dadurch das internationale friedliche Zusammenleben der Völker zu stören.

Die in Rede stehenden Handlungen müssen objektiv zur Herbeiführung einer Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker geeignet sein und außerdem subjektiv "gerade in dieser Absicht" vorgenommen werden (Menzel, Anm. II 3 und I 2 zu Art. 26 GG; Maunz, RdZiff. 13 zu Art. 26 GG; Hernekamp, RdZiff. 14 zu Art. 26 GG): Störungseignung und Störungsabsicht müssen zusammen vorliegen (Hernekamp a.a.O.).

Nach den vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen fehlt es vorliegend an den Voraussetzungen des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG: Weder die Verwendung des Sammlungserlöses noch die Genehmigung der Sammlung durch die Erlaubnisbehörde wären geeignet gewesen, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören. Unter welchen Voraussetzungen Handlungen geeignet sind, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, ist hinsichtlich der Störung, zu deren Herbeiführung die Handlung objektiv geeignet sein muß, im einzelnen umstritten: Teils soll eine solche Störung erst in "bewaffneten Auseinandersetzungen im Sinne von Art. 2 Nr. 4 UN-Charta" liegen (Hernekamp, RdZiff. 18 zu Art. 26 GG). Nach anderen Autoren sind friedensbedrohende Handlungen im Sinne von Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG (schon) solche Maßnahmen bzw. deren Propagierung, die - wie z.B. die grundsätzliche und systematische Mißachtung völkerrechtlicher Verträge oder die Verweigerung der Zusammenarbeit mit anderen Staaten auf rechtlichem oder wirtschaftlichem Gebiet - eine schwerwiegende Beeinträchtigung der Grundsätze der internationalen Ordnung mit sich bringen (Menzel, Anm. II 3 zu Art. 26 GG, ihm folgend v. Mangoldt-Klein, Anm. III 3 b zu Art. 26 GG). Nach einer dritten Meinung kommen auch andere als auf die Herbeiführung eines Krieges gerichtete Handlungen in Betracht (Maunz, RdZiff. 10 zu Art. 26 GG; vgl. dagegen aber dort auch RdZiff. 37 und 40, wonach der Gesetzgebungsauftrag des Art. 26 Abs. 1 Satz 2 GG durch die §§ 80, 80 a des Strafgesetzbuches in der Fassung des Gesetzes vom 25. Juni 1968 [BGBl. I S. 741] - Strafbarkeit der Vorbereitung eines Angriffskrieges an dem die Bundesrepublik Deutschland beteiligt sein soll und Strafbarkeit der Aufstachelung zum Angriffskrieg - vollständig erfüllt sein soll); Störungen des friedlichen Zusammenlebens der Völker sind nach dieser Meinung "internationale Krisen, d.h. ... ernstere und nachhaltigere Störungen des friedlichen Zusammenlebens der Völker" (Maunz, RdZiff. 12 zu Art. 26 GG; Stratmann, Das grundgesetzliche Verbot friedensstörender Handlungen, Diss.iur. Würzburg 1971, S. 171 f.).

Die Unterschiede der angeführten Meinungen mögen hier auf sich beruhen: Auch diejenigen Autoren, die eine Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker im Sinne von Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG nicht erst in bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen den Völkern sehen, sondern diese Störung schon in ein früheres Stadium von Unzuträglichkeiten oder Auseinandersetzungen verlegen, nehmen eine Störung im Sinne von Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG nicht schon bei beliebigen internationalen Mißhelligkeiten an, sondern nur bei einer "schwerwiegenden" Beeinträchtigung der Grundsätze der internationalen Ordnung (Wenzel, Klein) bzw. bei "ernsteren und nachhaltigeren" Beeinträchtigungen eines reibungslosen Zusammenlebens der Völker (Maunz, Stratmann). Handlungen sind hiernach jedenfalls nur dann geeignet, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, wenn sie zu schwerwiegenden, ernsten und nachhaltigen Beeinträchtigungen im zwischenstaatlichen Verkehr führen können. Handlungen, die schwerwiegende Beeinträchtigungen des internationalen Verkehrs nicht erwarten lassen, sind dagegen schon objektiv nicht geeignet, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören.

Ob das eine oder das andere der Fall ist, bemißt sich nicht nach theoretischen Wahrscheinlichkeitsmaßstäben, sondern danach, ob die zu beurteilende Handlung gemessen an den objektiven Erfahrungen und der hieraus zu entnehmenden internationalen Praxis zur Herbeiführung einer Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker geeignet ist (vgl. Hernekamp, RdZiff. 18 zu Art. 26 GG; ferner Wenzel, Anm. II 3 und v. Mangoldt-Klein, Anm. III 3 a letzter Absatz zu Art. 26 GG, die freilich die Feststellung, ob ein Gefährden des friedlichen Zusammenlebens der Völker vorliegt, unzutreffend "dem freien richterlichen Ermessen"überantworten). Die zur Beurteilung stehende Handlung ist somit in allen ihren konkreten Merkmalen, die für die Beurteilung ihrer Geeignetheit zur Friedensstörung erheblich sein können, daraufhin zu bewerten, ob sie zu einer schwerwiegenden, ernsten und nachhaltigen Beeinträchtigung zwischenstaatlicher Beziehungen führen kann.

Das Berufungsgericht hat dies nicht beachtet. Es hat nicht alle von ihm festgestellten konkreten Merkmale der beantragten Sammlung in die Beurteilung einbezogen, sondern hat lediglich geprüft, ob Sammlungen der in Rede stehenden Art an und für sich geeignet sein können, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören. Es hat sich insofern mit der Feststellung begnügt, Sammlungen, deren Erlös zum Kauf und zur Lieferung von Waffen verwendet werden sollten, seien - ebenso wie der Kauf und die Lieferung von Waffen selbst - offenkundig geeignet, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören; derartige Handlungen seien - auch wenn sie noch so unbedeutend seien - nach Art. 26 Abs. 1 GG verboten.

Diese Auffassung geht an dem Rechtsgehalt des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG vorbei. Diese Vorschrift will nicht - wie insbesondere auch ihre Aufnahme in das Grundgesetz und die sie ergänzende Bestimmung des Art. 26 Abs. 1 Satz 2 GG deutlich zeigen - Handlungen erfassen, die keine schwerwiegende, ernste und nachhaltige Beeinträchtigung internationaler Beziehungen erwarten lassen und - ihre Rechtswidrigkeit einmal unterstellt - allenfalls als eine Gefährdung oder Verletzung polizeilicher Schutzgüter oder als Ordnungswidrigkeit eingestuft werden könnten. Solche Handlungen können gegebenenfalls aufgrund einfachen Bundesrechts oder aufgrund Landesrechts verboten sein. Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG erfaßt derartige Handlungen minderer Bedeutung und Gewichtigkeit jedoch nicht. Er belegt nur solche Handlungen mit einem verfassungskräftigen Verbot, die nach den konkret gegebenen Umständen tatsächlich geeignet sind, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, in dieser Absicht vorgenommen werden, wegen dieses Gehalts als strafwürdig erscheinen und deswegen nach Art. 26 Abs. 1 Satz 2 GG unter Strafe zu stellen sind.

Das Berufungsgericht hat diese fundamentale rechtliche Bedeutung des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG verkannt, ihm unzutreffend den Charakter einer schlichten polizeilichen Regelung beigelegt und dadurch den Anwendungsbereich dieser Bestimmung in einer dem Sinn und Zweck des Verfassungsverbots nicht entsprechenden Weise auf Handlungen ausgedehnt, die wegen ihrer geringen Bedeutung jenseits der Anwendungsgrenzen dieses Verbots liegen. Das Berufungsgericht hat damit insbesondere die Eignungsfrage unter Zugrundelegung eines unzutreffenden rechtlichen Maßstabes geprüft und auch im Ergebnis unrichtig beantwortet. Die Frage, ob die zur Genehmigung gestellte Sammlung geeignet war, eine schwerwiegende, ernste und nachhaltige Beeinträchtigung zwischenstaatlicher Beziehungen hervorzurufen, ist nämlich bei Einbeziehung und Berücksichtigung aller konkreten Umstände des vorliegenden Falles zu verneinen.

Es ist nicht ersichtlich, daß die zeitlich begrenzte, auf das Gebiet des Stadtkreises Heidelberg beschränkte Sammlung - als solche ist sie zur Genehmigung gestellt und von der nach § 10 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b SammlG i.d.F. des Gesetzes vom 14. März 1972 (GBl. S. 92) nur für derartige Sammlungen zuständigen Beklagten überprüft worden - geeignet war, das friedliche Zusammenleben zwischen den Völkern zu stören.

Die als Straßensammlung zur Genehmigung gestellte streitige Sammlung sollte im Stadtgebiet der Beklagten während eines im Genehmigungsantrag nicht näher bezeichneten, vor Klageerhebung jedenfalls abgelaufenen Zeitraums durchgeführt werden. Diese Sammlung war - auch wenn man davon ausgeht, daß ihr Zweck und die Verwendung des Erlöses von der Regierung des Sultanats Oman mißbilligt wurden - nach räumlicher Ausdehnung, zeitlichem Umfang und zu erwartendem Sammlungserlös derart unbedeutend, daß nicht angenommen werden kann, ihre Durchführung und/oder die zweckentsprechende Verwendung des Sammlungserlöses hätten zu schwerwiegenden, ernsten und nachhaltigen Beeinträchtigungen im internationalen Verkehr zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Sultanat Oman oder der Bundesrepublik Deutschland und sonstigen Staaten oder zwischen sonstigen Staaten führen können. Deshalb kann auch nicht festgestellt werden, die Verwendung des Sammlungserlöses sei geeignet, das friedliche Zusammenleben der Völker in der durch Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG verbotenen und nach Art. 26 Abs. 1 Satz 2 GG unter Strafe zu stellenden Weise zu stören.

Das Berufungsgericht hat nicht nur in der streitigen Sammlung eine friedensgefährdende Handlung gesehen, sondern hat auch eine Genehmigung dieser Sammlung als "kriegerische Aktion gegenüber dem anderen Staat" bewertet, "die entsprechende Reaktionen von dessen Seite auslösen" könne, so daß durch die Genehmigung das friedliche Zusammenleben zwischen diesen Staaten gefährdet sei. Auf diese Erwägung läßt sich die Ablehnung der Sammlungserlaubnis in keinem Fall stützen:

Entweder erfüllt die erlaubnisbedürftige Sammlung die Voraussetzungen des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG, dann ist die erforderliche Erlaubnis aus diesem Grunde zu versagen. Erfüllt die erlaubnisbedürftige Sammlung die Voraussetzungen des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG dagegen nicht, dann kann die erforderliche Erlaubnis nicht mit der Begründung abgelehnt werden, das behördliche Handeln erfülle als solches die Voraussetzungen des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG und sei deswegen verfassungswidrig: Wenn nämlich Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG dem erlaubnisbedürftigen Handeln nicht entgegensteht, dann steht damit zugleich verfassungskräftig fest, daß dieses Handeln nicht aus den Gründen des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG unterbunden werden darf und daß somit die Folgen, die sich aus der staatlichen Erlaubnis eben dieses Handelns ergeben, von Verfassungs wegen hinzunehmen sind.

Fehlt es somit schon deshalb an den Voraussetzungen des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG, weil die streitige Sammlung objektiv nicht geeignet war, das friedliche Zusammenleben der Völker im Sinne dieser Vorschrift zu stören, so wird damit die - vom Berufungsgericht aus der Sicht seines Rechtsstandpunkts zu Unrecht unterlassene - Prüfung der subjektiven Tatbestandsmerkmale dieser Vorschrift vorliegend gegenstandslos.

Das Berufungsurteil stellt sich schließlich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO); es bestand nämlich auch im übrigen nicht die Gefahr, daß durch die streitige Sammlung oder die Verwendung des Sammlungserlöses Recht oder Ordnung im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 SammlG verletzt worden wären. Insofern hat bereits das Berufungsgericht bindend festgestellt, daß die Gefahr einer Verletzung der Ordnung im Sinne des§ 2 Abs. 1 Nr. 1 SammlG weder durch die streitige Sammlung noch durch die Verwendung des Sammlungserlöses begründet wurde und daß auch Landesrecht hierdurch nicht verletzt wurde.

Die danach allein noch offene Frage, ob die Sammlung oder die Verwendung des Sammlungserlöses Bundesrecht verletzt hätte, ist zu verneinen, weil einschlägige bundesrechtliche Normen - insbesondere als Bundesrecht geltende allgemeine Regeln des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG oder sonstige in Bundesrecht transformierte Regeln des Völkerrechts - nicht bestehen.

Der Revision war somit stattzugeben.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren beruht auf § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.