I.

Die Bundesstraße Nr. 57 durchläuft die Stadt K. von Südwesten nach Nordosten. Bis 1972 galten lediglich zwei Teilstücke des insgesamt ca. 13 km langen Straßenverlaufs als "Ortsdurchfahrt im Zuge einer Bundesstraße". Zwischen diesen Teilstücken war eine etwa 2 km lange Strecke nicht als eine solche Ortsdurchfahrt festgesetzt. Die Klägerin wehrt sich dagegen, daß im Rahmen einer Neufestsetzung der (gesamten) Ortsdurchfahrt auch dieses bisher freie Teilstück einbezogen und sie auch insoweit Trägerin der Straßenbaulast wird (vgl. § 5 Abs. 2 und 4 Bundesfernstraßengesetz in der Fassung vom 6. August 1961, BGBl. I S. 1741 - FStrG 1961 - und in der Fassung vom 1. Oktober 1974, BGBl. I S. 2413 - FStrG 1974 -). Im einzelnen liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Die bis 1972 im Stadtbezirk der Klägerin als "Ortsdurchfahrten im Zuge der Bundesstraße 57" geltenden Teilstücke reichten zum einen von km 74,075 (Stahlwerkstraße) bis km 81,751 (Einmündung der früheren Berliner Straße in die Essener Straße als ostwärtige Fortsetzung der Bundesstraße 57) und zum anderen in K.-U. von km 83,527 (Einmündung der Linner Straße in die frühere Essener Straße) bis km 87,904 (Stadtgrenze mit Kaldenhausen). Die Bundesstraße 57 wurde auf dem Teilstück zwischen km 81,523 und der Einmündung in die Essener Straße bei km 31,751 im Zusammenhang mit dem Neubau der Bundesautobahn (A 57) von Köln-Neuß nach Moers-Goch eingezogen und erhielt im Bereich der Autobahnkreuzung eine veränderte Linienführung. Mit Bescheid vom 10. Oktober 1972 setzte der Beklagte nach Anhörung der Klägerin und des Regierungspräsidenten in Düsseldorf trotz deren ablehnender Stellungnahme die Grenzen der Ortsdurchfahrt K. im Zuge der Bundesstraße 57 mit Wirkung vom 13. Juni 1972 von km 74,075 bis km 87,904 (Gesamtstrecke) unter Einbeziehung der bisherigen freien (Teil-)Strecke (km 81,523 bis km 83,527) neu fest.

Mit ihrer Anfechtungsklage hat die Klägerin in erster und in zweiter Instanz geltend gemacht: Bei dem umstrittenen Teilstück der Berliner Straße handele es sich um eine besondere (atypische) Situation. Es liege im Verkehrsknotenpunkt der drei Bundesstraßen 57, 222 und 288 und könne ebensogut als Endstück der Bundesstraße 288 oder der Bundesstraße 222, also als freie Strecke aus Richtung Duisburg über die Rheinbrücke, gesehen werden. Von den Zufälligkeiten der Numerierung der Bundesstraßen könne es aber nicht abhängen, ob ein Teilstück als Mittelstück der einen Bundesstraße und damit als Ortsdurchfahrt oder als Endstück einer anderen Bundesstraße und damit als freie Strecke angesehen werde. Der streitige Streckenabschnitt müsse den tatsächlichen Gegebenheiten entsprechend im Zusammenhang mit der Bundesstraße 288 gesehen werden. Dabei sei festzustellen, daß sich die Bebauung an der Keutmannstraße auf der Strecke bis zur Rheinbrücke an keiner Stelle fortsetze und daß dieser Abschnitt wegen seiner Länge von rund 13 % der Gesamtlänge der Bundesstraße 57 im Stadtgebiet den Zusammenhang der beiden noch immer traditionell eigenständigen geschlossenen Ortslagen K.-M. und K.-U. unterbreche. Die Teilstrecke "diene" unstreitig nicht der Erschließung; sie diene aber auch nicht der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes. Dazu gehöre eine intensive Benutzung - nicht nur eine Mitbenutzung - durch den innerörtlichen Verkehr. Daran fehle es, denn die Strecke werde zu 65 % von dem aus Osten kommenden, nach K. einfließenden und auch von dem durchfließenden Fernverkehr und nur zu 35 % des Gesamtverkehrs für den innerörtlichen Verkehr benutzt. Auch liege eine mehr als zweifache Verknüpfung nicht vor: Die Straße Bruchfeld sei ein Teil des Autobahnkreuzes als komplexer Knoten, der nicht dem innerörtlichen Verkehr diene. Die Fasanenstraße sei nur provisorisch angelegt und notdürftig befestigt und für Lastkraftwagen über 1,5 t gesperrt. Sogar der Bordstein sei noch durchgezogen. Sie habe für den innerörtlichen Verkehr eine derartig untergeordnete Bedeutung, daß sie nicht mitzählen könne. Auch die Langestraße stelle durch ihre Verbindung mit der Bundesstraße 57 eine innerörtliche Einbindung im Sinne von § 5 Abs. 4 FStrG nicht dar. Vielmehr nehme sie selbst wegen des besseren Ausbauzustandes und der kürzeren Linienführung parallel zur Bundesbahn zu 70 % den Fernverkehr - auch besonders den Schwerlastverkehr - beider Richtungen der Bundesstraße 57 als Verbindung zwischen der Berliner Straße und dem Norden auf. Dem trügen die Wegweiser unter der Bezeichnung "B 57" an der Einmündung Langestraße in die Berliner Straße und an der Kreuzung Langestraße/Niederstraße Rechnung. Der Durchgangsverkehr der Bundesstraße 57 verlaufe also tatsächlich über die Langestraße und nicht über die Linner Straße - Mündelheimer Straße. Die Bundesstraße 288 münde an der Linner Straße in die Bundesstraße 57 ein, könne aber ebenfalls nicht mitgezählt werden, da es sich um eine Bundesstraße handele, die nicht an den innerörtlichen Verkehr angeschlossen sei. Für den Fall, daß die Fasanenstraße und die Straße Bruchfeld als Verknüpfungspunkte angesehen wurden, werde hilfsweise beantragt, den Teilabschnitt zwischen Fasanenstraße und Linner Straße von der Festsetzung der Ortsdurchfahrt auszunehmen.

Der Beklagte ist dem entgegengetreten und hat ausgeführt: Die Grenzen der Ortsdurchfahrt müßten dort festgesetzt werden, wo die geschlossene Ortslage - nicht die freie Strecke - an der Bundesstraße ende, so daß von der Innenstadt, nicht von der Rheinbrücke (freie Strecke) her zu beurteilen sei, wo die Ortsdurchfahrt zu begrenzen sei. Ein Merkmal für eine freie Strecke könne auch nicht, darin gesehen werden, daß hier der umstrittene Straßenabschnitt 1,8 km lang sei, da diese Strecke bezogen auf die Gesamtstrecke nicht erheblich sei. Beiderseitig unbebautes Gelände befinde sich lediglich über eine Strecke von je 200 m zu beiden Seiten der einmündenden Fasanenstraße, so daß die zusammen nur 400 m lange unbebaute Strecke angesichts der Gesamtlänge der Ortsdurchfahrt nicht ins Gewicht falle. Auch diene die Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 57 der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes. Dabei sei die gesamte Ortsdurchfahrt innerhalb des Stadtgebiets K. der Beurteilung zugrunde zu legen. Aber selbst wenn nur von dem streitigen Streckenabschnitt auszugehen sei, handele es sich hier um mehr als zwei Verknüpfungspunkte, nämlich um die Verknüpfung der Straße Bruchfeld (zusätzlich zur Essener Straße im Autobahnknptenbereich), der Fasanenstraße und der Langestraße mit der Bundesstraße 57.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 24. Oktober 1974 die angefochtenen Bescheide des Beklagten aufgehoben. Das Berufungsgericht hat das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Es hat zur Begründung ausgeführt:

Zutreffend habe das Verwaltungsgericht die gesetzlichen Voraussetzungen des § 24 Abs. 6 FStrG 1961 für eine Entscheidung über die Neufestsetzung der Ortsdurchfahrt bejaht, weil durch den Neubau der Anschlußstelle der Bundesautobahn (A 57) mit der Bundesstraße 57 ein Teilstück der bei km 81,751 endenden Ortsdurchfahrt habe eingezogen werden müssen und sich demgemäß Umstände ergeben hätten, die die Ortsdurchfahrt nicht nur geringfügig beeinflußt hätten. Für eine Neufestsetzung sei überdies von Belang, daß sich die Bebauung des Stadtteils Uerdingen im Bereich der Virneburgstraße und der Viktor-Jakubowitz-Straße in den vorangegangenen Jahren entscheidend näher zur Bundesstraße 57 hin entwickelt habe.

Die Neufestsetzung der Ortsdurchfahrt sei auch hinsichtlich des hier umstrittenen Teils nach § 5 Abs. 4 FStrG 1961 rechtmäßig. Für die Begrenzung der geschlossenen Ortslage seien die tatsächlichen Verhältnisse maßgebend. Abzustellen sei auf das äußere Bild des zu beurteilenden Straßenstücks. Der hier umstrittene Straßenteil liege bei Anwendung dieser Kriterien innerhalb der geschlossenen Ortslage. Dies ergebe sich - wie das Berufungsgericht im einzelnen dargelegt hat - aufgrund der Bebauung des diesen Straßenteil umgebenden Geländes. Der Annahme einer "geschlossenen Ortslage" stehe nicht entgegen, daß die an die Bundesstraße 57 in K. zwischen Autobahnanschlußstelle bei km 81,523 und der Einmündung der Linner Straße im Stadtteil U. (bei km 83,527) angrenzenden Grundstücke keinerlei Zufahrten zur Bundesstraße 57 hätten und ausschließlich von anderen öffentlichen Wegen aus erschlossen würden. Denn der Begriff "geschlossene Ortslage" erfordere neben den im Gesetz aufgeführten Voraussetzungen nicht, daß die an die Straße grenzenden Grundstücke auch einen unmittelbaren Zugang oder eine Zufahrt zur Straße hätten.

Die Berufung habe auch Erfolg, soweit für die umstrittene Festsetzung der Ortsdurchfahrt als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung die zwischenzeitliche Rechtsänderung maßgeblich sei. Auch die nach § 5 Abs. 4 FStrG 1974 maßgeblichen Voraussetzungen lägen vor. Danach gehöre zur "Ortsdurchfahrt" im Sinne der Neufassung (nur) der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegende Teil der Bundesstraße, der "auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient". Da der Bundesstraße 57 im hier betroffenen Streckenabschnitt eine Erschließungsfunktion nicht zukomme, hänge die Entscheidung insoweit von der Verknüpfungsfunktion ab. Der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes diene eine Bundesstraße, wenn mehr als zwei kreuzende oder einmündende örtliche Straßen - auch durch höhenungleiche Kreuzungen mit Nebenarmen - die Mitbenutzung der Bundesstraße durch den innerörtlichen Verkehr bewirkten. Dies sei hier der Fall:

Der von der Neufestsetzung betroffene Abschnitt der Bundesstraße 57 diene nicht nur dem weiträumigen Verkehr (im Sinne des § 1 Abs. 1 FStrG) und beschränke sich nicht auf die Funktion als Zubringer des Fernverkehrs, der über die Rheinbrücke in die Innenstadt nach K. geführt werden solle. Vielmehr diene dieser in der geschlossenen Ortslage liegende Abschnitt der Bundesstraße 57 seiner Punktion nach zu einem nicht unerheblichen Teil auch dem innerhalb der Stadtbezirksgrenzen von K. (z.B. in der Innenstadt oder in U.) beginnenden oder endenden Fernverkehr sowie dem (innerhalb der Stadt K. beginnenden und endenden) Binnenverkehr, der nach den von der Klägerin dem Gericht eingereichten Unterlagen über die tatsächlichen Verkehrsströme rund 35 % des auf der streitigen Strecke stattfindenden gesamten Verkehrs ausmache. Entgegen der Auffassung der Klägerin bewirke das umstrittene Teilstück der Bundesstraße 57 die Mitbenutzung durch innerörtlichen (Ziel- und Quell-)Verkehr nicht nur über die einmündende Langestraße, sondern auch über die unter der Autobahn im neu gebauten Anschlußbereich angeschlossene Essener Straße, über die bereits außerhalb dieses Kreuzungsbauwerks höhengleich angebundene Straße Bruchfeld, über die Fasanenstraße und über die Linner Straße, also über mehr als zwei örtliche Straßen im Verknüpfungsbereich.

Die angefochtenen Bescheide seien ferner nicht deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte auf den Ausnahmetatbestand des § 5 Abs. 4 Satz 4, 2. Halbsatz FStrG nicht eingegangen sei. Der Beklagte habe zwar in den angefochtenen Entscheidungen das ihm durch diese Vorschrift eingeräumte Ermessen nicht ausgeübt. Das sei aber unschädlich, weil die Voraussetzungen, unter denen eine Betätigung des Ermessens in Betracht käme, hier nicht vorlägen.

Die Klägerin könne auch mit ihrem Hilfsbegehren, den Teilabschnitt zwischen Fasanenstraße und Linner Straße von der Festsetzung der Ortsdurchfahrt auszunehmen, nicht durchdringen. Denn der Verknüpfungsbereich der Ortsdurchfahrt werde durch die beiden am weitesten voneinander entfernten Einmündungen (oder Kreuzungen) in die Bundesstraße begrenzt. Dazu gehöre hier auch die Einmündung der Linner Straße selbst, da auch dieser Straßenast den Verkehr des Ortsstraßennetzes über die Bundesstraße 57 bewirke.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie die Verletzung formellen und materiellen Rechts rügt und die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils begehrt.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht nicht im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO auf einer Verletzung von Bundesrecht.

Die von dem Beklagten mit Bescheid vom 10. Oktober 1972 vorgenommene Neufestsetzung der Ortsdurchfahrt Krefeld im Zuge der Bundesstraße 57 findet ihre Rechtsgrundlage in § 5 Abs. 4 des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1741) - FStrG 1961 -, Nach dieser Vorschrift ist eine Ortsdurchfahrt der Teil einer Bundesstraße, der innerhalb einer geschlossenen Ortslage liegt (Satz 1). Die Entscheidung darüber trifft die oberste Landesstraßenbaubehörde im Benehmen mit der höheren Verwaltungsbehörde und nach Anhörung der Gemeinde (Satz 4). Dies ist hier ohne die Verletzung von Bundesrecht geschehen.

Die Revision meint, daß im vorliegenden Fall kein hinreichender Anlaß für eine Neufestsetzung der Ortsdurchfahrt bestanden habe und daß diese schon daher rechtswidrig sei. Dies trifft jedoch nicht zu. Aus § 24 Abs. 6 FStrG 1961, wonach die bisherigen Abgrenzungen der Ortsdurchfahrt ihre Gültigkeit behalten, bis sie nach § 5 Abs. 4 FStrG neu festgesetzt werden, folgt nicht, daß der Beklagte die alten Abgrenzungen grundsätzlich beibehalten mußte und nur bei wesentlicher Änderung der örtlichen Verhältnisse die Ortsdurchfahrt neu festsetzen durfte. Derartige Voraussetzungen sind weder in § 5 Abs. 4 noch in § 24 Abs. 6 FStrG enthalten. Maßgeblich für die Abgrenzung einer Ortsdurchfahrt sind vielmehr die in § 5 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 FStrG bezeichneten materiellen Kriterien. Stehen die nach früherem Recht festgelegten Grenzen damit nicht (mehr) in Einklang, so rechtfertigt schon das eine Neufestsetzung.

Die Bemühungen des Berufungsgerichts, wegen der Bebauung im Bereich der Virneburgstraße und der Viktor-Jakubowitz-Straße einen besonderen Anlaß für die Neufestsetzung der Ortsdurchfahrt zu erkennen, waren daher nicht erforderlich. Deshalb ist es unerheblich, daß das Berufungsgericht - was die Revision rügt - das von der Klägerin bestrittene Näherrücken der Bebauung nicht mit Hilfe der Bauakten aufgeklärt hat. Übrigens hat es nicht allein auf die bauliche Entwicklung in dem genannten Bereich, sondern, in erster Linie darauf abgestellt, daß durch den Neubau der Anschlußstelle zur Bundesautobahn und die Einziehung eines Teil Stücks der alten Ortsdurchfahrt diese " nicht nur geringfügig" beeinflußt worden sei.

Der Rechtsbegriff "geschlossene Ortslage", auf den § 5 Abs. 4 Satz 1 des Bundesfernstraßengesetzes in der zum Zeitpunkt der hier umstrittenen Neufestsetzung (1972) geltenden Fassung vom 6. August 1961 (a.a.O.) abstellt und den auch die spätere Fassung des Gesetzes (vgl. dazu unten) beibehalten hat, ist durch § 5 Abs. 4 Sätze 2 und 3 umschrieben als "der Teil des Gemeindebezirks, der in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist; einzelne unbebaute Grundstücke, zur Bebauung ungeeignetes oder ihr entzogenes Gelände oder einseitige Bebauung unterbrechen den Zusammenhang nicht". Daß die Bundesstraße "innerhalb der geschlossenen Ortslage" auch dann liegen kann, wenn eine Zugangs- oder Zufahrtsmöglichkeit von den anliegenden Grundstücken zu ihr fehlt, hat der Senat auf der Grundlage des § 5 Abs. 4 FStrG 1961 durch Beschluß vom 4. Januar 1967 - BVerwG IV B 132.65 - (Buchholz 407.4 § 5 FStrG Nr. 1) bereits entschieden. Wegen des für die Annahme einer geschlossenen Ortslage maßgeblichen Bebauungszusammenhangs ist ergänzend zu bemerken:

Der Senat folgt nicht der Revision in der Auffassung, daß der "Bebauungszusammenhang" als Merkmal einer "geschlossenen Ortslage" nach den Kriterien zu ermitteln sei, die die Rechtsprechung für die Annahme eines "im Zusammenhang bebauten Ortsteils" im Sinne des § 34 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I B. 341) mit späteren Änderungen - BBauG - entwickelt hat (vgl. u.a. BVerwGE 31, 20). Als der-Gesetzgeber den Begriff "geschlossene Ortslage" in der ursprünglichen Fassung des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) verwendete, konnten § 34 BBauG 1960 und die dazu später ergangene Rechtsprechung noch keine Vorbildwirkung haben. Vor allem aber wäre es angesichts der unterschiedlichen Gesetzeszwecke verfehlt, den straßenrechtlichen Begriff "geschlossene Ortslage" in enger Anlehnung an § 34 BBauG auszulegen. Das würde nämlich dazu führen, daß aus der Perspektive der einzelnen Anliegergrundstücke geprüft werden müßte, ob sie in einem Bebauungszusammenhang stehen. Es geht hier jedoch nicht um die konkrete Bebaubarkeit einzelner Grundstücke im Rahmen der städtebaulichen Ordnung, sondern um die Verteilung der Straßenbaulast. Die richtige Perspektive muß demgemäß von der Straße her ansetzen mit Blickrichtung auf die sich in der Nähe befindliche Bebauung. Das bedeutet nicht - wie die Revision meint - ein gesetzwidriges Abstellen auf die reine Verkehrsfunktion der Straße, die - wenn es darauf ankäme - in der Tat besser durch Verkehrszählungen zu ermitteln wäre. Ebensowenig kann der subjektive Eindruck maßgeblich sein, den etwa ein Autofahrer bei dem Befahren des betreffenden Teilstücks haben mag. Maßgeblich ist vielmehr eine auf die durch die Bebauung geprägte Situation abstellende, an objektiven Kriterien ausgerichtete Betrachtung mit dem Blick auf die in der Umgebung der Straße befindliche Bebauung.

Bei einem solchen Ansatz ergibt sich die Fest Stellung des erforderlichen Bebauungszusammenhangs im allgemeinen schon aus der einfachen Gegenüberstellung des örtlichen Bereichs baulicher oder gewerblicher Nutzung und des davon freien, zumeist der land- oder fortwirtschaftlichen Nutzung dienenden Geländes. Typisch ist dafür nicht nur die Situation, daß die bisher auf freier Strecke verlaufende Bundesstraße auf die örtliche (Anlieger-)Bebauung stößt, von ihr im Ortsbereich durchgehend begleitet wird und am Ende des Ortes wieder in das freie Gelände hinaustritt. "Innerhalb der geschlossenen Ortslage" verläuft die Bundesstraße vielmehr auch dann, wenn sie nach bisher freier Strecke in einem weitläufigeren Rahmen von der örtlichen Bebauung umschlossen wird, sofern nur der Unterschied zum Verlauf im freien unbebauten Gelände deutlich wird. In solchen Fällen sind die Grenzen der Ortsdurchfahrt regelmäßig nach den gröberen Umrissen des örtlichen Bebauungsbereichs zu bestimmen, wo er sich gegenüber dem "freien Gelände" absetzt.

Legt man diesen Maßstab zugrunde, so ergibt sich für den vorliegenden Fall aufgrund der Feststellungen des Berufungsgerichts und der von ihm in Bezug genommenen Planunterlagen und Lichtbilder, daß die Bundesstraße 57, soweit sie von km 74,075 bis km 87,904 die Stadt Krefeld durchläuft, mit dieser gesamten Strecke innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt. Denn die Gegenüberstellung der in der Umgebung dieser Straße vorhandenen Sondernutzungen ergibt, daß bei km 74,075 (Stahlwerkstraße) das bisher freie Gelände endet und von da ab ein zusammenhängender örtlicher Bereich baulicher und gewerblicher Nutzung beginnt. Dieser setzt sich mit mehr oder weniger Abstand zur Bundesstraße 57, aber in sich deutlich den Zusammenhang im Ortsbereich wahrend, im Osten bis zum (westlichen) Rheinufer und im Norden (Ortsteil U.) bis zur Stadtgrenze mit Kaldenhausen (km 87,904) fort.

Demgegenüber ist es nicht von maßgeblicher Bedeutung, daß die Bebauung in Höhe des hier umstrittenen Teilstücks (km 81,523 bis km 83,527) stärker aufgelockert ist als an anderen Stellen der Ortsdurchfahrt und daß insofern vor allem im Süden des Teil Stücks und beiderseits der Fasanenstraße - wie das Berufungsgericht festgestellt hat - auch größere unbebaute Flächen vorhanden sind. Auf diese Einzelheiten kommt es nicht an, wenn sich Beginn und Ende der Ortsdurchfahrt - wie dargelegt - in einem größeren Rahmen dadurch abzeichnen, daß der örtliche Bebauungsbereich sich in seiner Gesamtheit deutlich gegenüber dem freien Gelände absetzt. Durch diesen äußeren Rahmen sind Beginn und Ende der Ortsdurchfahrt festgelegt, so daß nicht noch innerhalb der Gesamtstrecke diese und jene Teilstrecke auf ihre Qualität als Ortsdurchfahrt überprüft werden müßte. Das entspricht dem Sinn des Gesetzes, die Unterhaltungslast zwischen Staat und Gemeinde in einfacher, klarer und praktikabler Weise zu verteilen. Wollte man innerhalb des bebauten Gemeindegebietes auf Besonderheiten einzelner Teilstrecken abstellen, so liefe das auf eine Aufstückelung der Ortsdurchfahrt in einzelne Abschnitte hinaus mit entsprechend wechselnden Trägern der Straßenbaulast und den daraus folgenden verwaltungspraktischen, technischen und finanziellen Komplikationen. Das kann nicht Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung sein. Wie auch § 5 Abs. 4 Satz 3 FStrG zum Ausdruck bringt, sollen sich, was den Bebauungszusammenhang angeht, keine Unterbrechungen der Ortsdurchfahrt durch einzelne unbebaute Grundstücke, unbebaubares Gelände oder (nur) einseitige Bebauung ergeben. Diese Regelung dient offensichtlich dazu, in Situationen der bezeichneten Art Aufstückelungen und Abschnittsbildungen innerhalb der Gesamtstrecke einer Ortsdurchfahrt zu vermeiden, um nicht die Unterhaltungslast entsprechend zu zerstückeln. Dadurch ist - ebenso wie durch die pauschale Abgrenzung nach einer bestimmten Einwohnerzahl (vgl. § 5 Abs. 2 FStrG) - zum Ausdruck gebracht worden, daß der Gesetzgeber die Verteilung der Straßenbaulast nicht so sehr bis in die letzten Einzelheiten "gerecht", sondern vor allem möglichst klar und eindeutig hat abgrenzen wollen.

Freilich kann es vorkommen, daß Beginn und Ende einer Ortsdurchfahrt nicht hinreichend klar aus der einfachen Gegenüberstellung des örtlichen Bereichs baulicher oder gewerblicher Nutzung und des davon freien Geländes ermittelt werden können, z.B. wenn in unheitlich besiedelten Ortsteilen größere Freiflächen und - mehr oder weniger entfernt von der Bundesstraße - bebautes Gelände in diffuser Weise zusammentreffen, so daß das Erscheinungsbild einer im ganzen geschlossenen Ortslage nicht erkennbar wird. Unter solchen Umständen kann nicht auf einen großflächigen örtlichen Bebauungszusammenhang abgestellt werden, sondern allein darauf, ob und wie weit in hinreichender Nähe zur Streckenführung der Bundesstraße eine zusammenhängende Bebauung festzustellen ist. Je weiter freilich in diesen Fällen die Bebauung von der Bundesstraße abgesetzt ist, desto mehr bedarf es einer besonderen Rechtfertigung, sie als maßgebend für die Annahme einer "geschlossenen Ortslage" anzuerkennen. Gründe für eine solche Rechtfertigung mögen darin zu sehen sein, ob nach Lage der Dinge damit zu rechnen ist, daß im Hinblick auf diese Bebauung mit einem innerörtlichen Verkehr unter Einbeziehung des betreffenden Teilstücks der Bundesstraße zu rechnen ist. Denn vor allem der innerörtliche Verkehr, der die Bundesstraße zu seinem Zwecke einbezieht, ist letztlich der Grund für eine Verlagerung der Straßenbaulast auf die Gemeinde. Darauf ist jedoch hier nicht näher einzugehen; denn im vorliegenden Fall ergibt sich der für die Annahme einer "geschlossenen Ortslage" maßgebliche Bebauungszusammenhang - wie dargelegt - bereits hinreichend deutlich aufgrund der einfachen Gegenüberstellung des örtlichen Bereichs baulicher und gewerblicher Nutzung und des davon freien Geländes. - Nach alledem steht die angefochtene Maßnahme des Beklagten mit § 5 Abs. 4 FStrG 1961 in Einklang.

Durch Art. I Nr. 3 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes vom 4. Juli 1974 (BGBl. I S. 1401) - Bekanntmachung der Neufassung des Bundesfernstraßengesetzes vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2413) - FStrG 1974 - ist eine Rechtsänderung eingetreten. Danach ist der Teil einer Bundesstraße eine Ortsdurchfahrt, "der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient". Außer der "geschlossenen Ortslage", d.h. des insofern nach wie vor maßgeblichen Bebauungszusammenhangs, sind danach alternativ die "Erschließungsfunktion" und die "Verknüpfungsfunktion" der Fernstraße in dem Ortsstraßennetz zusätzliche Merkmale einer Ortsdurchfahrt. Ob diese Gesetzesänderung für die hier umstreittene Neufestsetzung von Belang ist, mag dahinstehen.

Denn die Neufestsetzung hält auch den Anforderungen des neuen Rechts stand. Zwar besitzt der hier betroffene Streckenabschnitt der Bundesstraße 57 - wie das Berufungsgericht festgestellt hat - keine Erschließungsfunktion; er dient jedoch der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes. Das ergibt sich aus folgendem:

Die gesetzliche Regelung, daß innerhalb der geschlossenen Ortslage liegende Teile einer Bundesstraße als Ortsdurchfahrt gelten, die keine Erschließungsfunktion, sondern (nur) eine Verknüpfungsfunktion im Ortsstraßennetz besitzen, mag vor allem für größere Gemeinden mit mehr als 80.000 Einwohnern praktische Bedeutung haben, indem sie sich dort für die Gemeinde belastend auf den Umfang ihrer Straßenbaulast auswirkt (§ 5 Abs. 2 FStrG 1974). Sachlich gerechtfertigt ist dies wiederum aus dem Sinn der Regelung, der Gemeinde insoweit die Baulast zu übertragen, als die Bundesstraße auch ihren Belangen nützt. Auf die Verknüpfungsfunktion abzustellen, rechtfertigt sich, weil und soweit Bundesstraßen im innerörtlichen Bereich, die nicht die Anliegergrundstücke erschließen, im Hinblick auf den Ziel- und Quellverkehr im Gemeindebereich innerörtlichen Verkehr aufnehmen. Dementsprechend dient eine Bundesstraße der Verknüpfung des Ortsstraßennetzes, wenn sie als Bestandteil dieses Netzes zur Bewältigung des innerörtlichen Verkehrs beiträgt. Nach dem Wortlaut des Gesetzes ("auch ... dient") ist nicht vorausgesetzt, daß der innerörtliche Verkehr auf dieser Strecke überwiegt. Es ist daher nicht geboten, etwa aufgrund von Verkehrszählungen eine exakte Aufteilung und Bemessung der Verkehrsströme vorzunehmen. Vielmehr genügt, daß der Bundesstraße bei summarischer Betrachtung nach den äußeren Umständen auch eine - nicht nur ganz unwesentliche - innerörtliche Verkehrsbedeutung zukommt. Die hierfür maßgebenden gesetzlichen Merkmale sind - neben dem Bebauungszusammenhang, der auch nach neuem Recht Merkmal der "geschlossenen Ortslage" ist - die Einbindung der Bundesstraße in das "Ortsstraßennetz" und die "mehrfache Verknüpfung". Dazu ist zu bemerken:

Die Einbindung in das Ortsstraßennetz muß in einer großflächigen Betrachtungsweise festgestellt werden, die das gesamte Gemeindegebiet oder - bei mehreren geschlossenen Ortslagen innerhalb einer größeren Gemeinde - den betreffenden Teil des Gemeindebezirks ins Auge faßt. Eine engere Betrachtungsweise, die zu einer Aufstückelung der Ortsdurchfahrt in mehrere, häufig wechselnde Verantwortungsbereiche und zu einer entsprechend unterschiedlichen Verteilung der Straßenbaulast führen würde, widerspräche auch hier dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung. Allerdings verknüpft eine Bundesstraße dann nicht das Ortsstraßennetz, wenn sie nicht als Bestandteil eines solchen Netzes zur Bewältigung des innerörtlichen Ziel- und Quellverkehrs beiträgt, sondern z.B. lediglich Ortsteile verbindet, die jeweils ein selbständiges Ortsstraßennetz besitzen. Das kann etwa der Fall sein, wenn Ortsteile, die früher eine selbständige Gemeinde bildeten, infolge der kommunalen Neugliederung in eine Großgemeinde eingegliedert worden sind, ohne daß sich für die neue Gemeinde schon ein zusammenhängendes Ortsstraßennetz gebildet hätte. Hier wird es aber vielfach schon an der "geschlossenen Ortslage" fehlen.

Ist die Bundesstraße in dem vorbezeichneten Sinne Bestandteil des Ortsstraßennetzes, kommt es nach § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG 1974 ferner auf die "mehrfache Verknüpfung" an. Nimmt man das Merkmal "mehrfach" wörtlich, so bedeutet es "mehr als einmal" (vgl. z.B.: Der große Duden, Synonymwörterbuch, Stichwort oft/mehrfach). Die Entstehungsgeschichte des Gesetzes gibt keinen Anlaß, von dieser am Wortlaut orientierten Auslegung abzuweichen, zumal die dort mit den Begriffen "häufige" und "einige" unternommenen Definitionsversuche keine eindeutigen Hinweise geben (vgl. BT-Drucks. 7/1265 S. 27 Nr. 2 und S. 54 Nr. 2). Auch entspricht es nicht dem Sinn und Zweck des Gesetzes, erst ein vielfältiges System von Maschen und Netzverknüpfungen durch Kreuzungen und Straßenäste als "mehrfache Verknüpfung" gelten zu lassen (in diesem Sinne jedoch: Reinhardt, DVBl. 1976, 99, mit Entgegnung von Schmidt, DVBl. 1977, 280). Nach dem Regelungssinn kommt es vielmehr darauf an, ob der von der Bundesstraße über einen Verknüpfungspunkt im Ortsbereich aufgenommene Verkehr überhaupt ein innerörtliches Ziel haben kann und nicht etwa nur - wie z.B. bei einer Autobahnauffahrt - lediglich Zugangs- und Abgangsverkehr zu einer den Ortsbereich durchlaufenden Fernstraße ist. Eine einzige Verknüpfung würde in der Regel nur den Zugang zum Fernverkehr ermöglichen. Aber jede weitere Verknüpfung - sei es durch eine Kreuzung oder durch eine weitere Einmündung - schafft regelmäßig schon die Vorbedingung für innerörtlichen Verkehr.

Legt man diese Maßstäbe zugrunde, so ist unter Berücksichtigung des vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalts die Annahme gerechtfertigt, daß die Bundesstraße 57 im gesamten Ortsbereich der Stadt K. - einschließlich des hier umstrittenen Teilstücks - der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient. Aus den Feststellungen des Berufungsgerichts und dem von ihm in Bezug genommenen Ortsplan der Stadt K. und der bei den Akten befindlichen Luftbildaufnahme wird ohne weiteres deutlich, daß der gesamte Straßenzug, der als Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 57 ausgewiesen ist, neben seiner Bedeutung für den Fernverkehr gerade auch für das Ortsstraßennetz eine Hauptverkehrsader darstellt. Diese Verkehrsader nimmt den innerörtlichen Ziel- und Quellverkehr über zahlreiche Einmündungen und Kreuzungen auf und gibt sie noch im Ortsbereich entsprechend wieder ab. Sie ist daher Bestandteil des Ortsstraßennetzes, und zwar auch für den Bereich der hier umstrittenen Teilstrecke, deren Charakter sich insofern von dem der Gesamtstrecke nicht wesentlich unterscheidet. Darauf, daß auf dieser Teilstrecke überwiegend Fernverkehr - etwa über die Rheinbrücke von Duisburg kommend - festzustellen sein mag, kommt es nicht an, da die jedenfalls nicht unbeträchtliche Mitbenutzung dieser Strecke für den inner örtlichen Verkehr - insbesondere den Ziel- und Quellverkehr zwischen den angrenzenden Ortsteilen U., B., O. und L. -offensichtlich ist. Das umstrittene Teilstück ist nach seiner Lage im Verkehrs System und im Hinblick auf die vorhandene Bebauung Bestandteil eines Ortsstraßennetzes und verbindet nicht etwa nur jeweils selbständige Ortsstraßennetze im Fernverkehr. Eine Aufteilung dieser Strecke in einzelne Abschnitte, die die Revision hilfsweise begehrt, ist - wie dargelegt - grundsätzlich nicht statthaft und kommt nach den gegebenen Umständen hier ohnehin nicht in Betracht.

Die erforderliche "mehrfache Verknüpfung" ist auch für die umstreittene Teilstrecke gegeben. Verknüpfungspunkte auf diesem Teilstück sind die Essener Straße, die Straße Bruchfeld, die Fasanenstraße, die Langestraße und die Linner Straße. Damit ist eine hinreichende Vorbedingung für innerörtlichen Verkehr geschaffen und zugleich ausgeschlossen, daß die Bundesstraße nur Fernverkehr aufnimmt und abgibt. Demgegenüber ist es ohne Bedeutung, daß die einmündenden Straßen ihrerseits ebenfalls einen teilweise größeren Anteil von Fernverkehr aufweisen oder etwa selbst als Fernstraßen ausgewiesen sind. Es genügt, daß sie - wie hier - als Teile des Ortsstraßennetzes innerörtlichen Verkehr in Richtung auf die Bundesfernstraße vermitteln und auf diese Weise den Ortsdurchfahrtsteil der Fernstraße selbst in das Ortsstraßennetz einbeziehen. Da mithin die gesetzlichen Merkmale für eine Mitbenutzung der Bundesstraße 57 durch den innerörtlichen Verkehr gegeben sind, erfüllt die gesamte Strecke auch nach neuem Recht die Voraussetzungen der "Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße".

Nach § 5 Abs. 4 Satz 4 (letzter Satzteil) FStrG alter und neuer Fassung kann die oberste Landes Straßenbaubehörde mit Zustimmung des Bundesministers für Verkehr und der Kommunalaufsichtsbehörde die Ortsdurchfahrt ausnahmsweise auch abweichend von der Regel der Sätze 1 und 2 festsetzen. Daß der Beklagte von dieser Möglichkeit im vorliegenden Fall keinen Gebrauch gemacht hat, hat das Berufungsgericht im wesentlichen mit einzelfallbezogenen Ausführungen gerechtfertigt. Dies ist nicht aus bundesrechtlichen Erwägungen zu beanstanden.

Da die Revision der Klägerin keinen Erfolg hat, hat diese gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten zu tragen.